破解大部制改革的“帕金森定律”

机构改革的最大困境在于只看到或者只想解决人员和机构的数量问题。一轮轮改革下来，局面愈加难以控制。这被称为机构改革的“帕金森定律”。为破解这一怪圈，此次改革特别强调政府职能转变是深化行政体制改革的核心，《国务院机构改革和职能转变方案》指出，转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。

向市场、向社会、向地方放权是关键

对于此次改革方案，中国行政管理学会执行副会长高小平认为，与此前的第六轮国务院机构改革有两个共同点，一是前进步伐大体相同，保持“匀速运动”。二是都把公共服务部门的整合和加强作为重点，选择改革部门都是各方面改革呼声较高而条件又比较成熟的机构。但这次国务院机构改革也有不同点，有创新点。第一个不同点是这次精简和整合机构的力度更大，涉及的国务院部门下的司局机构更多，职责整合的力度比上次大，提出“最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责”，说明国务院机构改革正在向纵深发展。第二个不同点是上次在大部门制上是进行探索，刚破题，迈出了第一步，这次则是朝着明确的方向前进，并通过这轮整合式改革，使中国的大交通、大社会、大卫生的格局基本形成，大文化、大能源、大市场监管有了重大推进。可以说，大部门制的轮廓逐渐浮出水面，初步成型。

这次以政府职能转变为核心的改革，如何实施能达到改革目的？国家信息中心经济预测部副研究员张茉楠认为，有效“放权”是实现政府职能根本转变的关键，对于转型中的中国而言，也将是难得的制度红利。全国政协委员、中国改革发展研究院院长迟福林认为，此次改革方案最大的亮点就是向市场放权、向社会放权，以放权破题政府职能转变。比如铁道部，就是向市场放权。方案中关于社会组织的表述，“加快形成政企分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，解决的就是官办社会组织去行政化问题，这就是向社会放权。全国政协委员、中央政策研究室副主任施芝鸿也认为，当下推进中国政治体制改革应该从加快政府机构职能转变入手，继续向市场、向社会、向地方放权。他观察到，此次改革突破的重点是政府行政体制，并且触及前段时间社会上议论很多的社会体制，把不该由政府管或者政府管不了、管不好的领域，放给市场、社会和地方。这次国务院机构改革方案，既是以行政体制改革为中心的政治体制改革的深化，也是社会体制改革的破题。

人大要全方位监督大部制改革

众多代表委员对改革方案给予赞同和肯定的同时，也提出了一些担心的问题和意见建议。机构调整的核心是职能转变，报告当中提得很好，但是怎么做，没有讲。中国银监会江苏监管局局长于学军代表坦言，大家对这次改革是肯定的，但又担心“换汤不换药”，一些部门成为“影子部门”。过去的六次机构改革，增了减，减了增，分了合，合了分。始终没有走出怪圈。为什么会这样？于学军代表认为，这是因为缺乏有效的制衡机制，需要建立强有力的制度保障，才能达到方案提出来的目标。因此，应该针对这些改革的内容，赶紧制定详细规划，向社会公布，这样才能保证职能转变、机构改革的想法落实到位。他提议，比如可以要求行政部门每年缩减1%或2%的审批事项、人员及经费；同时全国人均收入占人均GDP的比重，每年要提高1—2个百分点。

全国人大代表、广西贺州市长白希对本轮机构改革也表示了他的担忧：“过去我们也干过机构改革，减少审批，但往往改革几年后又恢复原状。减事不减人，最后人浮于事的结果就是人要找事做，审批环节便逐步膨胀起来。”白希在广西代表团全体会议上呼吁：“我们编制三定方案的原则是人随事走，事权简化了，(这次改革)就要撤庙、撤方丈，吸取以往一些机构改革出现反复的教训。”全国人大代表、广西发改委主任黄方方建议国务院组成一个强有力的机构、专门的班子推行这次改革，把中央和地方的事权、财权理清楚。全国人大代表、东华大学经济发展与合作研究所所长严诚忠说：“作为人大代表，我们有责任监督这次机构改革的推进情况。这次改革方案很好，但在如何监督改革的顺利进行和保证改革成效上，并没有明确。我们应该留着这份方案，每年开人大会议时不断追问改革的推进情况。”一些代表委员认为，要顺利推进大部制改革，应该对时间表、扩权后的大部委、下放的权力加强全方位监督。

应立法明确机构职能权限

国家行政学院教授竹立家指出，方案说得很明确，这次改革与职能转变紧密结合、同步推进。职能转变怎么转？方案提出了10方面内容，这10个方面能不能真正落到实处、能不能转型到位，关乎这次改革的成败。此外，在职能转变过程中，还需要同时建立政府的绩效评估机制、责任机制、奖惩机制，这样才能真正提高政府效能，满足现代社会对政府的要求。有法学专家提出，机构改革还能达到反腐效果，但是改革后容易反弹，所以应该制定国家组织机构法等法规，固化改革成果。对此，竹立家也表示，有立法的必要。从国际来看，政府机构分为两类：政策性和执行性。政策性比较稳定，而执行性变动较大。应该立法明确各机构的职能、权限，以及执行性机构该如何变动，等等。但是，机构改革是行政体制改革的一部分，所以机构改革的效果还取决于行政体制改革、政改等其他改革。

□ 国务院机构职能转变十项具体措施

资料来源：中国机构编制网2013年3月10日

国家行政学院教授、科研部主任许耀桐指出，此前的各次机构改革，确实有反弹迹象，比如改革后成立的部委级事业单位，分流走的人又“回流”。要避免反弹，就必须分权，也就是行政三分制，决策权、执行权、监督权这三权分离。如果部门裁并到位，基本上可以解决决策权、执行权分离的问题，最关键的就是监督权。怎样强化纪检监察监督？怎样强化审计监督、媒体监督？怎样加大人大监督？人民群众通过哪些途径，怎样监督政府？这些最好有制度化规定。

□ 媒体关于大部制改革的评论

“三定”公布，国务院机构改革落到实处

对于如何将方案落到实处，中央机构编制委员会办公室副主任王峰提出了四条措施：第一，抓紧研究制定新组建这六个部门的“三定”规定。在“三定”规定当中要突出强调两条：一是突出强调转变政府职能。新组建的部门不仅仅是机构改革，职能转变仍然是它的主要任务，要把职能转变的要求落到实处。二是进一步突出部门的责任内容。这六个机构的调整还涉及诸多相关部门职能的调整，初步算下来大概有18个机构的职能要随着这六个机构的兴建和组建，相应地进行划转和调整，对相关机构的职能要进行修订。第二，要把重头戏放在转变政府职能的落实上。这次改革提出了10条转变政府职能的要求，现在只是落到方案上，有的比较原则。怎么样转换为实际效果？需要把这个任务分配到各部门去，限定时间，按照改革的要求，结合改革的实际对号入座，拿出转变政府职能的具体措施来，然后按照这个措施一步一步地推进。第三，在这次改革的基础上，必然要涉及相关法律法规的调整、修订，这项工作也要抓紧进行，为落实改革要求提供法制保障。第四，要切实加强对这项改革工作的组织领导。党中央、国务院要求各个部门一把手负总责，在规定的时间内把机构的组建、把职能转变的具体措施都加以细化、加以落实。

根据2013年3月18日新一届国务院第一次常务会议要求，2013年6月底前要完成新组建机构和职能调整机构的“三定”（主要职责、内设机构、人员编制）规定。6月19日，国务院常务会议通过了最后一个新组建机构——国家新闻出版广电总局“三定”规定。在此前后，新部门“三定”方案陆续公布。7月17日，国家新闻出版广电总局“三定”方案公布，至此，新组建的6个部门“三定”方案全部公布。这意味着2013年两会期间公布的国务院机构改革方案全部落到实处，所有的新部委开始明责履职。2014年年初，相应的机构改革由省一级开始逐步向下推广。

专栏

中编办负责人：国务院职能转变，做到不该管的不管

在政府职能转变方面，中央编办负责人表示：政府职能转变是行政体制改革的核心。但目前政府权界仍不够清楚，还是管了许多不该管的事，甚至一定程度上还承担了“无限责任”。

如何转变职能

真正做到该管的管住管好

问：职能转变的重点是什么？

答：这次国务院机构职能转变突出了四个重点：一是推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。二是推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性。三是推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能。四是推进职能加强，着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。

转变职能的关键是什么

该市场发挥作用的交给市场

问：对发挥市场在资源配置中的基础性作用方面有哪些举措？

答：转变政府职能的关键，是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会组织、政府与个人的关系。

这次改革提出：一是减少投资项目审批。二是减少生产经营活动审批事项。三是减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消。四是减少行政事业性收费。五是改革工商登记制度，对按照现行规定需要前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批再工商登记的制度。

如何规范社会组织

社会组织将建立统一登记

问：改革社会组织管理制度有哪些举措？

答：为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这次提出改革社会组织管理制度：一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制。二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。三是建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

如何推进向地方放权

避免“一放就乱、一乱就收”

问：在推进向地方放权、调动中央和地方两个积极性方面有哪些举措？

答：为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，这次改革提出：一是下放投资审批事项。二是下放生产经营活动审批事项。三是减少专项转移支付。

如何理顺部门职责

税收、社保将建统一信用平台

问：在进一步理顺国务院部门职责关系方面有哪些举措？

答：为进一步理顺部门职责关系，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，这次改革提出了三个方面的整合重点：一是按照同一件事由一个部门负责的原则，将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，分别整合由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构。三是整合分散在不同部门管理的资源。推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。

如何加强制度建设

身份证号码或成社会信用代码

问：改革方案把加强基础性制度建设作为重要内容，主要有哪些举措？

答：这次改革主要强调了三方面的基础性制度建设：一是推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化。二是建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。三是建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。

资料来源：《新京报》2013年3月11日