公共文化服务评价指标体系是国内外探索的重要课题

公共文化服务体系建设是各级政府的重要职责，公共文化服务的评价对象一般为以政府为主体的公共文化服务机构。当前，无论是国外的一些发达国家和地区，还是中国一些地方政府，都在探索建立完善的公共文化服务评价指标体系。首先，国外对公共文化服务评价指标体系的探索，源于对政府绩效问题的关注。20世纪50年代，英美等国开始进行预算和审计制度改革，到了20世纪七八十年代，以“新公共管理运动”为标志，西方发达国家普遍进行政府绩效评估改革，由此，公共文化服务绩效管理的序幕拉开。发达国家和地区的探索经验表明，建立完善的评价指标体系对于提升公共文化服务效能，衡量公共文化服务体系建设程度，保障公民的文化权益等是重要工具和制度保障。其次，随着中国掀起公共文化服务体系的建设热潮，北京、浙江、上海、福建等一些地方政府纷纷进行探索，发展出多个评估指标体系并尝试应用。比如北京市朝阳区在示范区创建东部标准的基础上，进一步探索出“2+5”公共文化服务绩效评估体系，并形成公共文化服务体系建设的长效机制。由于文化的特殊性，比如文化发展的效益模糊，有时并不是立竿见影的，公共文化服务评价指标体系的建设是世界性的难题，国内外都在进一步探索和完善公共文化服务评价指标体系。

公共文化服务评价指标体系是公共文化发展的迫切需求

新时期人民群众对共享文化发展成果有了更高的期待，从而对改善政府公共文化服务绩效提出了迫切需求。公共文化服务需求变化与供给能力不足的矛盾仍然制约公共文化服务的发展，在各地公共文化服务设施利用率不高、公共文化活动吸引力不大、公共文化服务质量不尽如人意等现象仍较为普遍。绩效评估是推动公共文化建设、促进其健康发展的一种重要机制，既为政府文化管理改革创新指出方向，也为满足社会日益增长的精神文化需求、进一步提升公共文化服务能力和水平提供了制度保障。绩效评估的关键在于建立 科学的评估指标体系。中国

专栏

国外公共文化服务统计指标的绩效评估存在于一些传统的政府部门内部的考核中，但缺乏独立的、完整的公共文化服务评价指标体系。《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》虽然只是示范区创建最基本的指标要求，但涉及公共文化服务的各个方面，是相对较为完整且可操作性较强的指标体系，其评价结果可为新的公共文化决策、财政投入优化和文化资源配置等提供直接的参考依据。

联合国教科文组织文化统计框架主要包括：文化遗产;印刷品和文学;音乐;表演艺术;视觉艺术;电影、摄影;广播;社会文化活动;体育游戏;自然与环境。1995年，欧盟统计局和欧洲调查委员会（Eurobarometer）在文化统计领域设立了四个方面的主要任务：文化活动分类;文化职业分类;文化基金和开支分析;各类文化领域的个人参与情况调查。欧盟领导集团（LEG）则认同了欧盟各国通用的8个文化和艺术领域：文化遗产;档案;图书馆;书籍和报刊;造型艺术（如视觉艺术）;建筑;表演艺术;音视频、多媒体。

新西兰文化部和统计部2006年联合发布了《新西兰2006年文化指标》（Cultural　Indicators　for　New　Zealand　2006），首次尝试对当地文化活动进行全景统计描述，提出了包括文化参与、文化差异、文化贡献、社会凝聚力等方面五大主题，下设数十个主要指标。值得一提的是指标中体现了相当强烈的人文关怀，如其中涉及统计新西兰的土著民族——毛利人本族文化的保护情况，例如毛利人用毛利语进行日常交流的情况、毛利语电视的普及率等，体现了对弱势文化生存权利的重视。

资料来源：中国电子政务网2012年6月18日

完善公共文化服务评价指标体系是文化建设的重要任务

构建公共文化服务体系是现阶段和未来相当长时期中国文化建设的重要战略任务，而完善公共文化服务评价指标体系更是公共文化服务体系建设的必然要求。在中国公共文化服务政策文件中，加强公共文化服务绩效评估，完善评价指标体系的任务要求更加明确和具体。如2006年出台的《国家“十一五”时期文化发展纲要》提出，今后要建立健全公共文化机构评估系统和绩效考评机制。2011年，党的十七届六中全会报告做出“构建公共文化体系”总体部署，要求“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”。到2013年1月14日《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》颁布，这一项任务变得更加具体，即“完善公共文化服务绩效评价指标体系。建立健全政府、文化行政部门、公益性文化单位、重大文化项目工作考核机制，建立科学合理的绩效评价指标体系”。中国公共文化服务评价指标体系的研究与实践，与发达国家和地区相比，处于较为落后的状态，有必要建立一套吸纳先进经验、符合中国公共文化服务体系建设要求的绩效评估指标体系。

科学合理的指标体系是提升公共文化服务效能的有效手段

第一，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于明确各个层面在公共文化服务中的责任。参与公共文化服务的既有政府文化行政管理部门，又有大量的公益性文化事业单位，还有各种社会办非营利文化组织、团体等。建立一系列的公共文化服务指标，可以将各方在公共文化服务体系中的责任量化、细化、标准化，从而更好地发挥作用。

第二，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于促进公共文化服务的规范化、制度化。要建立长效、畅通、便捷的公共文化产品和服务的供给机制，使更多公众受益，就必须设计科学、全面、具体的指标作为工作依据，从各个维度全面规范政府、公益文化事业单位和其他社会组织的具体文化服务行为，并将这种规范通过制度加以固化，使公共文化服务有依据、有标准，避免公共文化服务体系建设因人而异。

第三，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于提高政府公共文化服务水平。指标体系在促进政府加强公共文化服务职能的同时，也使政府推进公共文化服务工作有依据、有标准，从而避免了盲目性和随意性。整体设计和考量的公共文化服务评估体系，使不同地区公共文化服务体系建设水平、质量具有可以比较的基础。

示范区创建指标体系推动创建工作科学化、规范化、制度化

当前公共文化服务体系建设正处于整体推进、科学发展、全面提升的新阶段，示范区建设全面启动且取得显著成效。　2011年正式实施的《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》（以下简称《创建标准》）是完整的公共文化服务评价指标体系，在指导示范区创建实践，明确政府责任、规范公共文化服务行为、提升公共文化服务水平等方面发挥重要作用。科学合理的指标体系设计既要符合公共文化服务政策要求，又要符合公共文化服务体系建设发展规律，既能体现公共文化服务体系建设的现状，也能指导、推动公共文化服务体系建设工作，并为科学决策提供依据。在《创建标准》的指导下，示范区创建工作逐渐走上科学化、规范化、制度化的轨道。

示范区创建指标制定过程注重科学论证与基层实践的统一

第一，示范区创建具体指标设定有充分的政策依据。主要以党的十七届五中全会、全国文化体制改革工作会议精神和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发〔2005〕27号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发〔2007〕21号）、《公共文化体育设施条例》《国家“十一五”文化发展规划纲要》和公共图书馆、文化馆（站）等公共文化设施建设标准、用地指标、评估定级标准等为依据，制定具体创建标准。

第二，示范区创建标准制定与制度设计研究结合。示范区创建的重要目标之一，是针对当前公共文化服务体系建设存在的突出问题，根据中国区域差异、城乡差异的具体实际，对涉及全局性、战略性的重大问题进行研究，提出相关政策建议和具体解决方案，探索公共文化服务体系建设的路径、模式和规律。因此，在制订《创建标准》时，充分依托制度设计研究工作机制，充分吸纳制度设计研究取得的成果，为各地开展创建工作发挥重要指导作用。

《2009年联合国教科文组织文化统计框架》涵盖的领域

资料来源：于群、李国新等主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》

第三，示范区创建标准制定过程广泛征求多方意见。自2011年以来，文化部组织有关司局深入东、中、西部省（区）调研，在起草《创建标准》时，听取了各地文化部门和基层文化工作者的意见，并广泛征求了国家发改委、财政部等部门的意见，同时听取了中国社科院、北京大学、清华大学等科研机构和高校专家的意见。

示范区创建指标体系建设注重发展需要与创建实践的统筹

第一，示范区创建指标充分考虑地区发展的差异性。创建示范区所担负的一项重要责任就是要为全国同类型地区公共文化服务体系建设提供可供借鉴的经验。中国幅员辽阔，东、中、西部不同地区经济社会的发展水平和公共文化服务体系建设差异很大。作为示范区创建的重要指导性指标，《创建标准》充分考虑了各地实际，没有采取“一刀切”，而是分成东、中、西部并分别制定了不同的创建标准，以使测评体系能够更符合中国公共文化发展规律，更好地指导中国公共文化服务体系示范区创建。

第二，示范区创建具体指标根据实际需要与可能设定。为了指导创建工作，文化部、财政部分东、中、西部分别制定了明确的创建标准，这些标准都是创建示范区在创建周期内必须达到的基本目标和最低要求。也就是说，创建标准是示范区应该达到的最低标准，不是最高标准。在创建过程中，各地可以结合自身的实际，以创建标准为参照，制定出可以达到的更高目标，做到普遍达标与重点突破的结合。比如，东部发达地区就应该瞄准发达国家和本地类似地区的指标，承担起率先追赶国际一流水平的重任；中西部地区也应该结合自身实际，寻找追赶目标，实现跨越式发展。

第三，示范区创建指标更加注重指标量化与可操作性。公共文化指标体系明确了各级公共文化机构责任，也是各种公共文化服务工作的规范和标准，避免了工作的盲目性和随意性。因此，指标的可测性以及在评价过程中的现实可行性显得尤为重要。《创建标准》中的指标体系从可操作性着眼，大量使用量化指标，不能量化的指标则尽量使描述客观、明确和规范。

美国国家文化基金（National□Endowment□for□the□Arts）文化数据统计指标

资料来源：中国电子政务网2012年6月18日

示范区创建指标体系内容注重标准规范与带动发展的结合

第一，示范区创建指标体系是创建、评审和验收的重要依据。一方面，各创建示范区必须严格对照创建标准，开展创建工作，确保在创建周期内全面实现创建目标，完成各项创建任务。另一方面，《创建标准》也可以说是创建示范区进行验收评审的主要依据。示范区创建周期结束后，通过对示范区创建指标的细化，形成《国家公共文化服务体系示范区（项目）验收标准》，对各个创建单位进行审查验收。

第二，示范区创建指标体系内容丰富，把握整体发展原则。科学的公共文化服务指标体系必须能够全面、系统地反映公共文化服务绩效评估的数量和质量要求。首先，示范区创建标准内容丰富，涵盖了公共文化设施网络，人才、资金和技术保障体系，公共文化产品服务供给体系，公共文化服务组织支撑体系，绩效评估制度和制度设计成果资源共享机制等公共文化服务体系建设的各个方面。其次，科学的公共文化服务指标体系，最基本的要求是不能遗漏重要指标。如“人均公共图书馆的藏

专栏

浙江省文化厅率先推出农村公共文化服务评估指标体系书量”就是一个衡量公共文化服务绩效评估水平的重要指标。最后，示范区创建标准各项指标之间相互衔接，全面系统综合有效地衡量公共文化服务的整体绩效。

2009年，浙江省文化厅在全国率先推出农村公共文化服务评估指标体系，对全省76个农村人口占60%以上的县（区），就2008年度公共文化服务各项指标数据进行了全面的采集、分析与计算。他们将基层公共文化服务评估指标总分设为90分，分别对政府投入、公共文化设施规模、公共文化事业队伍规模、政府组织其他公共文化服务、社会参与5大项和20个子项目进行评估打分。

为解决比较及评量标准的问题，浙江省文化厅将全省90个县（市、区）的基层公共文化服务评估各项指标进行了排名——不仅将各县（区）总分进行排名，而且单项指标得分也排名。这样，较好地显示了各县（区）各项公共文化建设指标所标示建设状况在全省所处的位置，综合有效地反映了全省基层公共文化服务体系建设的进展状况。

资料来源：毛少莹，“公共文化服务绩效指标体系若干基本问题思考”，选自《文化蓝皮书：中国公共文化服务发展报告（2012）》

第三，示范区创建指标的重点突出，发挥带动引领作用。创建示范区要履行好典型示范的重要使命。创建并不是目的，真正的目的是推动全国公共文化服务体系根据中央战略部署，坚持公益性、基本性、均等性和便利性的要求，进一步推动公共文化服务向广覆盖、高效能转变。因此，示范区（项目）创建指标突出重点，与文化发展总体部署相衔接，加强对关键性、代表性、重要性要素的评估，体现公共文化服务的政策导向。