公共关系学公关三要素分析

申博、申奥的成功，对SARS，禽流感的有效应对……使社会公众越来越清晰地认识到作为人民公仆的政府部门及其任职人员，不仅要处理好公共事务，做好民众服务工作，还要掌握特定的公关艺术，从而有效提高公众的满意度和支持度。所谓政府公共关系，也就是国家或地方政府机构，在日常工作和管理实务中借助公共关系的原理、原则和方法，实现内外关系的和谐发展。它能够帮助政府组织较为顺利地实现社会管理职能，提高工作效率，赢得公众信任和支持，从而创造有利的工作环境和条件。^[1]

一、政府公共关系的概述

（一）政府公共关系的涵义与目的

1．政府公共关系的涵义

政府公关是指政府以特定的经济、政治条件和环境为依托，在科学理论和原则的指导下，为了更好管理社会公共事务，增进社会公众对政府工作的了解和支持，运用各种传播和沟通手段，与广大公众建立相互理解、信任、合作的持久关系，以协调内部和外部关系，塑造政府的良好形象的社会活动。简略来讲，政府公关指的是政府机关在特定社会环境中，通过大众传播来协调公众关系的科学管理。

2．政府公共关系的目的

政府公关的目的就是要建立、维持和发展政府与公众之间关系的总体协调，确保政府的施政方针能够顺利贯彻，并通过完成政府的基本任务，发展国家、社会和公众的整体利益，树立公正、廉洁、高效、务实、创新，全心全意为人民服务的好形象，提高政府的美誉度。

首先要以经济建设为中心开展政府公关。近年来，党和政府为适应社会主义现代化建设的需要，采取一系列措施来进一步密切公众的关系，如，为调查研究公众意见而实行的信访、举报、合理化建议、民意测验等，都产生了良好的社会效果。政府公关就是协调公众在思想、行动和利益各方面的总体关系，通过完成政府的工作，发展社会和公众的整体利益。注重社会效益应该是政府公关的出发点和最终归宿。

第二，政府公关要为领导决策服务。有效地开展政府公关离不开主要领导的大力支持。为取得政府领导的大力支持，公关部门必须为政府领导做好参谋。公共关系是以信息为基础的科学管理。公关部既是各种资料储存中心，又是信息搜集和发布中心，在同社会公众频繁的交往中，它掌握着有关公众和政府大量的一手材料；有为领导决策提供咨询和服务的条件。政府公关部还是社会环境监测中心和发展趋势预报中心，它还有着引导和教育公众的任务。同时政府的领导决策也只有在最前面、最充实、最可靠的信息的基础上才能保证其正确性。正确的决策才能得到公众的拥护，才能够实现政府工作的目标。^[2]

（二）政府公共关系的特点

由于政府组织性质和职能的特殊性使得政府公共关系与其他部门公共关系相比，相应地表现出自身的鲜明特点。

1．主体的权威性

毫无疑问，政府公共关系的主体是“政府”。那么政府是什么呢？政府是国家和地方的行政机关，对国家和地方的各方面事务实行行政管理，其工作主要是运用政治、经济和行政、法律手段管理社会。也就是说，政府公共关系的主体是行使国家权力的中央和地方各级人民政府及其各职能部门，这就使它与其他社会组织的公共关系相区别。其主体天然具有的权威性、导向性和代表性，成为它的鲜明特点。

2．客体的超级广泛性

政府公共关系的客体几乎是涵盖了所有的“地球人”，不仅包括社会各阶层、各民族、各党派、各社会组织、各人民团体以及个人，而且，在对外交往中，还涉及外国政府、国际组织等。这些不同层次、不同范围的社会公众数量众多，分布广泛，利益关系复杂，而且有不少不确定因素。其客体的广泛性和复杂性对其开展公共关系工作带来一定难度和挑战，从而使政府公共关系又具有多重性和艰巨性的特点。

3．介体的优越性

由于政府公共关系的主体拥有广泛的社会资源，在传播媒介方面，政府公共关系的开展具有其他社会组织无可比拟的优越性。一方面，多数政府掌握着大众传播工具，这为政府加强舆论导向，实现与公众的双向沟通，以及塑造政府形象等方面的工作创造了有利的条件；另一方面，政府具有完善的组织结构和体系化的信息联络渠道，这使得政府的组织传播既快速又严密，无论在组织内部还是组织外部都能保证信息流动的及时、准确和规范。即便在网络媒介快速发展，信息源日益多样和多元的时代，政府也能快速而有效地驾驭好这一新的传播媒。

二、政府公共关系的内容

政府公共关系的目标是借助各种传播媒介手段，传达政府的“负责”和“亲民”的信息，实现政府与公众之间的双向交流和沟通，树立起“权为民所用、利为民所谋”的社会公仆形象，以争取公众对政府工作的理解、认同和支持。政府公共关系的内容主要包括以下五个方面。

（一）宣传各项方针、政策、法律、法规，实现人民群众的自觉遵守和贯彻执行

公共关系本质上是一种传播手段，它可以利用自己特有的方式为政府传播信息提供帮助。保证既定的各项方针、政策和法律、法规能够顺利贯彻，起到应有的效果，这是政府执政的第一要务。当然，其前提是各种方针、政策以及颁布的法律、法规，都是从人民大众的利益出发，用以规范和协调各方面社会关系的措施和方法。借助公关的方式可以帮助政府让社会公众广泛地知晓、认识，进而理解、认同，并贯彻实施政府的各项政策法规。

（二）倾听公众意见和愿望，寻求政府决策的现实依据

政府是人民的政府，政府的决策必须从人民的利益出发，体现全心全意为人民服务的工作宗旨。公关的沟通功能正是能够帮助政府从公众中收集信息，以充分了解人民群众的意愿和呼声，进而为政府工作的各项决策提供依据。

（三）协调内外关系

协调各方关系本身是政府应当履行的一项重要职能，公共关系为政府实现协调管理职能提供了重要途径和手段。首先，政府运用公关策略可以有效地做好内部关系的协调工作，理顺政府内上下级之间、各职能部门之间以及政府工作人员之间等多种关系。在实现“内求团结”的基础上，达成“外求发展”的目的。在这方面，政府公共关系的开展需要：成功地培养内部工作人员的归属感、认同感，增强政府的凝聚力，实现整个政府的高效团结运作。其次，政府公共关系有助于处理好政府与外部环境之间的关系。需要政府有开放的视野、广阔的眼界，在加强区域、国际的经济合作和文化交流等方面充分利用公共关系。

（四）加强政府与人民群众的联系

政府与人民群众的关系是政府公共关系最核心的内容。在我国，密切联系群众作为党和政府工作的优良传统，历来受到各级党组织和政府部门的高度重视。而密切政府与群众的关系，最根本的一条就是政府要始终坚持“人民利益高于一切”的原则，全心全意为人民服务的宗旨。在实际工作中，不少政府部门主动开展公共关系活动，为民众办实事。如借助大众传媒在政府与公众之间架起“空中金桥”，开设“办公热线”、“政府与市民对话”等媒体栏目，举办新闻发布会、记者招待会、听证会、群众座谈会等等，广泛地开展与公众的交流和沟通。这些活动从各个方面密切了政府与公众之间的关系，从而也使政府赢得了人民群众的信任和赞誉。

（五）塑造宣传政府的良好形象和信誉

公共关系是塑造组织形象的艺术，政府机构借助公共关系可以有效地塑造和宣传自身在社会公众心目中的良好形象，提高支持度，增加美誉度。如新一届政府在走马上任时，领导人发表自己的施政纲领域就职演说，提出执政的核心理念，表示严格自律的决心，以及自觉接受人民群众和社会各界的监督；或当政府工作中出现差错和问题时，主动承认错误，坦诚地向公众道歉，敢于面对现实，勇于承担责任，采取得力措施，挽回负面影响等等，这些都是颇有成效的树立良好形象的公关策略。

三、政府关系的运用

（一）公共关系对社会的作用

1．净化社会风气，调控社会行为

以追求交流、协作、互惠互利为特色的公关意识和以运用公平、公正、公开的手段为特征的公关活动，在20世纪逐渐得到了社会的认同，进而成为现代占主导地位的社会观念和价值标准的一个非常重要的方面。由此，使得人际交往和社会经济生活中那种你死我活的生存斗争、势不两立的激烈对抗逐渐趋于缓和，也使得那种暗箱操作、权钱交易、权色交易、钱色交易等丑恶行为越来越受到社会舆论的谴责，通过公平、公开、互惠互利的公共关系活动，组织已经完全可以达到目标，人们当然没有必要再去用那些不正当的手段和有违法律和道德的手段。这样，公共关系就在无形中起到了净化社会风气、调控社会行为的作用。

2．消除心理障碍，优化心理环境

现代社会的一个突出现象是：人们在享受高度物质文明的同时，精神方面的失落感却越来越强。有了汽车、火车、飞机、高速公路、高速铁路等，人们的空间距离越来越近了，但人们之间的心理距离没有缩短反而拉大；很多人天天见面，却熟视无睹，形同陌路；很多人心情苦闷、精神压抑，却无处倾诉。所以，一些有识之士不无忧虑地说，现代社会，特别是当今社会，对人类威胁最大的不是战争、不是原子弹，而是越来越严重的心理障碍、心理疾病。

按照心理学理论，每个人都有合群的需要、情感的需要、交往的需要。如果这些需要得不到满足，就会导致人的心理失衡；这样的人多了，就会形成社会问题。而公共关系恰好可以提供给社会一种良好的关系氛围，它可以用真诚广泛的社会交往、双向交流的沟通，帮助人们摆脱孤独、恐惧、忧虑和隔阂，帮助人们提高心理适应能力和心理承受能力，从而营造一种良好的社会心理环境。

正如美国黑人运动领袖马丁·路德·金所说，人之所以会互相仇视，是因为他们之间害怕；他们之所以害怕，是因为他们互相不了解；他们之所以互相不了解，是因为他们互相不能交流；他们之所以互相不能交流，是因为彼此隔离。因此，接触、对话、交流这些公共关系的基本观念，是优化社会心理环境的绝妙良药。

3．繁荣社会经济，增进整体效益

首先，公共关系有助于盈利性组织获得更好的经济效益，从而促进整个社会发展。其次，公共关系有助于建立和维护地区、国家良好的经济环境，为该地区、国家内的企业提供良好的发展条件，也有利于吸引更多的外部资源（如投资、技术、人才）进入该地区，从而促进该地区整体经济的发展。再次，公共关系活动的进行还可促进现代社会中信息的共享和交流，大大降低市场交易成本，使经济活动变得更为规范和有序，使社会资源得到更为有效地利用。

4．促进民主政治，倡导社会文明

公共关系是民主政治的产物，公共关系的不断发展又会反过来促进民主政治的发展。公共关系强调“公众至上”，主张社会组织的一切行为都应立足于满足社会成员的各种需要，热忱为他们提供各种优质服务。这种观念的培养和树立及其在整个社会的不断普及，会使管理人员和政府公务员形成公仆意识，使他们自觉深入民众之中，关心公众欲望，倾听公众声音，解决他们的实际问题；另一方面，当社会成员看到自己的意见得到重视、自己的权利得到尊重，又会唤起他们对社会事务、国家事务的主动参与意识，这样就会在社会中形成一种积极、健康的政治环境，这将大大有利于民主政治的健全和发展。

（二）协调组织与政府的关系

政府是国家权力的执行机关，是对社会公共事务进行管理的机构。政府依据统一的法律、法规和政策，对社会活动进行管理指导；组织作为社会的一分子，必须对政府的依法管理予以服从。政府和社会其他组织相比，在拥有权力、掌握资金、了解信息、控制舆论上拥有较大的优势。因此，组织应处理好与政府的关系，争取政府对组织的了解、信任和支持，从而扩大组织影响。

怎样协调好组织与政府的关系呢？一般来讲，应把握好以下三点：第一，组织要合法经营、照章纳税，不做有损社会公益的事情。第二，注意和政府的信息沟通，企业组织要了解政策的办事程序，时刻关注政府法令政策的变动情况，必要时，将企业的有关情况向政府汇报，使之了解真实情况，从而影响政府，使之制定有利于组织生存发展的法规、政策。第三，多与政府进行感情交流，通过邀请政府领导出席组织的有关活动，加强双方的联系。

位居美国汽车业第三把交椅的克莱斯勒公司曾经创下了亏损116亿美元的纪录，并且濒临破产的边缘。临危受命的亚柯卡在其他方案都行不通的情况下，决定以公司全部资产做抵押向美国联邦政府申请贷款。消息传开，举国哗然，反对声鹊起，联邦政府一时拿不定主意。为了争取全国公众和政府的理解和支持，亚柯卡发起了强大的舆论攻势，媒介发表了一系列阐述公司主张并附有亚柯卡亲笔签名的社论。这些社论的标题和内容是公众最为关心的问题：失去了克莱斯勒，美国的境况会更好吗，克莱斯勒有前途吗，克莱斯勒的领导部门是否有足够的力量扭转公司的局面。卡特政府的官员和国会的议员们每天都拿着这些广告和社论边看边议；同时，亚柯卡还派出专人到国会和联邦政府进行游说活动。这些公关活动的开展，逐渐恢复了各界公众对公司的信任，国会也终于在圣诞节前夕通过了贷款法案。有了这笔巨资的支持，克莱斯勒最终起死回生，并在20世纪80年代东山再起。

（三）加强政府公关工作

根据目前的政治、经济发展程度，各级政府应从以下五方面来进一步加强和改进自己的公关工作：

一是培养全员的公关意识，特别是领导的公关意识，并在此基础上，借鉴国内外优秀公关知识理论成果，积极探索具有中国特色的、适应目前各地不断深化经济体制改革和行政体制改革发展趋势的政府公关理论体系，有效地指导行政公关实践。

二是以现有的“新闻发言人”制度为基础，内设精简高效的公关机构，将分散的公关职能汇集起来，有计划有步骤地、积极主动地开展公关活动，适当分担主要领导的公关压力，提高组织的公关功效。

三是利用专业协会、职业学校和公关公司的力量，采取在职和脱产学习等灵活多样的形式，迅速培养自己的公共关系人员，逐步形成社会主义政府公关体系。

四是指导公关人员全力做好公关交际、公关写作、公关调查、公关策划、公关专业活动、公关接待、公关谈判和公关营销等公关工作。

五是以社会主义职能道德为基础，参考国内外公关职能道德标准，在发展政府公关事业的同时，建立和完善有利于促进社会主义市场经济发展、符合社会主义精神文明和政治文明的政府公关职能道德规范。在不久的将来，政府公关作为一种特殊类型的公共关系，必将在加强社会主义民主与法治建设、发展社会主义市场经济、实现新形势下的政府宏观调控职能和服务职能及建设社会主义“三个文明”等方面发挥巨大而持久的推动作用。

（四）提高政府公关能力的措施

1．树立和强化公共关系意识

目前，一些部门的领导对公共关系工作的内容了解不多，对其重要性认识不足，或者存在各种偏见和误解。因此，提高各级领导干部的公共关系意识是当前加强政府公共关系工作所面临的紧迫任务。首先，各级公务员要转变观念，不断强化公共关系意识，要充分认识自身形象是政府整体形象的一部分，应以自己的行动来体现人民政府为人民的本质。其次，加强公务员的素质教育，使公务员切实做到一切为社会公众服务，一切为经济建设服务，密切政府与公众之间的联系，架起政府与社会公众之间的桥梁。

2．合理设置公共关系机构

目前，我国各级政府陆续成立了一些公共关系职能部门，但设置往往分散，职责不一，很难满足政府公共关系的客观需要。现在推行的政府发言人制度不失为一种政府公关的好制度，有助于完善政府的行政行为，改善政府的整体形象。但是，政府发言人往往处于被动的地位，缺乏主动推销政府行为或者国家政策的能力。这样的新闻发言人制度对于消除公众对政府决策的疑虑作用不大，弄得不好，反而会增加公众对政府行为和政策的抵触情绪。所以，在进一步完善新闻发言人制度的同时，还有必要尽快建立专门的政府公关部门，全面、专业地推销政府的各项主张。在政府机构中设置统一的政府公共关系机构，是适应政府职能转变、加强执政能力和促进社会主义市场经济发展的重要保证。要在合理配置资源的基础上精简机构，强化政府公共关系职能。

3．大力培养政府公关专业人才

公共关系是一门科学性和艺术性要求很高的专业技能，应该重视培养高层次的公关专业人才。

4．实行政务公开，加大传播力度

实行政务公开应采取的措施包括：建立和完善政府发言人制度，以保证政府信息来源的畅通；加快电子政务建设，设立政府公告栏；借助大众传媒把政府的大政方针、计划方案等告知公众，并取得公众的支持，进而使公众的言行朝着有利于政府管理目标实现的方向转变。

5．全方位的拓展民意沟通渠道

政府要有效地引导社会舆论，就需要对公众的意见有所了解，才能有针对性地采取政策和措施。了解社情民意应把握好以下渠道：

（1）信访部门。这是公众直接与政府部门和领导沟通的桥梁，也是政府了解民意的一条重要渠道。信访工作除了办理群众来信及接待来访之外，还可建立行政首长接待日等专访接待机制。

（2）建立领导部门和领导人深入基层、考察民情的机制。这样才会得到真实的信息，掌握可靠的民情。

（3）建立民意测验机制。民意测验对政府发展趋势的预测大有益处。

（4）积极开展公众建议征集活动。公众建议征集是政府部门按照明确的目标和意图，针对某些重大的社会问题、法律法规等，去征集公众的意见和建议。而在一定范围内搞公众建议征集，可以培养公众参政议政的意识和能力，同时可提高政府部门决策的科学化、民主化。

（5）建立与社会团体的沟通与协商机制。各种社会团体都联系着相当一部分群众，代表着一部分人的愿望和利益。由于这些社会组织的代表性和专业性，政府部门与其建立定期协商和沟通的制度，可以发挥他们参政议政和政策咨询的作用。

（五）我国政府公关的运用

我国政府公关以塑造良好的政府形象为目标，正是为了解决这一突出问题。为了确保我国政府公关目标的实现，根据现实状况，其关键是要实行“三个转变”。

1．变管理型为服务型

在市场经济条件下，随着公民经济独立性和自主性的增强，社会利益多元化的发展，反映在政治上必然要求更广泛地政治参与和影响政府决策，以维护个人、组织、集团和阶层的权益，同时也要求政府提供人身安全、经济自由和财产的保护，为其提供实实在在的服务。然而，长期以来，中国各级政府的职能大多体现在对几乎所有的社会、经济活动进行管理，却难以让人感受到服务意识。传统的政治和社会管理体制的主要弊端在于政府行政上的僵硬壁垒并没打破，干部队伍中“因循守旧、不思进取、高高在上、脱离群众、贪图享乐”的旧的封建思想仍然存在，并顽固地操纵着我们某些官员的行为，导致行政部门眼光向外或是向上进行利益诉求，而不是向内关注民生民计。权力只有真正以服务为基础而不是以利益为诉求的时候，社会发展才真正表现出良性运行的态势。这就要求政府职能重心从政治统治职能转到社会管理职能，进而转到社会服务职能，切实把职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，建立一种全新的、符合WTO规则要求的政府管理体制。因此，塑造服务型政府是我国政府管理方式转型的主导趋向。

所谓服务型政府，是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。要实现从管理型政府向服务型政府转变，首先，必须坚决摒弃官本位思想和权力型、领导型、管理型政府的观念，牢固树立群众利益至上的理念和服务观念与服务意识，把执政理念集中到立党为公、执政为民和全心全意为人民服务，建设服务型政府上来。其次，要切实转变政府职能，改变过去政府包揽一切的管理体制，缩小、分解政府的管理权限和范围；合理界定各级政府、政府各部门的职能边界，避免因分工不当、责任不明而导致政出多门、交叉错位；避免管理出现“断档”，公共服务出现“真空”。再次，要继续推进机构改革，按照精简、统一、效能的原则和决策，执行、监督相协调的要求，深化机构改革，使政府组织机构更加合理、科学、高效。最后，塑造先进的行政文化和公正无私的公务员形象，塑造行政文化形象，是塑造政府形象的重要方面。铲除管制文化的舆论和心理基础，树立“公仆意识”、“服务意识”。公务员形象是政府形象人格化的体现，直接反映政府形象的优劣。政府工作人员不仅应自觉地向公众宣传政府为公众谋福利的政策，而且还要切实地以自己的行为来证明人民政府为人民的本质。

2．变封闭型为公开透明型

传统的多层制政府的政治运作过程，对普通百姓来说，是密不可知或不甚可知的领域。长期以来，我国各级政府的行政运作基本属于封闭型，办事“踢皮球”、“暗箱操作”、“公文旅行”等现象普遍存在，引起群众强烈不满，严重损害政府的形象，而且还极易产生以权谋私、贪赃枉法一类腐败现象。公开政府的机构及其职能，公开政府的办事程序、办事结果、办事人员，让公众参与讨论、决策，使政府工作部门处于公众监督之下，就是要实现公众对行政运作环节及内容的了解，保证公众“知”的权利，使公众批评、规范政治与行政运作成为可能，实行政务公开是“阳光行政”的内在要求，是政府公关的生命，民主政治的保障。因此，“透明型政府”在某种程度上就是一种政府品牌，是政府形象的社会反映。只有相对透明的“阳光行政”，才可使权力寻租行径曝光，使施租者、寻租者无处隐匿，才可从根本上防止腐败和权力滥用。

实施政务公开，必须健全政务公开的各项制度，使政务公开规范化、制度化、法治化。如建立和完善政府新闻发布制度。政府新闻发布工作可以保证政府消息来源的畅通，同时又能减少信息传递过程中的“失真”，是政务公开的最佳方式。另外要规范政务公开的内容、程序与形式。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度；同时，在信息化的条件下应该加快电子政府建设。电子政府可实现政府部门工作流程的透明化，保证政府信息的权威性、实时性和公开性，确实是政府与公众之间的“连心桥”。近期备受媒体和公众关注的成都电子政府建设就提供了一个很好的范例。目前“成都市网上政务大厅”已将45个部门、3261项流程说明、1120条办事依据说明公布上网，市民在政务大厅内就能完成整个审批流程，大大提高了大厅的实用性和办事效率，受到群众的热烈欢迎和普遍好评。需要指出的是，公开透明不仅表现在平时，在紧急状态下尤其重要。

政府作为公共问题的信息源，更应该及时、真实地提供信息，尤其是对涉及公民自身生命财产安危的重大公共问题。2002年底至2003年初爆发“非典”疫情，初期，有关政府部门和一些地方政府隐瞒实情、封锁消息。信息的误导，使政府与公民的双向互动出现断裂与冲突。在危难的时刻，新一届政府坚持奉行以公众利益为目标的公共关系总原则，满足人民的知情权，并采取一系列切实措施，与民共患难，最终取得抗击“非典”的胜利。同样，面对2004年年初突如其来的禽流感疫情，国政府展现了作为透明型政府的公信力，坚持公开透明原则，到举国上下的拥护，迅速渡过了难关。^[3]

3．变守旧低效为廉洁高效

我国是以政府为主导推进市场经济体制发展的国家，国家行政机关的工作效率关系到整个社会的运转效率。然而，目前我国政府权力和政府机构膨胀，导致某些行政权力的“设租”、“寻租”，滋生腐败，影响政府管理的高效率运行，导致行政成本大幅度提高、助长“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的不良工作作风，使政府形象大打折扣。这就要求政府借鉴企业重视效益的理念，打造廉洁高效政府，以最小的政府投资产生最大最佳的社会效益，为社会的发展提供高效率的服务。廉洁高效是关系政府形象的不可忽视的因素，是民众对政府形象的期待和要求，是沟通政民关系的基本条件。而这就必然要求政府机关及其工作人员增强廉政意识，真正做到用权为公，执政为民，增强成本意识、效率意识，把成本管理、效率管理纳入到政府管理之中。各级政府审批项目过多、审批过程冗长和审批手续复杂的事例在中国屡见不鲜。应进一步减少行政层次，压缩审批事项，简化审批程序，降低行政成本，以适应经济社会快速发展的需要。从机制制度上铲除滋生腐败的土壤，深化干部人事制度改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。