杨舍镇基层社会治理法治化的探索道路

一、杨舍实践的社会背景

随着经济的飞速发展和现代化进程的加快，经开区（杨舍镇）城乡社会已经并正在发生深刻变化，基层社会治理面临许多新情况和新问题。利益主体日益多元，群众服务需求越来越多样化，社会事业有待加速均衡发展，社会管理水平和公共服务能力亟待提升。

基层社会治理法治化是强化村（居）民自治的现实需要。从村的情况看：一是村民群众民主法制意识不断增强，与行政化、粗放化的村务管理方式不对应；二是事关群众切身利益的社会事务日益扩增，与法律法规相对缺乏具体规定不对称；三是村民群众参与村务管理的强烈呼声，与其事实上依然相对游离于村务管理之外不对等。必须尽快切实做到群众的事情让群众参与，群众的利益让群众做主，群众的问题让群众解决。从社区情况看：一是社区居委会行政化倾向严重，承担着法律规定之外的大量政府工作事务，俨然一级政府组织，社区工作人员长期处于超负荷工作状态；二是社区居委会作为具有宪法地位的群众性自治组织，法定功能难以发挥；三是社区各类组织职责不清，责、权、利不统一，不同条块服务于社区的工作人员人数众多、队伍庞杂，服务水平和综合服务效率亟待提高。必须尽快让社区居委会回归宪法地位，管自己该管的事情；让社区工作人员从沉重的行政事务中解脱出来，做自己该做的事情；让社区居民真正参与社区事务管理，作自己该做的主张。因此，加强村（居）民自治，有利于推进社会治理方式的民主化和法制化。

基层社会治理法治化是加强社会多元共治的迫切需要。当前，作为村（社区）应该有的“元”（社会组织），孵化、培育不足，扶持、引进不力，处于发育不全状态，难于发挥应有作用；村（社区）现有的一些“元”［党组织、村（居）委会、村（社区）工作站］，工作任务繁重，人员不断增多，财政开支庞大；村（社区）的另一些“元”［辖区单位、村（居）民］参与共治的热情不高，主动性、积极性没有得到充分调动；村（居）委会、业主委员会和物业管理公司作为治理主体，三者利益存在不一致性，多头管理，对村（居）民缺乏统一服务，缺乏合力。必须尽快整合各种力量共同参与村（社区）建设，推进多元协同化治理，形成以“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治体系，让村（居）民真正享受到丰富便捷的公共服务。

基层社会治理法治化是实现治理手段现代化的客观要求。区镇缺乏统一的社会治理智慧平台，各层级各部门统筹规划、应急预判、决策指挥缺少强有力的数据支撑。一是区镇由原来的一个开发区和六个镇合并而成，实行“一体化”管理时间较短，管理区域广、人口结构复杂而流动性大，基础信息采集量大而难处多；二是基础信息主要依靠手工采集，缺少标准规范，多头采集、重复采集现象突出，基础业务数据积累不足、质量不高，对后续基于数据库的社会管理及政府决策带来被动；三是各条块各行其道，信息系统各自独立运行，人为地造成一个个互相隔绝的封闭式“信息孤岛”，可供资源与共享需求脱节，既严重影响区镇“一盘棋”的全局统筹，又浪费大量人力、财力、物力。因此，必须尽快建设一个上下相联、左右对接、纵横畅通，具有充足完整存量数据和准确权威实时数据的公共信息资源库，打造全区镇统一的智慧平台，为强化社会治理、创新社会管理提供现代化的手段和技术支撑。

加强社会建设，强化社会治理体制改革，有利于化解当前遇到的一系列新情况、新问题，有利于促进政府行政管理、公共服务与村（居）民自我管理、自我服务更好地衔接互动，有利于进一步增强村（社区）的自治和服务功能，为打造名副其实的“幸福杨舍”奠定坚实基础。

二、杨舍实践的探索历程

张家港市位居全国县域经济第一方阵，是国家文明城市、国家卫生城市、平安城市、全国村民自治示范市、全国农村社区建设实验市、全国和谐社区建设示范市等，社区协商具有较好的基础。在党的十八届三中、四中全会精神的指引下，张家港市以经开区（杨舍镇）为试点区域，开始探索基层社会治理法治化的改革。在两年的探索进程中，大体经历了3个主要阶段：

首先是筹备酝酿阶段。2014年年初，张家港市建立了由经开区（杨舍镇）、市政府法制办、市民政局相关负责同志组成的专项工作团队，积极探索社区协商机制，用一年左右的时间，开展前期理论研究、实地调研、外出学习考察、制度设计，谋定而后动。这一阶段的工作目标在于厘清现实存在的问题，学习先进地区的实践经验，规划改革工作的程序和步骤。

其次是探索实施阶段。2015年年初，经开区（杨舍镇）按照中共中央、中办、国办、江苏省加强社区协商的有关文件精神，对稳步推进基层协商做出了明确部署，首批选择具有代表性的8个村和9个社区进行试点，并下发了《关于深化村民自治工作的指导意见（试行）》《关于深化居民自治工作的指导意见（试行）》加以规范。2015年10月，村（居）自治改革在经开区（杨舍镇）全面铺开，并产生了一大批具有重要社会影响的鲜活实例。

最后是总结推广阶段。2016年1月，张家港在全市范围内启动推广经开区（杨舍镇）基层社会治理法治化经验工作，计划于2016年年底实现村规民约制定率100％。2016年6月，张家港市印发了《张家港市关于建设全省社区治理和服务创新实验区实施意见》，计划用3年时间分阶段建设现代化社区治理体系，形成可推广、可复制的建设成果。

三、杨舍实践的主要做法

经开区（杨舍镇）在近两年的实践过程中，逐步形成了“夯实三个基础、完善三项机制”的社区协商模式，走出了一条富有浓郁地方特色的基层社会治理法治化之路。

第一，完善社区协商的顶层设计，为基层治理法治化奠定坚实的组织基础。现实中，村（居）民大多不参与自治事务，对村（居）委会的监督也很少，加上体制方面的因素，村（居）委会行政化倾向比较严重，既享受着各项决策“大权独揽”，又对各项村居事务不得不“大包大揽”。正是村（居）民的这种缺乏参与，导致村（居）民对政府、村（居）委会有一定的逆反情绪。为了破解这个难题，经开区（杨舍镇）搭建了议事会这个新平台，明确其定位、产生程序。议事会为党组织领导下落实村（居）民自治的民主协商议事机构，主要履行村居务管理、民主议事协商、民情民意收集等职能。议事会成员由村（居）民代表会议“海选”产生，他们德行好、威望高、公信力强、参与治理积极，对重要事项能广泛征集村（居）民意见，所提议案能在相当高的程度上代表民意。在此基础上，形成了“党组织领导—议事会民主协商—村（居）民会议（或代表会议）民主决策—村（居）民委员会具体实施—各类社会组织参与协助—村务监督委员会（社区居民代表）民主监督”的村／（社区）基层治理新模式。

第二，拟定社区协商的自治规范，为基层治理法治化奠定扎实的法理基础。在各地原有的村（居）民自治规范中，有些惩罚性条款、具体村居事务处置程序规定等突破了法律的边界，也有的制定之后缺乏有效的执行，成为一纸空文。为了避免出现这种情形，经开区（杨舍镇）出台村（社区）自治系列指导文件，委派专人进行辅导，帮助各村（社区）在《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》以及土地、村庄建设等相关实体法的框架内，制定具有“软法”意蕴的《自治章程》及其《实施细则》和《村规民约》，经村（居）民会议审定通过后颁布实施。《自治章程》作为基础性、指导性文件，主要对村（居）民组织、村（居）民权利义务、社会秩序、议事规则等做出原则性规定；《实施细则》重点明确各项事务处理的操作方式、具体标准、奖惩处置和结果公开等环节；《村规民约》重点对乡风民俗进行规范细化。由此形成“法治＋德治”的村（居）民自治规则体系，为社区协商提供制度保障。

第三，营造社区协商的文化氛围，为基层治理法治化奠定坚实的环境基础。张家港市连续四次获评全国文明城市，物质文明、政治文明、精神文明与生态文明建设协调发展，精神文明建设取得了显著成效。经开区（杨舍镇）充分利用这个优势，以文明创建为载体，通过发挥主题活动的教育作用、先进典型的示范作用、优秀文化的滋养作用、志愿服务的带动作用，引导各村（社区）挖掘地方文化资源，促进乡土文化与城市文明水乳交融，打造“善”“义”“孝”等区域法治文化特色品牌，在枯燥的村居具体事务中注入社会文明的鲜活因子，以文明滋养法治精神，推动文明和法治有机融合，为社区协商提供了良好的软环境。

第四，建立村（居）民议事机制。事项分为一般事项和重大事项，议事流程按照“六步工作法”等方法进行。以一般事项为例，第一步：建议，由村（社区）“两委”成员、议事会成员、村（居）民及其代表建议等方式产生议题；第二步：提议，议事会对收到的建议事项进行商议讨论，形成书面提议，报“两委”审核；第三步：决议，由议事会通知召开议事会会议，议事会成员按照少数服从多数的原则表决决定；第四步：备案，决定事项报“两委”备案；第五步：公开，决定结果公开；第六步：实施，由村（居）委会组织实施。重大事项的办理流程，则按建议、提议、村（社区）“两委”集体审议、村民会议或者村民代表大会决议、决议公开、村居委会实施并公开结果六步进行。

第五，健全利益调整机制。对涉及村（社区）的道路修建、环卫设施兴建等基础建设项目，加强民意调查和民意征询，围绕村（居）民需求，合理确定政府提供公共服务的项目、提供对象和提供方式。在政府重大行政决策和规范性文件制定、重大行政许可审批等工作中，将村（居）民议事会作为对象和平台征求群众意见和建议并反馈意见采纳情况，根据意见建议及时调整决策、文件内容、方法和适用范围，使得无论一个事项的启动是否偏向某个群体的利益，经过充分的社区协商修正之后，都能保证其实施结果符合村（居）民的最大利益。

第六，完善民主监督机制。通过议事会的决议及执行信息公开、决议和执行主体分离等程序设置，为民主监督提供了充分的制度保障。由议事会这个活跃分子，代表和带动村（居）民对决策执行、财务收支、资产经营、利益分配、工作绩效等情况进行监督，其评议意见作为村（居）委会处理事务的主要依据和奖惩村社区干部的重要依据，解决了不敢监督、不愿监督、监督无效的问题。此外，对于小区内毁绿种菜、广场舞扰民等政府监管空白、执法无力的情况，发挥村（居）民监督和议事会协商的功能，妥善解决问题。

四、杨舍实践的基本成效

张家港市以经开区（杨舍镇）为示范，通过社区协商推进基层治理法治化的改革取得了积极成效，法治政府和法治社会建设得以一体推进，广大人民群众、基层人民政府及县域治理者都从中获益。

第一，激活村（社区）自治功能，夯实了社会治理的基础。以《村（居）民自治章程》等，弥补了法律法规的抽象性、滞后性等诸多不足，形成了“有法依法、有规依规，无法无规、村民自治”的自治规则。村（居）议事会始终贴近人民群众有关资产收益分配、公共事业、困难补助等现实需求开展了卓有成效的议事活动。通过搭建议事会平台和构建相应的程序设计，村（居）民以社区协商的方式进行民主决策，从社区协商中提升了获得感，也唤醒了村（居）民参与治理的公民意识。通过构建的“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”的村居自治格局，为养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的行为习惯奠定了良好的基础。

第二，补齐法治政府建设的短板，提升了政府治理的水平。一是厘清了政府的职能边界。项目实施后，政府从村（社区）的各项繁杂事务、矛盾纠纷中解脱出来，由“参与者”到“指导者”，既防止了“政府苦、百姓怨”的事倍功半，又能将有限的精力集中到公共服务上去。通过社区协商产生的方案，村（居）民对其具有更高的认可度，同时也减少了群众和政府、村（居）委的对立。二是推进了行政活动的民主化进程。村（居）民、议事会广泛参与政府重大行政决策、规范性文件制定等事务的决策过程，要不要做、做什么、怎样做、做的效果怎么样都可以通过社区协商进行互动，极大地满足了民需、体现了民意。三是弥补了行政监管不足。通过实施本项目，加强了村（居）民对涉及切身利益事项的关注和参与，如对村（居）委会决策执行、政府行政权力行使、环境污染等违法行为的监督及与相关违法主体进行整改、补偿谈判等，有效地弥补了政府监管力量、监管范围和监管手段的不足。更重要的是，通过社区协商，政府治理还实现了三个转变：从“行政管理”到“社会治理”，实现了治理思维的转变；从政府“单打独斗”到“多元共治”，实现了治理方式的转变；从“领导满意”到“群众满意”，实现了治理效果的转变。

第三，政府和社会双轮驱动，推动了法治建设向纵深发展。张家港市通过推进社区协商工作，坚持政府和社会的法治建设统筹规划、整体推进、协调发展，有效地解决了法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设被忽视的问题。以政府依法行政、依法决策、依法办事树立起宪法和法律权威，带动社会公众人人守法、事事讲法，营造法治文明的社会环境；让社会公众参与行政决策过程、发挥社会监督功能，既是政府法治培养的土壤，又对政府法治形成倒逼，提升法治政府建设水平。通过法治政府和法治社会的良性互动，以最合理的资源投入产生最大的法治建设成效，朝着“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”目标的最终实现又迈出了大大的一步。