“十二五”规划中期评估中的改革数据

2013年是“十二五”承上启下的关键之年，从中央到地方都开展了认真细致的中期评估工作。由于中国经济正面临前所未有的错综复杂局面，因此“十二五”中期评估面临着更为复杂的背景，评估本身既是对当前新的形势变化进行准确判断，也是对中国经济进入转型换挡的中速增长期做出及时评价和反映，同时对一些重要规划目标进行适度调整和补充，并着眼于“十三五”规划做好硬碰硬、实打实的有说服力的数据准备。

突出指导性，拿出有说服力的改革数据

“十二五”时期，中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，具备经济持续健康发展的基础条件，但同时中国又进入了经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期和前期经济刺激政策的消化期的“三期叠加”时期。换句话说，中国经济正从长达30年的高速增长进入中速增长阶段，增长动力转换之间，原有竞争优势逐渐削弱、新竞争优势逐渐形成，原有平衡被打破，亟须重新寻找并建立新平衡，进而实现经济增长与潜在增长率相协调，与生产要素的供给能力和资源环境的承受能力相适应，并有效增强中国经济增长的内生动力。鉴于此，各级各部门的“十二五”中期评估普遍将这些问题列为评估的重点，对“十二五”规划纲要中诸如“保持经济平稳增长”“改善产业结构”等结构效益指标完成进度情况进行了评议。很多地方的“十二五”规划实施以来，各项指标均朝着预期目标方向发展，多数指标进展较为顺利，但由于发展环境与“十二五”初期相比发生较大变化，有部分涉及经济增长的指标实现预期目标难度较大。因此，在规划进入中期评估之际，适度调整了经济增长预期，并充分考虑到换挡转型和长期中速增长已经到来的宏观背景，实事求是地进行宏观经济指标的研判，从而制定更有利于产业结构调整的政策，为“创新驱动、转型发展”预留足够空间。

部分省市“十二五”中期评估重点一览

资料来源：部分省级政府网站发布的文件

更为重要的是，“十二五”中期评估还着眼于党的十八届三中全会全面深化改革的重大举措，围绕一系列重点改革领域做好评估，拿出了有说服力的改革数据（而非一般经济数据）。2013年7月下旬，习近平总书记在湖北省调研全面深化改革问题时提出，要处理好“五大关系”，解决好“六个问题”，正式为新一轮改革“开题”。五大关系、六大问题明确了改革总体方案的基本框架，“十二五”中期评估围绕这个主题全面召开。比如重点评估“十二五”规划提出的GDP和居民收入增长目标，为跳出中等收入陷阱、深化收入分配改革提供新数据。适当调整对经济增长速度的要求和得分权重，更加注重全要素生产率对经济增长的实际贡献，为加快经济结构的调整和发展方式的转变提供新数据支持；更加注重对涉及民生和公共服务方面的规划的评估，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的方针，适度提高其在评估中的权重；更加注重人的城镇化的质量的评估，重点测算了真实的城镇化成本的数据，并对人口均衡增长及户籍制度改革拿出有说服力的监测数据，为三中全会后新型城镇化的推进提供科学支持；更加注重生态环境建设方面的评估，将其作为约束性目标，加大其权重，为争创生态文明示范区建设提供依据。

突出针对性，围绕“五个结合”完善科学评估机制

目前，中国五年规划中期评估工作尚在探索阶段。“一五”到“九五”时期，中国还缺乏系统的规划评估。“十五”时期开始，中国首次尝试规划中期评估。从“十一五”时期开始，中国首次依法进行中期评估，2008年下半年首次聘请了第三方独立评估。但是，第三方评估机构受聘于规划的制定者，这在独立性和客观性上会有所欠缺。为此，在2013年启动的“十二五”中期评估工作中，各级各部门十分重视在工作方法上进行了创新，主要有以下五个方面。

一是全面评估和重点评估相结合。根据党的十八大精神，全面监测各项约束性指标、预期性指标的完成情况。同时，要突出重点，抓住关键，重点监测规划设立的主要经济社会发展指标、重点任务、重点项目中期节点的执行情况，尤其是对国家确立的16项主要约束性指标以及各领域主要预期性指标的执行情况，对应2020年“全面建成”小康社会的刚性目标实施评估。

二是定性评估和定量评估相结合。对有明确指标的目标，在定量的基础上进行定性分析；对无明确指标的目标，采取定性描述与分析，客观分析评估各项目标，其每一年的变化情况等是否均已达到预期目标，找出存在的重点难点问题及原因。

三是静态评估与动态评估相结合。既根据“十二五”规划各项任务指标和时间节点要求，实事求是、全面客观地评价，又紧紧围绕党的十八大提出的新目标新任务，立足当前形势和发展要求的变化，顺时应势，着眼发展，科学研判各项规划施行绩效，明确提出进一步规划、破解难题的对策建议。

四是总体规划评估与专项规划评估相结合。国家各部委、各行业在对国家“十二五”总体规划进行中期评估的同时，也对同步实施的、重点支撑和分解落实该总体规划的国家各类专项“十二五”规划、行业“十二五”规划等进行评估。各省区市在对各地“十二五”总体规划进行中期评估的同时，结合评估国务院、国家发改委等部署的各省区市经济社会发展指导意见、各区域（国家级经济区、新区、特区、经济带、开发区、先导区、试验区、实验区、示范区、革命老区等）发展规划、各主体功能区（包括海洋功能区）规划以及本地区各专项规划的执行情况等。

专栏

欧盟经济发展规划“三期评估”经验值得借鉴

国际上利用社会科学方法进行评估研究已经有超过半个世纪的历史。从发展历程上看，以评估方法进行研究可追溯至20世纪30年代，当时的社会学家史蒂芬用实验设计方法对美国罗斯福总统的“新社会计划”进行评估，从而使得政策评估开始步入较大规模的系统科学范畴。评估是一个系统过程，通过收集和分析信息来评估国家或组织实现目标的效率或影响力。中期评估可通过反馈，帮助国家或组织了解规划的实用性、效果和可持续性。中期评估的重要性在于能够比较全面地对规划的阶段性实施结果和影响有一个清楚的评价，一方面可以用来总结成功的经验，另一方面也可以对规划的下一步调整有更加清楚的认识。

欧盟自从成立以来，就非常重视强化规划编制和实施过程中的评估评价工作。欧盟形成了较为体系化的评估机制，主要针对与凝聚政策相关的规划进行评估。在20多年的发展过程中，欧盟的评估工作走过了从欧盟对其规划进行评估，到成员国承担对各自规划评估的责任，从前期和后期评估，到前期、中期、后期都进行评估（三期评估）的发展过程。强化成员国的评估责任，提高了其规划管理中的主动性和积极性。加强中期评估工作，则可以发现规划执行中的问题，以便根据环境的变化等因素对于规划目标等进行调整。后期评估，则能够“数量化”地反映规划或政策对经济社会发展确切的影响，从而为今后编制更加科学的规划提供基础。

资料来源：《上海证券报》2013年2月19日

五是自我评估和第三方评估相结合。在自我评估的基础上，一些地方还通过政府购买服务，委托有资质、有信誉、守法律、讲原则的第三方专业审计评估机构、调查统计研究机构、数据处理机构等，分别独立开展专业性监测评估，并独立形成评估报告，为政府部门提供专业决策咨询。

从国家发改委对“十二五”规划中期评估的情况看，评估的重点包括四个方面。一是围绕主题主线进行深入评估，重点分析科学发展和转变经济发展方式取得的实施进展，提出改进相关工作的政策建议。二是对24个主要规划指标特别是12个约束性指标的实现情况进行了监测评估，包括指标实现的进度、完成五年目标的趋势判断等。其中，对各方面普遍关注的居民收入增长和经济发展同步、单位国内生产总值能源消耗降低等目标实现进度进行重点监测。三是对建立扩大消费需求长效机制、推进基本公共服务均等化、加快城乡居民收入增长等重大政策要求的落实情况进行重点分析。四是对国内外政治经济形势变化对“十二五”中后期中国经济社会发展产生何种影响等进行了分析。

突出前瞻性，为编制“十三五”规划提供新坐标

“十五”时期，中国开始了五年计划的中期评估尝试工作，为党的十六届三中全会提出科学发展观与党中央部署经济社会发展要实现五个统筹提供了重要的决策依据。“十一五”时期，中国首次依法对五年规划进行了中期评估，在百年难遇的世界经济大危机的背景下及时提出了“扩内需、稳增长”宏观调控的重要思想，这标志着中国五年规划的中期评估工作迈上了一个新台阶。

当前，观察中国经济社会发展趋势的最新也是最重要的依据是十八大报告。十八大报告提出了“到2020年全面建成小康社会”的宏伟目标，这是对未来经济社会发展蓝图提纲挈领的描绘，也是为研究编制“十三五”规划提供新要求和新依据。同时，党的十八大着眼于全面建成小康社会，提出了不少新的战略目标和战略任务。其中，民富国强理念更加深入，“两个翻番”成为核心目标；经济发展的质量更加重要，科技进步对增长的贡献率不断扩大；民生和公共服务领域要实现更快、更深入的发展；生态文明建设取得重大突破，美丽中国将成为中国新的形象品牌。因此，进入2014年后，各级各部门要针对这些重点做好“十二五”规划的进一步评估，为下一步编制“十三五”规划提供建设性意见。