中央媒体报道

一、以基层民主自治助推社会治理创新（《紫光阁》2016年第7期）

2015年年初，张家港经开区（杨舍镇）在充分调研和广泛听取各方意见的基础上，提出了“党建引领、村居自治、多元共治和智慧管理”的基层社会治理框架。经过一年多的探索，已经形成了一整套法治型基层社会治理的创新经验，并在张家港市全市范围内推广。

创新社会治理的前提是社会治理体制的更新，“杨舍模式”的最大亮点就在于基层社会治理体制的法治化型构。杨舍镇已形成“党组织领导—议事会民主协商—村民会议（村民代表会议）民主决策—村民委员会（社区居委会）具体实施—各类社会组织参与协助—村务监督委员会（社区居民代表）民主监督”的新型社会治理模式。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。无论是改革酝酿期的宣传发动，还是改革推进期的贯彻执行，镇党委一直抓住村居党组织这一“关键的少数”。村居党组织治理观念的革新和法治思维的养成，极大地激发了广大党员的工作热情，“民生面对面”活动、“三三制楼组党建”工作法、党员积分管理制度、党员先锋服务站、文化广场临时党支部、老党员参加议事会等一批基层党建典范涌现出来。人民的主体地位是中国特色社会主义法治之道。杨舍镇创设村居议事会，广泛发动群众参与基层民主协商自治，充分保障村（居）民的知情权、参与权、表达权和监督权，围绕环境整治、民生改善、福利发放、纠纷化解等事项开展了卓有成效的议事活动，并涌现出了“民主议事六步法”“三三三工作法”“四会一体协商共治”等极富浓郁乡土气息的议事模式。多元主体共治是中国特色社会主义法治之本。杨舍镇充分发挥村（居）民大会、村（居）民代表会议、村（居）民委员会、村务监督委员会及各类社会组织、社工的不同作用，初步形成了“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”的村居自治格局。

创新社会治理的关键是社会治理手段的更新，“杨舍模式”的一大亮点就在于基层社会治理手段的法治化保障。杨舍镇基层社会治理形成了“硬法与软法齐飞、刚性手段与柔性手段并举”的新型模式。一方面，通过广泛宣传使群众和干部及时了解、掌握国家的“硬法”；另一方面，结合镇实情出台了一系列指导村居自治工作有序开展的文件，帮助各村和社区制定了具有“软法”意蕴的《村规民约》《居民公约》《村民自治章程》《居民自治章程》及其《实施细则》，使广大群众真正分享到从“他治”到“自治”的红利。杨舍镇的社会治理改革实践，除了适度运用传统的命令控制型治理手段外，还大力推行新兴的民主协商型治理手段。无论是村民大会的召开、自治章程的拟定、议事会的组成及运作，还是集体经济的再分配、村居环境的整治、邻里纠纷的化解，都尽量通过多元主体的反复协商达成共识。

创新社会治理的基础是社会治理环境的更新，“杨舍模式”的又一亮点就在于基层社会治理环境的法治化营造。杨舍镇基层社会治理形成了一种“乡土文化与城市文明水乳交融”的新型模式。镇各村和社区不断挖掘地方文化资源，充分弘扬中华传统美德，以道德滋养法治精神。例如，善港村多年来坚持传承“知善、向善、行善、扬善”的“善文化”，使社会主义核心价值观得到大力弘扬，为全市首部村民自治“小宪法”的顺利通过奠定了坚实的思想文化基础；福前村通过建村史馆、撰写村志等，积极传承“福前福地、幸福向前”的“福文化”，大大增强了村民的获得感和幸福度；农义村则大力传承“以义育人、以文化人”的“义文化”，努力传播社会文明新风尚。镇全面推进以网格化为基础的智慧社会服务管理模式，构建覆盖区镇、办事处（街道）、村（社区）的智慧社会服务综合信息管理平台，打造“一库”（即公共信息资源库）、“一队伍”（即网格信息员队伍）、“两网”（即“社会服务管理网”和“幸福杨舍网”）和“两系统”（即综合信息采集系统和决策分析支持系统），初步形成了信息社会互联互通、融合共享的治理模式。地方文化资源的发掘和传播保存了乡土记忆，网络信息技术的运用和传播则提升了城市文明，二者的有机结合使杨舍社会治理创新插上了腾飞的翅膀。

二、群众参事议事自我管理 干部“权力缩水”底气更足——张家港市杨舍镇“城乡社区协商新模式”调查（2016年6月3日《法制日报》05版）

调查动机：一个曾经村民怨气不小、干群关系高度紧张的社区，如今事事进展顺利、村民心气顺、干部有担当、信访数量直线下降。一个社区的基层社会治理工作取得如此“脱胎换骨”的变化，其中有何秘籍？《法制日报》记者近日对此进行了一番深入调查。

因集体经济长期处于负债状态，江苏省张家港市杨舍镇横河社区村民30年未得到分红，只要一提到其他村早已实行股权分配和享受到的各种村民福利，村民就心生怨气，以至于很多应当正常办理的村居建设议题，在干群关系高度紧张的情况下，也难以获得村民普遍信任和支持。

自从社区“两委”将这一棘手问题交给由村民选举出来的社区议事会，采取走访入户倾听群众真实诉求的方式后，很多以前“干部想不到、群众不愿说”的建议被逐条搜集整理。通过召开社区“两委”班子成员联席会、召集村民小组长听取意见，又经过3次公示、7次修改，最终形成了社区股权分红的实施意见，并在社区居民代表大会上获得了全票通过，股权固化红利分配如今已顺利发放到了每家每户。

给横河社区民主自治思维和治理方式带来“脱胎换骨”变化的，则是源于张家港市杨舍镇从2015年7月起围绕法治型基层社会治理，在深化村居自治工作和社区协商上的全新实践。通过探索建立了“党建引领、村居自治、多元共治、智慧管理”的基层社会治理体系，真正实现了农村社区治理共建、共治、共享。

截至2016年5月，江苏省张家港市杨舍镇全部29个村、69个社区已选举设立了92个村（居）民议事会，实行村居自治、协助政府工作和议事会议事的“三张清单”，并已推动实施了523件群众切身受益的“微实事工程”。这一基层民主自治和社区协商的创新之举，不仅提高了群众对基层社会治理和建设的热情与参与度，有效拉近了干群距离，还为完善村居自治过程中协商民主建设补上了关键一环，为中央确定的“加强城乡社区协商，实现基层社会治理法治化”，提供了一个鲜活的样本。

新农村治理遇到新问题：杨舍镇是张家港市政府所在地，曾被评选为“中国十大魅力乡镇”“江苏省文明镇”，中国百强镇排名第五位。近年来，随着镇村合并、基层主体多元化以及人口结构、社会结构、城乡结构的深刻变化，他们在村居基层社会治理中所遇到的各种难题，实际上在全国都具有一定的普遍性。

“农村拆迁，撤村建居，原有的农村结构体系被彻底打破。随着大量农民入住新社区，人户分离、身份认同、管理职责不清等问题日益凸显，村民变居民后，对合并后的村居‘两委’认同感随之降低，如果各种新矛盾不能得到迅速有效的解决，会进一步疏远干群之间的心灵距离。”经开区（杨舍镇）政法办主任、杨舍镇党委副书记陈国庆在接受《法制日报》记者采访时介绍说。

“就拿农村财务公开来说，是小范围公开还是向全体村民公开？是把经费收支的资料公开，还是首先将公开范围和规则制定出来，让老百姓亲自举手表决？村干部自身的思想意识就亟待深刻转变。”横河社区主任陈文晓说。

“此外，受传统和体制的影响，村、社区都被视作一级行政组织，于是出现了村干部自认为是镇政府的干部，不是村里的干部，一心唯上。而镇干部也认为村干部必须听上面的，随意增加基层工作负担。”陈国庆说，长此以往，村和社区承担了法律规定之外的大量政府事务，而村（居）民委员会作为群众性自治组织的法定功能却难以发挥。

“在很多村干部的思维中，遇到基层群众反映问题尤其是牵涉面大的矛盾问题时，首先会采取‘压住’或拖延战术，而群众也抱着‘多一事不如少一事’的心态，使得很多关系群众利益的问题长期得不到解决。”张家港市民政局副局长刘振渊认为，“群众游离于村务、居务管理决策之外，其民主管理、民主监督、民主决策的权利未能得到有效落实。政府想管想做好的事，群众又不了解不参与，造成了‘政府做得很多很累、群众总是不太满意’的状况。”

刘振渊认为，对改革传统村居治理模式的思考，就是要真正让村（居）委回归到法律赋予的“自治组织”性质和地位，理顺其权力边界，激发其自治活力，发挥出社区协商和多元共治优势。

议事模式回归乡土气息：为了加强村居自治的理论探索和创新实践，围绕中央和江苏省委关于加强城乡社区协商的精神，在张家港市委的支持和指导下，杨舍镇从2015年年初开展了为期一年多的调研、试验和经验总结工作，并形成了“党组织领导、议事会民主协商、村（居）民代表会议民主决策、村（居）民委员会具体实施、各类社会组织参与协助、村务监督委员会民主监督”的新型村居社会治理模式。

其间，他们首先从完善基层民主治理结构的角度，选定了具有代表性的善港、福前、仓基等8个村以及金塘、晨阳等9个社区作为试点单位，着力探索推进村居民自治的方法。

其中所创设的村（居）议事会机制，作为村（居）党委领导下落实村居自治的民主协商议事机构，成为村（居）民依法自我管理、自我教育、自我服务的重要平台，成立伊始就围绕环境治理、民生改善、福利发放、纠纷化解等开展了卓有成效的议事活动，还涌现出诸多极富浓郁乡土气息的议事模式。

回忆起2015年8月13日善港村的2002名村民代表聚到一起，表决通过了村里首部“小宪法”——《善港村村民自治章程》，村主任宋海忠至今都激动不已。“广场上整整齐齐坐满了村民，像这样盛大的村民会议场面，已经有好多年没有见过了。”宋海忠说，“当时还下起了雨，我们还担心人来得少，谁想到到会率达到了99.8％，居民的投票表决通过率达到了99.15％，群众参与度之高让人‘始料未及’。”

据了解，在制定这部“章程”前，该村发放了近5000份《告村民书》及调查问卷，召开了15场各类座谈会，征求了58条村民意见，除了设定集体资产管理、各种福利分配和奖惩制度，最终包括富有特色的善港村“善文化”也按照村民建议写进了“章程”，成为善港村深化村民自治的制度框架和基本依据。

2015年8月20日，在试点工作的基础上，张家港经开区（杨舍镇）出台《关于深化村民自治工作的指导意见》，对村民自治机构的组织设置、制度体系、多元共治机制以及工作步骤进行了详细规定。至当年9月，杨舍镇试点村（居）全部通过召开村（居）民大会，制定了《村居民自治章程》《村民（社区）公约》，选举产生了村民（社区）议事会。

记者在善港村、福前村、横河社区现场采访中看到，这些村（社区）的《村规民约》的文本以及经过差额选举出的议事会成员照片、议事会议事程序等都在村里的醒目位置进行了张贴公示。他们还各自制定了富有本地特色的议事工作法，如福前村确定了“三个片区，三号例会，三日回复”的“三三三工作法”，横河社区的“定内容、集民意、提议案、督落实、评结果”的“民主议事五步走工作法”，使基层社会治理改革更加贴近群众现实需求。

依法治理方式得到回归：仓基村是张家港市首批探索“股权固化”试点社区。在将“股权改革实施细则”这个议题慎重地提到了刚刚成立的村民议事会后，包括分红期内去世村民、户口回迁人员、1998年第二轮承包后出生子女、因读书外迁户、嫁入女和入赘户如何确认股权等棘手问题，都在议事会走访中得到了详细摸排，并最终在社员代表大会上获得表决通过。

“以前村干部小范围想问题，现在交给大家一起来想办法，看起来村干部权力缩水了，实际上只是采取了民主的方式，解决了确实沉积多年的老问题。”经济技术开发区政法办主任助理缪俐琳介绍。为了对村干部“权力缩水”的方案有据可循，区镇党政办、社会事业局、农村工作局、政法办等部门主要负责人还专程赴上海、杭州、深圳、广州等地专题考察，结合《村（居）民委员会组织法》，制定出了《村规民约》《自治章程》及《实施细则》作为示范样本，并组织法制办专家审查其合法性。

张家港市委常委、经济技术开发区党工委书记、杨舍镇党委书记张伟介绍，在专家全程参与和指导过程中，杨舍镇还形成了《推进基层民主自治的调研报告》，认为深化完善村（居）民自治工作，大力引导群众参与村（社区）治理，既能给基层干部“减负”、提增干事底气，又能给群众百姓“减缚”、提增民主意识。村居议事会在强化基层党建、扩大基层民主、密切联系群众、促进社会和谐等方面发挥出了积极作用，还推动了广大干部对基层治理的思想观念、决策方式、接受监督等理念上的重大转变。

全程参与该项目研究和指导的张家港市法治政府建设首席咨询专家、华东政法大学教授章志远认为，村民议事会解决了村民代表大会“召开难”的问题，拓宽了民主议事、协商和监督的渠道，实现了村务管理权力运行民主化、公开化、程序化，真正把老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权落到了实处。

提升基层法治建设水平：正是因为杨舍镇的改革措施通过抓住基层干部的“关键少数”，引领了基层群众的“基础多数”，让各利益攸关方感觉到了公开、透明和平等。于是，村民言语中的火药味少了，以往难以形成共识的诸多问题，在村民议事会上通过协商调解，很快获得了支持，村居“两委”干部想干事的底气更足了。

七里庙社区根据议事会收集的民意，对小区各门卫增置了智能道闸，既有效遏制了新建小区盗窃“惯病”，保障了居民的财产安全，又提高了对外来租户及外购户的管控，解决了该部分住户物业费收缴问题。暨阳社区议事会针对居民反映的羊肉店油腻味重的问题，主动上门协调，帮助店主办理营业执照，做通工作让店主将羊肉加工搬离居民区，解决了这一多方难以调和的矛盾纠纷。

杨舍镇综治办主任邓衍子介绍，村（居）民自治试点工作自开展以来，杨舍镇基层信访总量较上半年下降了32％，试点村（社区）没有新发生一起到镇及以上政府上访事件。

“以前有的村想给生活有困难的居民发放慰问金，但发给谁、发多少都是困扰基层干部的难题，现在几乎每个村都通过议事会集体决议了发放方案，村干部再也不担心谁会在背后指指戳戳了，类似的小事一件件得到了办理，确实给村居社会生态带来了较大改善。”陈国庆认为。通过民主、共商制定出《村居自治章程》《村规民约》，实际上就是给群众吃了一颗“定心丸”，同时也是对基层干部的一种“权力限制”。群众参事议事、自我管理的主人翁意识增强了，基层干部直面矛盾、解决问题的担当意识也大大增强，能办实事的村居“两委”在群众中的威信和地位有了明显增强。

张家港市委政法委副书记、综治办主任赵剑锋评价说，杨舍镇村（居）民自治的协商民主模式，构筑了一道基层社会和谐稳定的“防火墙”，也成了破解基层治理难题的“推进器”，让群众真切感受到了依法治国理念在最基层发挥出的强大作用，大力提升了农村社区平安法治建设水平。

据了解，杨舍镇关于城乡社区协商的试点经验，将于2016年7月在张家港全市范围内推进。

记者手记：在短短近一年时间内，张家港市杨舍镇就在全镇98个村（社区）中的92个建立了议事会，且都召开了村（居）民代表大会，让群众切身感受到了党领导下推进基层民主法治建设的决心。

更让人欣慰的是，这种“由点及面”的改革创新举措，已经不是一个“盆景”，而是汇聚成基层民主治理的“花园”。尤其是其中所有的机制设计，都紧紧围绕“法治”这个核心，都体现了通过完善制度、规范机制和对基层行政权力的约束、对群众权益的保障之上，他们通过抓住基层干部的“关键少数”，引领基层群众的“基础多数”的思路，值得称赞。

虽然随着现代化进程不断加快，基层社会治理面临多重挑战，但如果能建立起较为完善的村居自治和社区协商机制，我们距离建立起新型农村现代化依法治理体系不会太远。

三、当家做主，才是真正的获得感——张家港杨舍镇依法治村的探索（2016年7月17日《光明日报》02版）

“我居住在这儿的幸福指数有89分！你呢？”在江苏张家港的杨舍镇，每年都有这样一份幸福指数调查。

从20世纪七八十年代的“杨舍精神”到90年代的“两个文明一起抓”再到如今的村民高度自治，杨舍人不仅富了口袋，还“富”了脑袋，更让村民自己当家做主，有了真正的获得感。

（一）脑袋没有跟着口袋“富”

始建于1962年的张家港市，前身是由常熟、江阴两地划出的22个乡镇组建而成的沙洲县。建县之初，还是一片农村的县府所在地杨舍镇只有一条简陋的街道，环境脏、条件差、人的思想观念落后，在苏州6个县城镇中排名倒数第一，被称为“苏南的苏北”。

穷则思变。20世纪80年代的杨舍人在镇党委书记秦振华的带领下艰苦创业，不分日夜奋力拼抢，创办了一批又一批企业。

短短10年间，杨舍镇实现了跨越式发展。1985年，杨舍镇成了江苏第一个工农业产值突破亿元的县城镇。1987年，杨舍镇在苏州市乡镇中GDP和利税均排在第一。“苏南的苏北”一跃成为“苏南的先锋”。

然而，富起来的口袋并没有为杨舍人带来真正意义上的“幸福感”。“口袋是富了，脑袋却没跟上脚步。”当时的巨桥集团董事长夏建忠告诉记者。

（二）幸福感没有随着致富来

随着经济的迅速发展，各种社会问题也纷至沓来。“那时镇上的广场每天都有打架闹事的。”村民陈根华回忆道。杨舍镇GDP上升的同时，污染严重、百姓文明素质不高、拜金主义等社会问题日益凸显。

1995年，秦振华审时度势，带领大家从卫生创建和环境整治入手，提出“一把手抓两手，两手都要硬”，在日常生活中规范群众的行为，从而提升综合竞争力。

连续开展10年的“寻访身边好人张闻明”道德风尚行动；在全国率先创推“网格化”公共文化服务新模式……历经20余年的实践，这里的居民不仅富了口袋，还填了脑袋。然而在2013年的调查中，生活幸福指数达到80分以上的村民比例仍仅有65.7％。

“日子红火了，可我们外地人没有话语权，总觉得自己只是个打工的。”在调查记录上，记者看到如上记载。

（三）自己做主，才有获得感

2015年年初，杨舍镇提出了“党建引领、村民自治、多元共治、智慧杨舍”的基层社会治理框架，让百姓实现真正的当家做主。

“现在，各村的日常生活小事都交给了村民议事会！”说起议事会，张家港市委常委、杨舍镇党委书记张伟赞不绝口：“议事会成员都是从老百姓中选出来的，如今他们自己做主，‘找法子’‘挑担子’，办事效率成倍提高。”

目前杨舍镇94％的村、社区都成立了议事会。晨阳社区居民议事会两个月就解决了三件难事——新增私家车车位、清理毁绿种菜和解决“僵尸车”。

为了推进村民自治，2015年8月，善港村全村村民集体讨论，表决通过了《善港村村民自治章程》。村民徐纪兴说：“原本书记村长‘拍板’决定的事，现在我们自己说了才算！”

现在，杨舍镇每个村、社区都有自己的自治章程及实施细则，镇政府曾专门组织专家审查每条细则的合法性。群众日常生活中出现的问题、矛盾从中都有据可循，百姓遇到难题再也不会求助无门，百姓的获得感得到了极大提升。

四、张家港：创新基层群众自治出实招（《长安杂志》2016年第2期）

张家港市杨舍镇针对当前城乡社区发展新情况，制定实施《关于深化村民自治工作的指导意见》，着力构建以“法治引领、民主协商、村民自治”为主要内容的农村基层社会治理体系，充分调动广大群众参与平安法治建设的积极性，有效维护了农村的和谐稳定。

（一）坚持法治引领——制定村民自治章程

2015年8月13日，是善港村一个值得纪念的日子，2002名村民代表聚到一起，表决通过了村里首部“小宪法”——《善港村村民自治章程》。村里的老党员反映，像这样盛大的村民会议场面有好几十年没有见过了。

善港村是杨舍镇首个深化村民自治工作试点村，为了提高村民对自治工作的知晓率和参与度，善港村采取党员干部“包组入户、包干负责”，挨家挨户走访，发放了近5000份《告村民书》及调查问卷，全面引导发动。

从起草初稿开始，善港村就召开了村“两委”班子成员会议、村民代表会议等各类座谈会15场，征求意见58条；章程历经9次修改，印制成册再发放到每家每户，进一步征集意见、建议73条，在此基础上《善港村村民自治章程》才得以定稿。善港村南区6组村民陈国良提出：“应该把我们村推行的敬老爱幼、志愿服务的善文化也写进章程里。”这个提议得到了广大村民的认可，最终被细化到《村民自治实施细则》和《村规民约》里。

《善港村村民自治章程》共10章、75条，从村民组织到村民的权利和义务，从集体资产管理到精神文明，从福利待遇到奖惩制度，涵盖了村级管理服务的方方面面，保证村务活动有法可依、有章可循，成为善港村深化村民自治的制度框架和基本依据。

善港村党委书记葛剑锋说：“村民自治必须走在法治的轨道上，在村党委的统一领导下，我们不断深化村民自治，实现百姓当家做主，将善港村打造成一个幸福和谐的美好家园。”

（二）加强民主协商——创设村民议事平台

近几年，杨舍镇通过村落合并，村规模变大、村民数量激增，要组织一次村民代表大会十分困难。为解决这一棘手的问题，杨舍镇经过反复推敲和比较，在现有村民会议、村民代表会议、村委会、农村集体经济组织、村务监督委员的基础上，创新设立了村民议事会。

杨舍镇福前村，属城乡结合部，由原来的福前、福东、永协三村合并而成，户籍人口6170人。自开始深化村民自治工作后，经过2个月的公推直选，确定了14名有较高威望、沟通能力强、协调能力好的村民作为第一届议事会候选人。2015年9月1日，福前村召开了村民代表大会，差额选举出11位议事会成员，由他们代表村民议事、评理、建言、监督。

村民议事会的议事内容分为一般事项和重大事项，由村党委审核把关。福前村依据实际情况，提出了“三三三工作法”：三个片区，三号例会，三日回复。议事会成员充分收集三个片区村民群众的真实需求后，每月3号召开固定例会，交流上阶段议事决议执行情况，同时部署下阶段议事计划。一般事项上报议事会后，由议事会直接对接村“两委”，3个工作日内回复。重大事项由议事会临时召开会议，3个工作日内形成书面提议，由村党委审查后报村民代表大会决议。

“村民议事会解决了村民代表大会召开困难的问题，拓宽了民主议事、协商和监督的渠道，实现了村务管理权力运行民主化、公开化、程序化，真正把老百姓的知情权、表达权、参与权、监督权落到实处。”华东政法大学教授章志远解释道。

（三）优化基层治理——解决群众实际问题

2015年9月，南新村村民李某驾驶非机动车转弯，直行的杜某为了避让，不慎将李某撞伤。为了赔偿的问题，李某和杜某各执己见、互不相让，交警部门多次协调未果，问题一拖再拖。

无奈之下，交警部门请求村委协助处理。村委将这一赔偿议题提交给村民议事会。会上，议事会成员分别对杜某和李某做思想工作，动之以情、晓之以理，站在双方的立场上讲道理。在议事会的努力下，杜某和李某终于握手言和。

政府职能部门解决不了的问题，村民议事会却能很好地解决。按杜某的话来说，通过村民议事会协商调解，双方感觉是平等的，语言不尖锐了，火药味小了，彼此间更容易理解，矛盾也容易化解。村民议事会让他们感受到最大的理解、平等与尊重。

据统计，自杨舍镇全面启动村民自治工作以来，解决了一大批困扰村、社区治理的“疑难杂症”。晨阳社区议事会成立2个月，3次议事，解决了新增私家车位、“毁绿种菜”“僵尸车”占位等困扰社区治理的急事难事。金塘社区在议事会的努力下，解决了“小煤炉”扰民问题，居民纷纷在网上家园留言点赞。

张家港市委政法委副书记赵剑锋说：“当前农村社区管理服务能力跟不上形势发展需求，我们在杨舍镇探索村民自治新模式，完善基层社会治理体系，既能从源头上预防和化解矛盾纠纷，又可以提升农村平安法治建设水平，对促进基层社会和谐善治具有积极作用。”