江苏省媒体报道

一、社区协商：基层治理法治化新探索——详解张家港市“法治政府”与“法治社会”一体化之“杨舍模式”（2016年7月27日《江苏法制报》03版）

发展基层民主制度、实现基层社会治理法治化是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的重要改革任务。张家港经济开发区（杨舍镇）在张家港市政府法制办公室的协力推动下，以“社区协商”为突破口，通过加强社区协商制度建设、健全社区协商机制、规范社区协商程序、引导社区依法处理社会矛盾等，对基层社会治理法治化进行了富有特色和成效的实践和探索，闯出了一条法治政府与法治社会一体建设的新路子，被誉为“杨舍模式”。

（一）“杨舍模式”顺应时代

“杨舍模式”的产生，既符合中国社会发展的历史规律，也体现了当今法治社会建设的整体要求，是历史发展阶段和时代特征要求相结合的必然产物。

“杨舍模式”是法治社会建设的时代产物。党的十八大以来，中央多项纲领性文件都针对基层社会治理提出了明确要求。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度”；2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。同年，中共中央办公厅和国务院办公厅相继发布了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》，江苏省委办公厅和省政府办公厅联合印发了《关于加强城乡社区协商的实施意见》等，都对稳步推进基层协商做出了明确部署和具体安排，初步完成了基层社会治理的国家顶层设计，对进一步推动发展基层民主，开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化提出了明确的要求。“杨舍模式”的出现，顺应了这一时代潮流。

“杨舍模式”是民主政治发展的重要体现。习近平总书记指出，协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。改革开放近30年来，我国现代化建设取得长足的进步，经济社会发展成就喜人。但与此同时，在国家推行行政体制改革的背景下，村民委员会和居民委员会行政化倾向严重，越来越多地承担着法律规定之外的行政管理工作，俨然一级政府组织，其法定“基层自治组织”角色设定有所弱化，群众性自治组织的法定功能难以发挥。同时，随着村（居）民的文化程度不断提高、信息量的不断增大，以及事关基层群众切身利益的社会事务日益增多，群众民主法治意识不断增强，追求自主管理的呼声越来越高。因此，只有加快推进村（居）民协商自治，切实做到“群众的利益让群众做主，群众的问题让群众解决”，才能真正依法让村、社区管理回归宪法所明确的自治组织的本质属性，把基层民主自治落到实处。

“杨舍模式”是社会矛盾纠纷化解的有效途径。近几年，随着我国城镇化进程的不断加快，经开区（杨舍镇）的村（居）情发生巨大变化。据统计， 2011年以来，经开区（杨舍镇）新增动迁小区35个；69个城市社区中，动迁社区达37个；农村数量由39个减至29个。由此带来了大量农民实际住址变动、人户分离、身份认同、权益划定等诸多突出的新问题，大量缘于新型村（居）建设的矛盾日益增多，以往管理方式和手段难以应对。例如，在由几个自然村合并的行政村中，村民对合并后的村委认同感低的问题；在撤村建居的社区，存在乡村陋习如何规范、外来人口如何归口管理等问题。为了修复基层自治能力，有效化解新的矛盾纠纷，重整自治组织与民众的关系，回应基层民众的现实需求，必须着力探索良性治理的手段。

（二）“杨舍模式”章法分明

2015年杨舍镇印发了区镇《关于深化村民自治工作的指导意见》，构建了“村党组织领导—村（居）民议事会民主协商—村民会议（村民代表会议）民主决策—村（居）民委员会组织实施—村（居）务监督委员会民主监督”的区镇村民自治的总体架构和运作机制。其主要做法如下：

建立“一套制度”，定好协商章程。这一套制度主要包括《村规民约》《村民自治章程》及其《实施细则》范本。《村规民约》和《村民自治章程》是村民自治的基本规范，自治章程《实施细则》是具体操作性规范。在制定过程中，杨舍镇相关职能部门通过指导各村召开村“两委”会、党员代表大会、村民代表会议以及社会各界人士座谈会等形式，广泛征求意见建议，对相关协商自治章程的合法性、合理性和规范性审核把关。同时充分挖掘地方乡风民俗，坚持以各村特色文化引领，将依法治理与以德治理的理念融入乡土文化，突出独特性，初步形成了既彰显现代法治理念，又贴近村情实际的各项村（居）民协商自治的规范章程。整套协商自治规范章程涵盖了社会稳定、环境卫生、安全生产、村镇建设、精神文明等多个方面，特别针对村民最关心的土地、集体资产、财务、合同、村民待遇等做出了明确规定，使得村（居）民协商民主各项工作有章可循。

抓住“两个主体”，转好干群观念。两个主体即村干部和村民，其思想解放程度决定了村民协商自治工作的高度。经开区（杨舍镇）从深入开展学习宣传活动入手，逐步转变村干部和村民的思想观念。一是抓好两级干部的观念转变。先后组织街道办事处、相关村干部前往上海、深圳、浙江等地学习调研先进经验，邀请专家学者开设专题讲座，举办座谈会、推进会等，拓宽基层负责人的眼界和思路。二是抓好村民群众的观念转变。依托宣传栏、横幅、橱窗等传统宣传阵地和微信等新媒体平台，以及村民协商自治专场文艺节目等广泛宣传村民协商自治的重要意义，每个村都开设了宣传专栏，每个村（居）民小组都有醒目的标语，每一户都有宣传资料。通过反复宣传，不断加深村干部和村民的协商自治意识，吸引了大批有能力、有威望的乡贤能人进入议事会等组织，干部群众由“要我参与协商自治”转变为“我要参与协商自治”。

梳理“三份清单”，厘清职权范围。自治工作要落到实处，必须明确各个组织的责任和权利。为此，经开区（杨舍镇）根据相关法律法规，结合工作实际，梳理出《村民协商自治工作清单》《村委会协助政府工作清单》《村民议事清单》三份清单。《村民协商自治工作清单》明确了依法纳入村民自治事项的类型和范围，实行目录化管理；《村民议事清单》列出了可以由村民议事会参与商议的议事菜单；《村委会协助政府工作清单》明确了村委会协助政府开展工作的事项。三份清单厘清了区（镇）政府的“行政权力”和自治组织的“协商自治权利”之间的权责边界，使行政性事务和村民自治事务脱钩，赋予村民议事会实质性的议事职能，保障各自治组织之间协调有序运转。

明晰“四个关系”，搭好协商平台。村民议事会的设立，丰富和扩大了基层民主协商渠道，搭建了各自治组织有序互动的新机制，在实际工作中，先后还涌现出“三三三工作法”“七步流程法”“六议工作法”等富有浓郁乡土气息的议事模式。在处理村党组织、村委会、村民议事会、村务监督委员会四者关系上，始终坚持党建引领，在党组织的领导下依法有序开展各项工作，在重要环节把控方向，把村民协商自治与加强基层党组织建设紧密结合起来；明确了村民委员会履行村务管理和执行民主决策的法定职责；清晰定位村民议事会的议事协商和村务监督委员会的监督职能，使得各个组织之间真正做到了“补位不缺位，到位不错位，在位不越位”。

发挥“五个作用”，解好各类难题。村民协商自治组织的作用主要体现在以下五个方面：一是村规民约的宣传员。在收集村情民意的同时，向村民宣传政策法规和村规民约，对村务管理中的问题，向群众答疑解惑。二是矛盾纠纷的调解员。各协商自治组织成员多数是有较高觉悟和威望的乡贤或党员干部，在群众中享有比较高的声望，他们平时走村串户帮助处理村民群众之间、村民和村委会之间的矛盾，成为村两委和村民之间的连心桥。三是村民利益的服务员。集体资产收益分配和村民福利发放是事关家家户户切身利益的重大事项，凡涉及村民利益分配和福利慰问都交给协商自治组织来讨论决定。四是村务管理的议事员。在村庄公共设施、农村道路、社区卫生、农村“三违”等村务管理中，各个组织积极建言献策，选取最佳方案，为村“两委”科学决策提供依据。五是执行村规的监督员。在日常工作中对村规民约的执行情况进行监督，对违反村规民约的村民，依据相关规定做出暂扣或取消年终福利等处理。截至2016年6月，各村议事会累计收集议题87个，解决48个。

落实“六个步骤”，规范议决程序。2015年经开区（杨舍镇）下发了《村民议事会议事规则》，对村民议事会的会议召集、议题的提出和审查、议事规则和“四议两公开”民主决策程序做出了指导性规定。根据议事事项的内容，将民主协商议事程序分成一般事项的议事程序和重大事项的议事程序，简要概括为两个六步工作法：一般事项由村民议事会内部议事协商，通过建议、提议、决议、备案、公开、实施等步骤，对相关事项做出决定；重大事项通过建议、提议、审议、决议、公开、实施这六个步骤，全程贯彻“四议两公开”民主决策程序。针对议事事项的轻重缓急，通过这两个六步工作法，分别采用简易和相对复杂的决策方式，既讲求实效，保证了一般事项的及时处理，也保证了重大事项的决策程序合法、合规。

（三）“杨舍模式”成效凸显

“杨舍模式”的核心是社区协商。通过协商自治工作的持续推进，经开区（杨舍镇）倡导的基层治理“杨舍模式”成效已然凸显。

通过社区协商，促进了基层社会的和谐稳定。“杨舍模式”最大的特点是公开、公正，为广大群众参与村、社区民主决策、民主管理、民主监督找到了有效途径。涉及群众利益的大小问题和事关民生民本的公共事项，通过协商自治章程和实施细则得到落实和保障，群众切身感受到自己的利益得到保护，社会矛盾纠纷得到了有效的化解。如并镇并村后，部分边远偏僻区域的基础设施缺乏有效维护，群众对通行困难反映较强烈，在村民议事会提议下，村委对部分路段实施集中整治，切实解决了群众出行困难。再如，七里庙社区根据议事会收集的民意，对小区门卫增置了智能道闸，既有效遏制了新建小区盗窃“惯病”、保障了居民的财产安全，同时提高了对租户及外购户的管控，解决了该部分住户物业费收缴问题。自2015年6月村（居）民自治试点工作开展以来，经开区（杨舍镇）信访总量较2015年上半年下降了32％，特别是相关试点村（社区）没有新发生一起到区镇及以上政府的上访。

通过社区协商，破解村居管理的难题。“杨舍模式”的第二个特点是民主、共商，在群众诉求得到较好解决、群众关注得到及时回应的同时，提升了基层组织和干部做好新形势下群众工作和社会管理的能力。当前基层面临的资产管理及处置、动迁安置处理、乱占乱建及违法经营处理等突出矛盾，很大程度上是由于以前的政策操作透明度不够引起的，现在村（居）务管理中各类事项的处置，通过村民协商自治规程予以明确，遇大事由村（居）民代表大会决定，遇重要的事按章程细则办理，遇急事难事由议事会商议解决，既解决了管理难题，又融洽了干群关系。动迁安置小区居民生活“陋习”是老难题，有了议事会的决议，居委会开展工作有了“尚方宝剑”，不再“遭人嫌”，金塘社区有效解决了“小煤炉”问题；晨阳小区彻底解决了少部分居民“绿化带种菜”的顽疾；体育社区解决了地下停车场废旧物品乱堆乱放的问题，根治了“地下垃圾场”的不文明现象。基层社会管理难题得以破解，管理水平明显提高。

通过社区协商，融洽了干群关系。“杨舍模式”的第三个特点是参与、担当，提高了基层干部直面矛盾、解决问题的担当意识，增强了群众参事议事、自我管理的主人翁意识。在村（居）民协商自治的规范下，群众反映问题的渠道大大拓宽、参与村（居）务管理的积极性大大提高，基层组织和干部的权力虽然受到约束，但工作的责任心、主动性大大增强，在群众中的威信明显增强。如向阳社区居民议事会针对群众反映的雨天积水问题开展调查，将居民意见集中后提请居委会解决，居委会及时响应群众需求，积极主动协调市公共事业管理处，尽快实施了管道改造。有居民说：“想不到我们的建议这么快得到了回应，反映的问题这么快得到了解决，居委会、议事会都是值得我们信赖的娘家人。”

通过社区协商，规范村（居）务管理。“杨舍模式”的第四个特点是监督、监管，对原来流于形式的“村（居）务公开”具体落实，特别是对规范村级经济组织财务管理、监督惠民实事项目实施等发挥了重要作用。在股权“自然配给，自然消亡”的股权分配制度下，农民获得的股权要根据社区内人口的变动定期调整，界定标准和计算方法复杂，股权分配相对不稳定，群众心里总觉得“有猫腻”。作为全市首批探索“股权固化”试点社区，仓基村在新一轮农村集体经济产权改革工作中，将“股权改革实施细则”这个议题慎重地提到了刚刚成立的仓基村民议事会，通过议事会反复征询村民意见，让群众充分参与方案制订工作，提高了群众知晓度、操作透明度，形成了群众认可度高、可操作性强的实施方案。村民表示，没想到这样一件关系村民的大事，议事会想得那么周到，办得那么细。让村干部的权力得到有效监督，让群众参与民主决策，使群众的知情权、监督权得到有效保障，给群众一个明白，还干部一个清白。

通过社区协商，增强了基层党组织的凝聚力。“杨舍模式”还有一个特点就是规范、具体，通过自治规章制度的科学制定和细化操作，确保基层党组织对村（居）务管理的领导地位。经过“村（居）建议、议事会提议、村两委会审议、村民（代表）会议决议”的“四议”，在自治事项的立项合法性、可行性、实施保障等方面，让基层党组织具有了主导权，确保村民自治事项始终符合上级党委的工作导向，有利于政府相关工作的开展。同时，通过“决议公开、实施结果公开”的“两公开”，提高了基层党组织决策事项、实施成果的知晓度和认可度，增强了基层党组织在群众中的公信力。比如，经济开发区（杨舍镇）每年对惠民实事项目的投入力度都比较大，但由于对民情民意调研不够充分，有些项目群众不满意，有些群众想做的却不到位。开展协商自治以来，在制订惠民实事项目时，村支部都要通过村民议事会走访、微信公众平台发布、村（社区）公示等方式，充分征询民意，变政府“配菜”为群众“点菜”，确保实事办实、好事办好。李巷村委根据村民议事会提议，对刘市路限高限载，解决了刘市路“反复修”的问题；福前村委根据议事会提议，对晨丰公路北侧没有拆迁的14个村民小组区域进行道路修整拓宽，极大地方便了村民的出行等。通过一系列行之有效的举措，基层党组织在村民中的凝聚力得到进一步增强。

经开区（杨舍镇）“杨舍模式”借由议事协商这一新型协商平台，始终坚持党建引领，激活村（居）民参政议政的积极性，疏通民意表达渠道，促成基层协商自治的切实运转，是极具推广价值的一个典范。当然，目前也存在一些值得进一步探讨的问题。例如，对议事会成员应否支付薪酬、由谁支付薪酬？议事会成员年龄普遍偏大，如何保持其常态化运作？如何将大学生村官纳入村居自治体系之中？撤村建居的过程中，村民实现了向居民乃至市民的身份转换，但其行为方式、思想认识如何在社区生活中加以调适？这些问题还需要在进一步探索完善中加以研究解决。

二、基层社会治理法治化的有益探索（2015年9月16日《江苏法制报》第004版）

发展基层民主制度、实现社会治理法治化是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的重要改革目标。伴随着国家城镇化战略的推进和全面建成小康社会步伐的加快，如何提高基层民主协商水平、优化基层社会治理能力进而实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设，已经成为摆在各级党委和政府面前的紧迫任务。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对稳步推进基层协商做出了明确部署；2015年5月和7月，中共中央办公厅和国务院办公厅相继发布《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》，对发展基层协商民主做出了具体安排，初步完成了基层社会治理的国家顶层设计。

作为长三角璀璨明珠和张家港精神发源地的杨舍镇，不仅综合实力一直位列全国中小城市百强镇第五名，而且还是张家港法治政府法治社会一体建设的先行示范区。2015年上半年，该镇在深入调研、广泛听取各方意见的基础上，提出了“党建引领、村居自治、多元共治和智慧管理”的基层社会治理框架；2015年七八月间，该镇发布了《关于深化村民自治工作的实施意见》，充分利用制定和通过村民自治章程的契机，全面推进村民自治工作。如今，善港村、农联村、南新村、李巷村、金塘社区、赵庄社区等村区已经顺利召开了村（居）民代表大会，通过了各村居的自治章程，在村民自治、创新基层社会治理方面迈开了坚实步伐，为其他地区提供了三条可资借鉴的有益经验。

杨舍镇的改革体现了党的领导与人民当家做主在基层社会治理的有机统一。为了深化村民自治工作，该镇成立了以镇党委书记为组长的领导小组，全面负责组织、协调、检查和指导村民自治工作；同时，还成立了以镇政法和社会管理办公室主任为组长的指导小组，负责村民自治具体事宜的指导工作。在试点方案的酝酿过程中，该镇党委抓住村居党支部这一“关键的少数”，为改革的顺利推进奠定了坚实的组织基础。在整个改革的进程中，该镇广泛发动群众参与基层民主协商自治，充分保障村居民的知情权、参与权、表达权和监督权，为改革的顺利推进奠定了坚实的民意基础。正是由于取得了“关键的少数”和“基础的多数”的支持，各村（居）民代表大会得以顺利召开，人民群众迸发出久违的参与热情，生动地诠释了党的领导与人民当家做主的统一。

杨舍镇的改革体现了依法治国和以德治国在基层社会治理的有机统一。深化村民自治、创新基层治理必须有法有据。该镇坚持以《村民委员会组织法》为依据，并依托中共中央及中办国办新近发布的重要文件，使深化村民自治改革始终在法治的轨道上运行。同时，该镇注意挖掘地方文化资源，充分弘扬中华传统美德，以道德滋养法治精神。例如，该镇善港村多年来坚持以“善文化”为引领，使社会主义核心价值观得到大力弘扬，为村民自治的顺利推行奠定了坚实的思想文化基础。在杨舍镇深化村民自治改革中，该村率先召开村民大会并通过了张家港市首部村民自治“小宪法”——《善港村村民自治章程》，为依法治理、依约善治提供了充分的规范依据，生动地诠释了依法治国和以德治国的统一。

杨舍镇的改革体现了实体法治和程序法治在基层社会治理的有机统一。现代法治包括结果意义上的实体法治和过程意义上的程序法治。深化村民自治、创新基层治理首先必须明确不同主体在村级治理层面中的权力配置，尤其是村民会议、村民代表会议、村务监督委员会等法定传统机构及新兴的村民理事会与村民委员会、村党支部之间的权力边界必须明确。在杨舍镇深化村民自治改革中，该镇不仅制定了自治章程和村民理事会规程的示范文本供各村参考，而且还鼓励各村因地制宜地制定内容不尽相同的自治章程和实施细则，使村民自治改革拥有了实体法依据。同时，在整个村民自治改革中，该镇还与各村及村民之间反复协商、广泛听取不同意见，经过多元协商产生出具备坚实民意基础的自治章程和村规民约，实现了通过正当法律程序的基层社会治理，生动地诠释了实体法治和程序法治的统一。