达川区政协在推进基层协商民主进程中，做了许多有益的探索，取得了显著的成效，这是值得肯定的。当然，也应该看到，在履行政治协商、民主监督、参政议政、推动协商民主建设过程中也遇到一些困难，面临一些困惑，还需要进一步总结和提升。
（一）问题与难点
1.协商缺乏刚性约束
这是在调研中，区政协机关工作人员反映面临的较大困惑。尽管政协有关文件明确了政协协商的内容、途径和程序，但在实际工作中政治协商受党政领导个人素质和喜好影响较大。另外，还存在“突然袭击”的情况，即事到临头才到政协来协商，事先没有准备，不知情或者知情不多，难以达到较好的协商效果。
2.政协的法律地位不明确，对协商民主缺乏法律规定
目前，对政协的地位职能等缺乏明确的法律规定，这导致政协在实际政治生活中处境较为尴尬。部分工作人员就反映在“四大班子”中，政协实际上处于“老幺”的地位，党委“说了算”、政府“算了说”、人大“说算了”、政协“算说了”，这些说法是政协在现实政治体系中地位的生动写照。正因为法律地位不明、处境尴尬，导致现实政治协商的随意性，一些重大事项可能不会交到政协来协商，如重大人事任免等。
3.委员分布过于集中，协商水平有待提高
机关事业单位与企业界委员较多，其他社会阶层委员相对较少，一线工人、农民、优秀外来务工人员、新经济成分、新社会阶层代表人士尚未吸纳或人数极少，导致农业农村、新经济等阶层的群众意愿不能被充分表达，一定程度上造成了政治协商的“缺位”。同时，由于政协委员按界别设置，目前，达川区还有近20多个乡镇没有政协委员，在基层协商议政还较为薄弱。另外，由于一些政协参加单位和政协委员在协商过程中，或者不知情，或者调研不深入，或者选题不准确，或者水平有限，导致建言说不到点子上，议政不能议到关键处。
4.提案全面督办难、部分提案落实难
多年来，政协组织和政协委员提案数量较多，涉及面广，一个区县每年的提案可达200件，这些提案涉及多个部门、多个行业，督办时间一般都在一个月左右，在提案众多而时间有限的情况下，要全部深入督办，督办的人力是严重不够的，所以在督办提案时，一般都会针对一些影响大、群众反映强烈、可操作性强的提案，开展重点提案督办、专题协商督办等形式推进提案办理协商。而其他提案的办理时，很多承办单位对提案办理不够重视，认识不足，没有征求委员的意见和建议，缺乏对提案内容深入调查研究，而是重于研究如何做好答复的文字内容，最后以一纸书面答复完成了事。造成很多提案不能真正发挥实效，使一些本来可以解决的提案不能及时有效地解决，在一定程度上挫伤了提案者撰写提案的积极性。从客观上讲，部分提案涉及的问题本身比较棘手，尤其涉及需要大量资金来解决的提案，往往成为不能办结的主要因素，这些提案只能作为B类提案，在当地财力不允许的情况下，短时间是不能办结的。
5.协商触角较短
从达川区来看，对乡镇来说，只能在原区所在地按区成立政协联络办，部分乡镇无政协委员，也无政协机构，致使协商触角无法有效地接地气，难以有效吸收民意，汇聚民言民声，难以有效对乡镇工作进行协商议政。
（二）思考与展望
通过对达川区政协推进协商民主中遇到的困惑的分析，我们发现，其实比较集中的问题还是协商的随意性，缺乏刚性约束，对协商事项和协商程序缺乏法律制度层面的规范。而这些问题，并非达川区政协才遇到的，从课题组调研的其他地方和其他调研组反馈的意见看，这是一个带有普遍性的问题。之所以存在这个问题，这与我们国家对人民政协的实际定位有关。在实际政治生活中，政协更像是一个咨询机构的角色。在达川区政协座谈时，就有政协工作人员指出，政协的“协商”不像一种民主程序，倒更像一种“工作方式”或“工作方法”。这种说法，比较符合政协的现实地位，政协的“协商”往往只具有咨询参考价值，并没有进入实质决策程序。针对存在的以上问题，课题组根据达川区政协提供的有关材料，结合调研的感受，提出以下思考。
应明确人民政协的法律地位。对人民政协在我国民主政治架构中的地位，现行宪法只在序言中作了原则性的规定，但对人民政协组织的性质、委员产生方式、工作职责范围、工作程序、机构设置等等，没有作相应具体性的、实体性的规定。这一状况在很大程度上影响了人们对政协地位的正确认识，政协机关和政协委员在参与政治协商时往往难以做到完全理直气壮，党政领导对政治协商的态度存在随意性，这些也就不难理解。这也是很多委员反映的政协缺乏“顶层设计”的原因。
应明确人民政协的法定职能。人民政协履行职能、开展工作的依据主要是自身制定的《中国人民政治协商会议章程》和党委文件。而章程是内部自律性、规范性文件，不具有法律效力，对外部组织与机构没有约束力。而且，党委文件并未上升到国家意志层面，不具备法律的强制性、规范性、稳定性和普遍的社会约束力。这就直接导致政协工作开展得如何，协商民主推行得如何，很大程度上依靠党政领导的“开明性”，取决于领导个人好恶。因此，应通过法律规范的方式对政协职能和协商民主的有关程序进行规定，为协商民主提高法制保障。
应增强协商的刚性。从具体操作层面看，应明确规定哪些事项是必须协商的，以及不予协商的法律后果。如果规定为必须协商的内容，而未经协商，原则上不提交区委决策、区人大常委会表决通过、区政府实施，并建立相应的问责。
加强协商民主程序建设。程序是实体权益的保障，应制定自上而下的协商民主规程，健全和完善协商民主程序，规范和完善协商议题的确定机制、协商程序操作机制、协商成果的反馈机制等，将是否重视政治协商纳入领导班子和领导干部的政绩考核内容，减少人为性、随意性。
加强培训，提高协商水平。探索完善政协委员的产生退出机制，提高政协委员的整体素质。采取有效措施强化政协委员、政协参加单位的学习培训，提高协商议政水平。主要参考文献：
（执笔人：王 晋）
1.政协达川区委员会提供：《政协达州市达川区委员会关于协商民主建设的情况汇报》。
2.达州市达川区政协提案委：《提案办理协商的实践与思考》。
3.段波：《达川区政协出“实”招促监督落“实”》，载四川政协网，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。
4.黄益民：《区政协召开“完善区领导联系重大项目制度”主席约谈会》，载下城新闻网，www.hzxcnews.com，2013年4月7日。
5.邓远轩：《达川区政协召开民主评议区交通运输局工作动员会议》，达川区政协官网http://www.dzzx.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID＝6461
【注释】
[1]百度百科，http://baike.baidu.com/link？url＝Vvtoy95BgIfpat4gdzvbpUa—vg3RMR8qoJsRTY d8nBmBiS4R_mm79AllvSsPOvrK1Z kipqUdtqcPV14joUVo6K
[2]民进上海市委会课题组：《我国的协商民主制度建设》，中国民主促进会网站，http://www.mj.org.cn/zsjs/llyd/201401/t20140106_168341.htm，2014年1月7日。
[3]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2014—09/21/c_1112564804.htm，2014年9月21日。
[4]时晓军：《加强提案办理协商推进协商民主实践》，载《贵州政协报》，http://www.gzzxb.com/pages/show.aspx？ID＝0871BCC3—B8AA—4588—A40C—791C43B0E8C0，2013年8月13日。
[5]同上。
[6]贺必才：《恢复乡镇政协联络处势在必行》，人民网—中国政协新闻网，http://cppcc.peo ple.com.cn/GB/34957/63648/13001902.html，2010年10月20日。
[7]《达川区政协出“实”招促监督落“实”》，载四川政协网，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。
[8]邓远轩：《达川区政协召开民主评议区交通运输局工作动员会议》，达川区政协官网http://www.dzzx.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID＝6461.
[9]黄益民：《区政协召开“完善区领导联系重大项目制度”主席约谈会》，载下城新闻网，www.hzxcnews.com，2013年4月7日。
[10]《达川区政协出“实”招促监督落“实”》，载四川政协网，http://www.sczx.gov.cn，2014年10月31日。
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