法律顾问团护航法治政府建设

针对实践中直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解，依法行政重点在基层，难点在基层的实际，2008年贵州省政府下发了《关于加强市县政府依法行政的意见》，要求采取有效措施加快推进市县政府依法行政的进程。

在此基础上，2011年3月，《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》正式出台，“以依法行政各项制度的健全和执行为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为促进经济社会又好又快、更好更快发展创造良好环境”成为贵州省深入全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的总体要求。

夯实基础：法治政府建设稳步推进

2011年3月29日，贵州省政府召开了全省依法行政工作电视电话会议，会议强调推进依法行政、加快建设法治政府，是加速发展、加快转型、推动跨越的必然要求，是优化软环境、扩大投资规模、做大经济总量的基本保证，是加强社会管理、减少和消除不稳定因素、构建和谐社会的重要基础，要求各级政府及其部门要紧紧围绕省委、省政府中心工作，全面推进依法行政，加快建设法治政府。按照会议要求，贵州省全面推进依法行政工作领导小组坚持以务实的作风，认真组织对56家省直行政机关和9个市、州政府依法行政工作进行年度考核，将考核结果纳入行政机关年度目标绩效考核评分，同时将考核结果报送省委、省政府和省委组织部，作为领导干部考核的重要依据，有效推进了全省依法行政工作。

2011年，贵州法治政府建设稳步推进。根据2012年7月20日发布的贵州蓝皮书《贵州法治发展报告（2012）》，2011年，贵州省地方法治建设紧密围绕“加速发展、加快转型、推动跨越”主基调和工业强省、城镇化带动战略，取得了多方面的成就：地方立法不断完善，法治政府建设稳步推进，司法行政注重民生保障，司法法治维护社会公平正义，环境法治建设不断强化，知识产权法治建设继续推进，为服务全省经济跨越发展、促进社会和谐稳定营造了良好的法治环境。

《贵州法治发展报告（2012）》指出，2011年，贵州省全面推进依法行政，加快建设法治政府，全省政府法制工作取得新的成绩。

第一，围绕全省经济社会发展“十二五”规划，为在新的历史起点上加强法治政府建设，贵州省人民政府出台了《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》（黔府发〔2011〕8号）。省全面推进依法行政工作领导小组办公室制定了《贵州省2011年依法行政工作要点》（黔法办〔2011〕3号），明确了贵州省省直行政机关、市（州、地）政府（行署）依法行政考核指标和评分标准，并对55个省直部门和9个市、州、地政府（行署）的依法行政工作进行了考核。各地区各部门认真贯彻全省依法行政工作会议精神，按照《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》要求，加大推进依法行政工作力度。

第二，2011年，贵州省人民政府共向贵州省人大常委会提请审议地方性法规议案7件，制定规章9件，其中《贵州省开发区条例》《贵州省电煤供应和采购储备考核奖惩暂行规定》《贵州省抗旱办法》等法规、规章的制定，有力促进了相关工作顺利推进。

第三，公正文明执法工作扎实推进。一是深化行政审批制度改革，行政许可和非行政许可审批集中清理成效明显。二是组织开展编制行政职权目录，细化行政权力运行流程，编制行政权力运行流程图，规范行政处罚自由裁量权工作。三是加强行政执法程序规范，深入开展行政执法案卷评查。四是严格行政执法资格管理制度，狠抓行政执法人员的职业道德教育和执法业务培训。2011年，全年换发行政执法证1079个，新申领行政执法证2873个，换发行政执法监督证543个，新申领行政执法监督证949个。

第四，行政复议公信力明显提升。一是畅通行政复议渠道，依法办理行政复议案件。2011年全省各级法制机构共收到行政复议申请2321件，决定受理2188件，办结1428件。二是深入开展行政复议体制机制创新，进一步推进全省行政复议委员会试点工作。制定了《贵州省行政复议证据规则（试行）》《贵州省行政复议案件档案管理规定》等配套制度规定。三是推进行政复议“三公开”试点和行政复议规范化建设。

第五，政府法制机构建设进一步加强。各级法制机构以贯彻实施全省依法行政工作会议和《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》为契机，抓住机遇，勇于作为，积极主动向本级政府和本部门领导汇报推进依法行政和政府法制工作，争取重视、支持。

第六，科学拟订2012年立法工作计划。经贵州省政府法制办会同有关部门严格论证，省政府常务会议审议通过了2012年省政府立法工作计划，其中一类项目（省政府拟提请省人大常委会审议的地方性法规）12件、二类项目（拟提请省政府制定的规章）4件、三类项目（调查研究的地方性法规）及四类项目（调查研究的省政府规章）共53件。

专家护航：政府法律顾问工作日益规范

进入2013年，为加强和规范政府法律顾问工作，充分发挥法制机构的参谋、助手和法律顾问作用，全面推进依法行政，建设法治政府，贵州省人民政府办公厅于2013年4月发布了《省人民政府办公厅关于推进政府法律顾问工作的意见》（以下简称《意见》），从法律顾问室的设置，政府法律顾问的配备、工作要求及保障措施三方面对加强和规范政府法律顾问工作提出明确要求。

事实上，贵州省政府法制办于2004年4月就加挂了“贵州省人民政府法律事务顾问室”牌子，并设立了法律事务处，全面启动了贵州省政府的法律事务顾问工作。该项工作启动以来，省政府法律顾问室紧密联系贵州实际，认真履行职责，为省政府重大改革、重大决策、重要工作进行法律咨询论证，参与协调、处理涉法涉讼的法律事项，对热点、难点问题开展调查研究，结合实际积极建言献策，做了大量工作，减少和避免政府决策的法律风险，依法维护政府公信力和人民群众合法权益，依法保护国有资产和公共资源，为省政府依法行政做出了积极努力。

2008—2012年五年间，贵州省政府法律顾问室共完成省政府交办的各项法律事务顾问事项378件。其中2008年41件；2009年53件；2010年76件；2011年105件；2012年103件。类型包括省政府重大决策事项、省政府领导交办法律顾问事项、一般性法律审查事项、合同文本法律审查事项和其他法律服务事项。法律顾问室承办的法律事务顾问事项总体保持上升之势，特别是近两年增幅较大，这是贵州实施“两加一推”“三化同步”新形势下经济社会发展对政府依法行政的必然要求，也是全面推进依法行政，建设法治政府的重要体现。

专栏

2012年贵州省依法行政工作亮点数据

2012年，贵州省政府出台了《贵州省2012年度依法行政考核指标体系》，细化考核内容和评分标准，强化依法行政考核结果运用，将考核结果纳入政府绩效考核重要内容。省政府对56个省直部门和9个市（州）政府年度依法行政工作情况进行考核通报，黔西南州政府率先开展依法行政目标绩效考核和法治政府建设指标同考评，贵阳市出台了《贵阳市依法行政考核办法》，省工商局将考核结果作为公务员考核、领导干部晋升的重要依据。

全年行政许可取消17项、下放21项、转变管理方式1项、合并65项为20项、初审后上报国家部委49项。对国务院下放地方实施和地方性法规新设的51项进行了规范；省直行政机关继续实施的行政许可事项357项，同比减少11.6%；非行政许可纳入内部管理18项、转变管理方式44项、下放管理层级3项、调整实施主体1项；省直行政机关继续实施的非行政许可审批事项89项，同比减少41.4%。

加快推进政务服务中心和网上政务服务信息平台建设，14个省直部门，9个市、州政府，91个县（市、区、特区）及开发区，1144个乡（镇）和9316个村（居、社区）建立了政务服务中心和便民服务站，基本形成了以政务服务中心为主体，上下联动、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系。

全年各级政府及其部门累计主动公开政府信息258万多条。

各级法律顾问工作机构在政府重大行政决策、合法性审查等方面充分发挥参谋助手作用，省政府法律顾问室全年共完成103件政府法律顾问事项，其中重大决策事项26件。

各地、各部门不断推动行政执法重心下移，提高基层执法能力。省工商局90%的执法权限下沉到县级工商局及基层工商分局；省质监局增设88个县级稽查队，新增541名执法人员，全部充实到基层执法一线，基层执法监管力量明显加强。

2012年各级行政复议机构收到行政复议申请2309件，受理2135件，审结2529件（含2011年度留存739件）。其中，维持的占71%，确认违法、撤销、变更、责令履行的占11.5%，和解、撤回的占10.5%。和解、调解率和当事人满意度进一步提高，行政复议已成为化解矛盾纠纷的主渠道。

省直有关部门共答复全国人大代表建议3件，全国政协委员提案4件，省人大代表建议370件，省政协委员提案539件，各民主党派省委、省工商联调研报告10件；各级行政机关积极应对行政诉讼案件，自觉履行判决和裁定，全年发生行政诉讼案件1823件，结案1745件。其中，维持行政机关行为430件，撤销、变更、责令履行425件，确认行为违法或无效19件。

全年各级监察机关对296名领导干部实施行政问责，给予党纪政纪处分33名，移送司法机关1名。

各级审计机关共审计调查单位3166个，查处违规金额71.49亿元，管理不规范金额926.83亿元，核减工程投资17.72亿元，为国家增收节支20.47亿元，移送纪检或司法机关63件，涉及人员59人，涉及金额4.52亿元。

资料来源：贵州省人民政府法制信息网2013年4月26日

《意见》首先对设立法律顾问室提出了明确要求，要求县级以上地方各级人民政府及其各部门必须设立法律顾问室，与法制机构合署办公，明确了贵州省政府法律顾问室对全省政府法律顾问工作的指导性及下级对上级的定期工作报告制度，对法律顾问室的职责也进行了细化和规定。其次对法律顾问室人员配置方式作了详细规定。《意见》要求法律顾问室应当配置专职政府法律顾问，同时为了解决人员紧张和编制不足问题，提出可以根据工作需要，可以聘请一定期限的专职或兼职政府法律顾问，对受聘法律顾问的资格条件、工作纪律和报酬支付也做出了具体规定。再次对法律顾问室出具的法律意见效力和法律顾问列席会议制度进行了规定。

《意见》明确法律顾问室出具的法律意见一经本级政府或本部门采纳，各有关单位应当遵照执行，同时规定根据工作需要，政府法律顾问可以列席本级政府或本部门的相关会议，并就有关议题提出法律意见，并对法律顾问室和法律顾问工作条件保障方面进行了明确规定。《意见》规定县级以上地方各级政府及其各部门应当为政府法律顾问独立发表法律意见创造良好的环境，为其开展工作提供必要的条件和便利，政府法律顾问工作经费（包括法律顾问固定报酬、具体案件代理费、法律顾问室日常业务经费等）纳入同级政府财政预算予以保障。

有关专家认为，《意见》的出台将有力推进贵州省政府法律顾问工作的开展：一是有助于政府法制机构切实履行政府法律顾问职能，真正发挥法制机构作为政府依法行政的参谋、助手和法律顾问作用；二是有助于优化政府法律顾问工作环境，提高政府法律顾问工作效能；三是推进依法行政，建设法治政府的进程有了更为细化的组织和经费保障。

积极进取：以法治建设努力服务科学发展、后发赶超、与全国同步全面建成小康社会

2013年1月，贵州省委书记赵克志在贵州省政法工作会议上谈到大力加强“法治贵州”建设，切实维护社会公平正义的要求时表示，法治是政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障，政法机关是“法治贵州”建设的重要力量。他要求政法机关充分发挥表率作用，把严格执法、公正司法作为基本要求，严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力，做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护国家法制的统一、尊严和权威，把以人为本、公平正义作为灵魂，紧紧抓住影响司法公正和制约司法能力的关键环节，优化司法职权配置，完善诉讼法律制度，规范执法司法行为，进一步提升执法司法公信力。

按照《贵州省人民政府法制办公室关于贯彻落实党的十八大精神的意见》，基本建成法治政府既是全面建成小康社会的重要目标，又是贵州实现与全国同步全面建成小康社会的重要保障。各级各部门法制机构要按照省委十一届二次全会的要求，坚持“十破十立”，认真履职，全面推进依法行政，加快建设法治政府。总的要求是进一步加大《国务院全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》的实施力度，认真落实国务院法制办《关于支持贵州省人民政府加快推进法治政府建设有关事项的通知》，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，积极推动政府和部门各项工作的法治化，不断提高公信力和执行力，通过促进法治政府基本建成，努力与全国同步全面建成小康社会。要重点抓好以下工作：

（一）加强推进依法行政工作的组织协调和督促指导，推动建立健全法治政府建设的激励机制

1.切实加强推进依法行政工作的组织协调。推动依法行政各项制度的进一步落实，积极探索建设法治政府的基本规律，调研法治政府建设指标体系，推动建立健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。坚持以点带面、分类指导，促进有条件、基础好的地区和部门努力成为法治政府建设的示范点，重点推动工作相对滞后的地方和部门加快法治政府建设进程，及时发现法治政府建设中的薄弱环节，有效解决存在问题。

2.切实抓好依法行政考核。科学设定依法行政考核指标，推动增加依法行政考核在整个政府工作目标考评中的比重，建立健全政府对所属部门及下一级政府的考核评价机制，强化考核评价结果的运用，把考核评价结果作为对政府和政府部门领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，促进建立以依法行政实绩选拔领导干部的机制。

3.推动建立健全法治政府建设的激励机制。会同有关部门推动建立健全法治政府建设的激励机制，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以重点督促。

（二）加强政府法律顾问工作，推动科学民主依法决策

1.推动健全行政决策程序和机制。认真贯彻落实《贵州省人民政府重大决策程序规定》，促进各级各部门把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。推动加快建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，特别重视人民群众在征地拆迁、资源权属争议、环境保护等方面的利益诉求。

2.推动建立健全决策纠错和问责机制。注重跟踪决策的实施情况，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，应进行问责和追究。

3.切实做好重大决策、重要事项、重点项目的法律顾问工作。充分发挥政府法律顾问在项目建设、资源开发、招商引资等重大经济活动中的作用，积极参与重大项目建设方案咨询论证、招商引资谈判、协议拟定，坚持原则性与灵活性相结合，及时提供高质量的法律意见，提供最优的法律路径，促进在法律框架内顺利推进。对需要政府和部门签订的合同认真把关，确保合同签订具有必要性，内容准确合法，同时通过合同把关，指导、督促有关各方规范行为，从而促进经济社会发展，维护和谐稳定。

（三）提高制度建设的科学化水平，保障社会公平正义，促进加快发展

1.完善科学民主立法机制。建立政府立法项目公开征集和评估论证机制，科学合理编制政府立法计划。坚持“开门立法”、集思广益，畅通广大群众充分表达自己诉求的渠道，既发挥有关部门的职能作用，又充分吸取专家学者和广大人民群众的意见。加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向，保证政府立法真正集中公众智慧、充分反映人民利益，在制度建设中实现权利公平、机会公平、规则公平。

2.着力推进制度创新。在地方立法和规范性文件起草、审查中努力推进制度创新。按照市场经济的要求规范政府职能和职权行使方式，加快推进生产要素市场化进程，促进社会主义市场经济体制的完善，防止政府职能行使越位、缺位、错位，促进市场配置资源基础作用的充分发挥。用足用活用好国家政策赋予的先行先试权，扎实推进先行先试领域的制度创新。鼓励探索，完善程序，为加快转变经济发展方式、深化重要领域和关键环节改革等方面不断取得新突破，实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡一体化发展等方面努力提供制度保障。

3.加强规范性文件备案审查。进一步完善和创新规范性文件监督管理体制机制，加强对规范性文件合法性审查，不断强化文件制定的合法性、科学性、民主性，维护法制统一、政令畅通。

（四）推进严格规范公正文明执法，深化行政审批制度改革，优化发展环境

1.推进严格规范公正文明执法。督促加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件；进一步推动行政执法体制改革，解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题；促进创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，总结推广柔性执法方式，实现法律效果与社会效果的统一；督促规范行政执法行为，细化执法流程，完善行政裁量权基准制度；加强行政执法队伍建设和资格管理，严格亮证执法，落实行政执法责任制。切实维护公共利益、群众权益和经济社会秩序，为发展提供良好的执法环境。

2.深入推进行政审批制度改革。认真贯彻落实《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于深入推进行政审批制度改革的意见》，按照“简”“优”“限”的要求进一步清理、减少行政审批事项，及时废止不符合市场经济要求，包含地方保护、市场封锁的审批事项，破除审批过程中技术审查的行政垄断和行业垄断，放宽限制，扩大开放，公平准入，鼓励竞争。大力推进行政审批重心下移。规范投资服务，进一步简化、整合、规范审批程序，减少审批环节，创新审批方式，提高审批效率。推动加强行政审批实施全过程的监督管理，创新监督方式，推行服务质量公开承诺制，为投资主体办事提供更多便利。

专栏

黔西南州出台2012年度法治政府建设指标体系考核评价方案

为进一步加大2012年法治政府、法治机关建设力度，贵州省黔西南州人民政府根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》《贵州省人民政府关于加强法治政府建设的意见》要求，出台了《2012年度法治政府建设指标体系考核评价方案》（以下简称《方案》）。

《方案》分为指导思想和基本原则、组织领导和程序方法、考评等级评定和结果运用、县（市）法治政府建设指标体系考评标准、州级法治机关建设指标体系考评标准五个部分。

《方案》以着力增强各级行政执法机关依法行政能力和水平，努力推进全州法治政府建设进程，促进黔西南经济社会又好又快、更好更快发展为指导思想。坚持围绕目标，稳步推进；科学严谨，讲求实效；客观公正，公开透明的基本原则。明确州人民政府统一组织领导全州法治政府建设指标体系考评工作，具体组织实施由州政府法制办公室承担。考评对象为各县（市）政府、顶效开发区管委会和州级各行政执法机关（包括垂直管理和双重管理的执法部门）。

《方案》将提高依法行政意识能力、加强制度建设、依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、推进政务公开、强化行政监督问责、化解社会矛盾纠纷、加强领导督查八项内容设置为“法治政府”“法治机关”考评的一级指标，并分别设置了28项“法治政府”建设二级考评指标和19项“法治机关”建设二级考评指标。

法治政府建设指标体系实行百分制考评，按照定量评分与定性评分相结合，平时考核与年终考评相结合的方式进行，注重过程管理，年终考评由州法制办代表州政府组织实施。考评分为优秀、良好、合格、不合格四个等次，年度考评分数在90分以上为优秀等次；80—89分为良好等次；60—79分为合格等次；59分以下为不合格等次。对不合格的实行全州通报批评，对70分以下的实行限期整改，考评结果在全州进行通报。考评结果作为州委、州政府年度目标绩效管理（或州绩效办绩效管理）的一项重要内容，考评对象的考评分数按比例分值计入州委、州政府目标绩效管理责任书（或州直各单位目标管理责任书）总分。

资料来源：根据媒体公开报道综合整理

（五）推动建立健全社会矛盾纠纷化解机制，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐

1.推动建立健全社会矛盾纠纷化解机制。建立行政复议与司法、信访、监察等矛盾纠纷解决方式的衔接机制。建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序，建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解有效互动，形成调解工作合力。积极教育引导群众依法表达利益诉求，维护合法权益。

2.充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。畅通行政复议渠道，积极办理行政复议案件，进一步深化行政复议体制机制改革创新，加强行政复议规范化建设，推进行政复议受理、审理和结果“三公开”，努力提高行政复议公信力，切实做到案件办理法律效果和社会效果的统一。

3.及时化解矛盾纠纷。充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。针对加快发展时期凸显的土地征收、房屋拆迁、移民安置、企业兼并重组、山林确权等方面的行政争议，严格依法办案，正确运用调解、和解等方式，实现案结、事了、人和。对资源开发、环境污染、公共安全事故以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，推动建立县、乡联动机制，积极进行调解。

（六）努力提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力

法治思维和法治方式从思想和工作两个层面为基本建成法治政府指明了具体路径，其实质就是要求各级领导干部想问题、作决策、办事情，时刻牢记人民授权和职权法定，严格遵循法律规则和法定程序，切实保护人民权利和尊重保障人权，始终坚持法律面前人人平等，自觉接受监督和承担法律责任，努力做到自觉按制度办事、按程序办事、按法定渠道和途径解决行政争议，恪守在宪法和法律规定范围内谋改革、促发展、解矛盾，自觉防止法外特权。要切实推动加强对各级领导干部法治思维和法治方式的培训，特别注重案例教育，促进各级领导干部认真学习宪法和法律，牢固树立社会主义法治理念，带头遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律的范围内活动，努力做到在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定工作中自觉坚持依法执政、依法行政和依法办事。