五华城管全方位打造城市名片

三市街、忠爱坊、景星街、正义坊、南屏街……坐落于五华区的这一个个地标，构成了昆明最繁华的一面。干净整洁的街道，井然有序的城市功能分区，这是市民对自己所生活的城市拥有的期许，而外来的人们，也总会从一个城市最繁华的地方，窥见一座城池的文明。

擦亮昆明的“窗口”，营造春城的舒适“客厅”，从街头闪烁的霓虹招牌，到背巷的清洁，每一处彰显城市文明的细节，都与城市管理密不可分。近年来，五华区城市管理综合行政执法局按照“更新思想观念、转变管理模式、创新工作方法、提高执法效能、逐步实现城市管理常态化”的工作思路，结合辖区实际情况，多方参与，擦亮昆明“窗口”、科学管理，力克城市“顽疾”、依法行政，打造过硬队伍，为提升五华主城核心区城市品质，打造昆明城市名片，留下了最坚实的脚印。

多方参与——擦亮昆明“窗口”

南屏步行街商圈，既是外地人到昆明的必达之地，也是深受昆明人喜爱的休闲区域。“南屏街是昆明历史传统商业比较集中的地方，修近日隧道下穿的时候，南屏步行街也同步开始打造。”南屏街头，一名市民热心地向记者介绍着步行街设立的始末。

步行街，顾名思义，是仅供行人行走的街道。然而，不少市民都有这样的经验——在南屏步行街逛街得多留神，要提防不知道从哪儿冒出来的电动车；晚上占道经营的摊贩堵得路都过不去，离开后地上残留的垃圾也让人生厌。从青年路到昆百大门口，从金碧路到正义坊，通往南屏街的口有10多个，电动车、自行车和人潮混行，占道经营、流浪乞讨、不文明行为、散发小广告等影响市容环境和安全隐患突出，这一切使得“步行街”名不副实。

“当时打造步行街以后，商业就更加集中，随着不同商业楼盘的兴建和繁荣，整个南屏街、三市街片区，就成了商业、摊贩都比较集中的一个地区。”五华区城管局负责人介绍，建造之初，考虑到周边公共单位和商场的便利，并未将通往这一片区的所有路口封闭，而是预留了几个作为货运、消防、救护等通道使用，但随着人流的增加，电动车、自行车随意驶入，这一片区的交通、安全等问题日渐突出。核心商圈作为一座城市的“窗口”，城市管理显得尤为重要。

然而，看起来仅有两三平方公里的区域，要管理起来并非易事。小摊贩经营，涉及工商、食药监部门，夜市烧烤，又关系到消防安全隐患和环保部门，而负责这一片区的五华区综合行政执法大队护国中队，既要负责清扫、绿化、亮化等服务性工作，又要对占道经营等行为进行行政管理，仅有60人的队伍与海量的工作一比，人员配备就有些“捉襟见肘”，为此，在对城市核心区的管理上，昆明市和五华区城管部门，都做出了不少尝试。

“以前成立过步行街管理办公室，是抽调相关部门工作人员组成，后来经过市区两级政府批准，对南屏街片区进行企业化管理，向社会公开招标，成立了现在的步行街管理公司。”南屏步行街管理公司负责人介绍，五华区政府以服务外包的形式，将道路清洁、绿化、美化、亮化等服务性工作交由管理公司负责，公司按照五华城管的要求对南屏街片区进行管理，接受其业务考核。“公司运行了几年，也有好处和弊病。好处就是通过更加专业化和精细化的服务，南屏街片区的环境得到了改善，但由于我们不具备行政处罚的权力，对占道的摊贩、非法运营的车辆，除了说破嘴皮子地劝，没有其他办法。”管理公司遇到的问题，同样也让城管工作人员头疼。“现在到了晚上，三市街自发形成了餐饮夜市，而在南屏街则是各类百货的天下，微型车、私家车、电动车乱停，执法车辆堵在里面出不去，如果发生安全事故，救援车辆无法进来，连行人通过都有些困难。”

今年，根据市区两级政府的要求，五华区城管局加强对步行街管理。11月4日，五华区在城管护国中队之下，成立了南屏街片区城管执法分队，分队成立一个星期，南屏街片区的环境得到了进一步的改善。

近日，来到南屏街，不少细心的市民发现，原本有些嘈杂的街道变清爽了。放置在中心广场的花盒挪了“窝”，分别放到了通往宝善街、南强街和华山眼科医院的3个路口。这3道新做成的物理隔断带，将电动车、自行车彻底挡在了外面，南屏街恢复了名副其实的步行街。“扎口”，就是分队成立以来做的第一件事。“现在所有路口都堵上了，仅在宝善街预留活动的消防、警务绿色通道，所有社会车辆，都被隔绝在外。”城管护国中队负责人介绍，分队由两部分人员构成，一类是包括城管在内的各执法单位，另一类则是管理公司工作人员。“这样一来，管理公司的服务功能与政府的管理职能相结合，该做服务的做服务，执法部门担负起政府相关的职能。”该负责人介绍，新成立的分队里，管理公司抽调了20名管理人员，主要负责堵口。“扛着单车就进来的，工作人员主要进行规劝，分队其他执法部门就负责巡查取缔，对一些不文明的行为进行监督处罚，行使行政职能。”早上8点到晚上12点，这支预计80人的队伍实行弹性工作制，根据人流的规律，将主要力量集中在下午晚上。

“这段时间是突击整治，不仅是步行街分队人员在位，我们还抽调专业中队进行值守，包括机动队、监管中队、绿化、环卫中队和机关干部，一起都在进行整治工作，为今后的长效管理机制做铺垫。”经过一段时间的整治，南屏街晚上的夜市没有了，晚上成堆的“市场残留”也不见了，占道经营、市容环境等都得到了有效改善。

科学管理——力克城市“顽疾”

11月6日晚上，小张把烧烤摊交给媳妇打理，自己则跑到昆师路去看龙翔街道工作人员规划引摊入市区域。“我在白云巷摆了1年多的烧烤摊，经常和城管‘打游击’，现在引摊入市，做生意也不用东躲西藏，终于可以转正了。”

占道经营，一直是城市管理的一大“顽疾”。今年7月中旬，昆明市城市管理综合行政执法局等相关部门，初步确定65条道路和各区城市广场、商业步行街、各大医院、各大中小学校门口及城市商业综合体等重要区域周边为绝对禁止区域，严禁摆摊设点。经过一段时间的论证，8月1日，昆明市“城乡清洁工程”领导小组发布了《关于在绝对禁止区域内开展占道经营整治行动及在其他区域做好引摊入市工作实施方案》，确定了主城5区及3个开发度假区内的59条城市主次干道（部分道路涉及多个辖区）和部分区域为占道经营“绝对禁止区域”，占道经营对市容影响较小的街道被视为“相对禁止区域”，背街小巷、城郊结合部或经过长时间形成的传统市场、不影响市民正常生活的区域则被视为“引导区域”。按照《方案》，8月15日以后为占道经营整治长效管理及引摊入市阶段，在组织占道经营整治的同时，辖区组织各街道办事处按照绝对禁止区域、相对禁止区域和引导区域三类区域进行管理。在不影响市容环境的路段和区域选址，在调查研究、征求周边群众意见和做好听证、宣传工作的基础上，实施引摊入市。

此次，初步确定的五华区占道经营绝对禁止区域共涉及15条道路，分别为东风西路、人民中路、人民西路、青年路、西昌路、一二一大街、南屏步行街、翠湖环路、三市街、正义路、环城西路、环城北路、金碧路、龙泉路、金色大道。另外，城市广场、商业步行街、各大医院、各大中小学校门口及城市商业综合体等重要区域周边也被列为绝对禁止区域。

昆师路，就是五华区此次“引摊入市”的区域之一。白云巷位于南疆宾馆附近，据附近居民介绍，以前烧烤摊不多，但现在随着城市管理力度的加大，周边的一些夜市摊都跑到这里，近两年逐渐形成规模，还有几家在昆明比较出名的招牌。但是，由于周围是居民区，堵塞交通、油烟侵扰、半夜噪音、垃圾问题，都让居民们头疼，五华区数字城管也频频接到举报，但经过多次整治，还是无法取缔。

“根据方案，如果要进行引摊入市，前提是不能影响交通，定点定时，环境卫生要搞好，不能影响到附近居民居住。昆师路人行道相对比较宽敞，而且周边都是商场、晚上基本没有人，具备开办条件。经过多次商议，目前由龙翔街道办事处牵头进行规范管理，周边零散的摊贩，也经过劝导、宣传，集中到昆师路进行统一的管理。”据街道负责人介绍，引摊入市之后，会向该区域的商贩收取一定的管理费用，用于垃圾的清运和周边环境卫生的维护。

在几个月以前，每天上午10点以后，位于西站附近的虹山东路约300米长的路段就会变得拥堵不堪，卖菜、卖水果的地摊，与下班的车流和人流互不相让。而现在，菜贩们将摊位摆在了指定区域，马路宽了，每天垃圾有专人清扫，臭味少了，这一切让附近市民心情大好。这是五华区在城市管理中，引摊入市的又一实例。

2002年，昆明亚龙冶金有限责任公司利用原昆一钢炼钢车间厂房，改造建设了虹山东路农贸市场，并一直经营管理着。2010年底，虹山东路农贸市场因被鉴定为危房而被拆除。随后，虹山南路新建了一个规模较小的农贸市场，还有部分小贩被安置到蔡家村市场。虹山东路农贸市场拆除后，大量商贩便占道为市，久而久之也就形成了“马路市场”。

流动菜贩方便了居民，但每天开车途经此地的司机却怨声不断：“太堵了，短短100米路要走20多分钟。”家住虹山东路的杨先生每天回家必经此路，但由于菜贩占道经营，每天开车回家都要被堵。驾驶104路公交车的李师傅感受更深：“2006年，因为实在太堵，每到下班高峰时段，公交车只能从旁边的虹山南路绕行，不然每堵一次就要几十分钟。”但绕行也造成了新的麻烦，附近要坐104路车的人没车坐了，因此绕行方案在执行不久后又取消了，公交车只好继续返回原路。

“一大早清扫干净，用不了几个小时又脏了。”环卫工人张师傅说，每天早上6点钟就要到虹山东路清扫垃圾，原本两三个环卫工就能负责的路段现在需要10个人才能完成工作。住在临街的居民也认为，夏天马路市场飘来阵阵异味，实在难以忍受。对于这条“马路市场”的存在，大家又爱又恨。如果取缔，附近居民生活极为不便；如果任其发展，将影响交通及市容。

为了解决这一困局，根据昆明市城乡清洁工程工作的相关内容，莲华街道办事处在虹山东路开始“引摊入市”工作。昨日上午，虹山东路道路两边一些用铁皮打造的摊位整齐地摆放着。上午10点，小贩张大妈带着一大筐豆尖来到自己的摊位前，不到一个小时，已经卖出去大半。“接到街道办的通知后，就拿着身份证去登记，分到了现在的摊位。”段女士说，自己支持引摊入市政策，也愿意交管理费。“大家都是为了生活，有了固定摊位，不用再打游击，这样做生意也安心。”卖水果的王先生在虹山东路摆摊已有2年多了，刚分到摊位让他十分开心，因为这段路人气很旺。“摆摊生意挺好的，现在搬到人行道上，也不用担心会被赶来赶去，交点管理费我们也愿意。”据五华区城管局相关负责人介绍，虹山东路引摊入市，先后召开了多次论证会、听证会，现在是引进公司进行管理，卫生、停车规范、交通秩序等各方面都在慢慢进行改进，比以前有了明显改善。

“由于地处市中心，辖区范围内有很多占道经营的‘热点区域’，比如南屏街、小西门、翠湖周边等。”五华区城管局副局长王继介绍，在此之前，除了蹲点、巡查以外，每隔一段时间，五华区城管局都会组织力量，对占道经营最为严重的区域进行集中整治。不过，整治效果难以维持，过段时间又会反弹。而五华区也在积极探索建立长效机制。比如，此前小西门龟背立交桥引摊入市，虹山东路引入规范化管理，都是由政府引导，企业管理的。

据了解，五华区选择了虹山东路、蔡家村、西站立交下、天骄北麓、圆通北路、昆师路和大观商业城7个点，作为引摊入市的尝试。在一定区域内相对规范，既满足城市管理的要求，又满足了市民的生活需求。下一步，五华区还将在15个禁止区域以外的地方，对引摊入市进行更多的尝试，成熟一个点，推进一个点，使引摊入市惠及更多的人群。

依法行政——打造过硬队伍

城管执法工作直接面对广大市民、工作情况复杂，执法难度大，天天与老百姓打交道，如果执法管理不依法、不文明，稍有不慎就可能成为依法执法矛盾的“导火索”，多年以来，五华区城市管理综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为全局工作的首要任务来抓，采取法律顾问全程跟踪一般案件的办理制度，突出解决了长期以来制约行政执法工作的队伍素质的瓶颈。

“城市管理没有专门的法律，都是按照省市相关条例以及专业法律在执行，比如规划建设执行《城乡规划法》《建设法》，有些没有法规执行，只有条例在执行。法律顾问让我们行政执法多了一道锁，让行政处罚、行政管理找到确实对应的依据。通过法律法规和行政规定，使得执法更严肃、更规范，杜绝执法随意性。”五华区城管局负责人介绍，执法过程中分两种情形，其中一种是不进行现场处罚，属于一般案件。按照正常程序，要先立案，通过给当事人做笔录、提供相关证件和批文，并就整个过程形成文字，还需要当事人对违章事实签字认定，做成卷宗，报相关部门审批之后，再按照相关的行政处罚条例进行处罚。“一般是由中队报到法制科进行审批，如果处罚金额超过1万元，还要开行政办公会，集体讨论之后，再做出行政处罚决定。”为确保严控办案环节，规范依法行政程序，五华区城管局建立了案件评审小组，实行大额罚款案件多人写作和法律顾问参与论证，并出具专项法律意见书办理制度，严控实事、证据、时限、程序、法律适用和裁量“六大要素”，实现案件立案、审判、处罚、结案各个环节的动态监管，有效地确保了执法公正。“对所有适用一般程序处罚的行政案件，都要由法律部门逐一对违法事实的认定、调查取证、适用法律等进行全方位审核，确保每一起行政处罚案件合法。”

通过法律顾问的提前介入，对办案环节的严格把控，在今年查处的277件一般程序行政案中，没有发生一起行政诉讼、行政复议案件。

打铁还靠本身硬。提升每一名执法工作人员的素质，打造一支过硬的执法队伍，是依法行政的有效方法。为了加强培训，提高队伍依法行政能力，五华区城管局通过请进来、走出去，开展新队员岗前培训和业务骨干、法制员的分类培训，建立起多层次、全方位的培训架构，提高了城管执法人员依法行政的能力和水平。

今年4月，五华城管分五期，到部队上进行了一次培训，这是全市城管队伍中首家进行封闭式培训。早上进行队列队形的训练，下午培训法律法规，到了晚上，用实际案例进行分析，还请城管机动中队进行实际演练。“面对摊贩，队形怎么站列，如何使用规范语言文明执法；进行行政处罚，如何开具票据，都有演练。这次我们请了公安、市级督察大队、律师上了相关课程，也是对全区城管队伍的一次系统化法治培训。”

擦亮昆明“窗口”、科学管理，力克城市“顽疾”、依法行政，打造过硬队伍……五华区城管用一件件真实有力的工作，为打造昆明的“主客厅”，交出了傲人的成绩。

（本文原载于《昆明日报》2014年11月11日A03版，记者姚丹苹报道）