社区民主自治的成功经验与案例

在推进社区管理体制改革过程中，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。总体来看，目前各地工作重点在于探索社区自治的动力机制和治理模式，主要存在以下两种类型。

一类是混合型的社区治理模式，或称合作型的社区治理模式，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，实现形式主要是政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督。政府组织通过规划指导、下放权力、提供经费、购买服务等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后经由城市社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标。目前，中国大部分城区居民自治都是采用这种混合型的社区治理模式。

再一类是自治型的社区治理模式，社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，这种社区一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会，如成立服务中心，还原居委会职能；或者在社区建设初期以各类新建生活小区、居民小区为基础而组建的业委会等各类社区委员会等。在这种自治型的社区治理模式下，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较完全意义上的城市社区，其较为典型的代表是武汉、广东、重庆、浙江温州等地社区自治的探索。

另外，取消街道办、由区直管社区等形式也在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地积极尝试。虽然取消街道办的“铜陵模式”的实践得到了民政部的肯定，但当地社区管理者的任免去留与薪资等仍然不是由社区居民决定，这样的改革是否有效还有待观察。

政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督与服务

倡导公共服务市场化是提升公共服务效率和质量的重要途径。政府提供公共服务的部分职能释放出来交由市场和社会提供，建立政府与市场和社会之间的竞争，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。相关资料显示，20世纪90年代以来，中国一些地方就已经采用公共服务外包的方式来提供公共服务，不仅街道清洁、垃圾处理等服务性行政被外包出去，连治安管理权、收费权等传统的秩序行政也被承包出去。特别是近年来，深圳、上海、南京等地社区建设把服务外包提上日程，其中深圳花果山社区通过招投标方式引进社工机构负责运营收到良好效果，同时强化了居民参与监督的自治职能，其实质是政府从社区退出，让社会组织进入，让社区回归社会。再比如，日本近年来推行的公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都可能外包，进行竞争性招标，并对公共服务项目进行市场测试，以检验私营经济部门经营这些服务是否质量更优，效率更高。

专栏

深圳花果山社区：激活社会组织，社区采购公开招标

2012年下半年，深圳南山区招商街道把花果山社区工作站转型升级为社区服务中心。自此，社区服务中心在社会服务机构的运营下，不断扩大职能，通过政府购买服务的方式，逐步承接社区工作站承担的辅助社会管理和公共服务职能，变街道办事处—社区工作站上下级行政隶属关系为街道办事处—社区服务中心的政社互动、合作共治关系，实现中心的转型升级。实际上，这也意味着深圳现有的“两级政府、四级管理”（市政府—区政府—街道办—社区工作站）的基层管理体制，在南山区招商街道花果山社区，少了“社区工作站”这一层级。

激活社区社会组织

花果山社区2008年就开始尝试购买社会组织的服务，为政府全面退出社区打好基础。从2008年起，花果山社区尝试引入深圳市妇联南山区阳光家庭综合服务中心，让专业机构为社区居民提供以妇女儿童和家庭为主体的服务。2011年8月1日，花果山社区挂牌成立了阳光家庭花果山社区服务中心，开始试运营，2012年4月1日正式运作。在政府退出社区之后，花果山社区先后主导成立了“四海情”老年大学、科技协会、残疾人协会、文艺社团、狮子会服务队等18个社区社会组织，覆盖了辖区居民的三分之一，提高了居民的自组织和再组织比例。该服务中心借鉴香港经验，以政府购买公益性社会组织服务的方式，通过招投标方式引进社工机构负责运营，引入香港社工督导，配备多名专业社工，建立“社工+义工”的服务模式，为社区居民提供心理咨询、养老助残、个案服务等10多项专业化服务，构建起跨部门、综合性、专业化的非行政性社区服务新模式。

强化居委会枢纽、议事、监督三项职能

在重塑社区居委会方面，通过社区服务中心逐步承接社区工作站职能后，弱化社区居委会直接提供服务的职能，强化其枢纽、议事、监督三项职能，特别是对社区服务中心的监督。街道从社区实际出发，根据社区服务中心与街道社管中心代表出资方（市区两级政府部门）签订的服务合同，目前对社区服务中心的绩效评估由第三方专业评估机构——新现代评估中心进行。其中居委会委员等骨干居民评分权重为20%，社区32个社会团体评分权重为20%，134个楼栋长评分权重为10%。居民评分总权重占50%，另外50%权重为根据抽样调查、档案检查等进行的社工服务专业性评估。

2012年12月24日进行的听证会现场，花果山社区阳光家庭综合服务中心将2012年以来社区的服务项目以菜单形式罗列出来，并提交给居民代表。在听证会开始前，居民代表们通过小组讨论，对一年来该中心的工作开展情况、自己对其印象如何等进行陈述，然后就菜单中罗列的服务是否应该在2013年继续开展进行选择。最后，社区按照政府采购公开招标信息进行投标，经专家评审、打分等环节后，中心作为排名第一的机构签订了协议，合同期一年。政府部门则根据服务情况分期拨款，签订协议后付项目合同款的50%；项目进行半年后，通过中期评估，付合同款30%至40%；项目合同期满后，进行评估并付尾款。

资料来源：《21世纪经济报道》2013年1月25日

□ 各地通过政府购买服务方式加强社区精细化管理

专栏

武汉“江汉模式”：10年三轮改革重构社区组织运行机制

江汉区位于武汉市最繁华的中心城区，是典型的城市社区聚集区。辖区13个街道、116个社区，43.3万余人。自2000年被民政部确定为全国社区建设实验区后，江汉区以创建全国示范城区、推进经济社会率先发展为目标，对社区管理体制和工作运行机制进行了一系列改革，取得显著成效。2002、2009年，两次被民政部命名为“全国社区建设示范城区”。江汉区形成的城市基层社区管理体制和工作运行机制，被誉为“江汉模式”，并在全国推广。

江汉模式以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构社区微观组织体系及运行机制，而且转变区、街政府部门的职能和行政运行机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。这三个阶段体现出行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理特点。

第一轮改革创新：理清政府与社区工作关系。2000—2002年，江汉区以转变政府职能、理顺政府与社区关系为突破口，明晰基层政府与社区居委会“指导与协助、服务与监督”的工作定位，探索推进社区建设，基本解决了基层政府行为失范和社区居委会职能错位的问题，尝试建立起基层政府依法行政和社区依法自治结合、基层政府行政管理职能和社区自治功能互补的城市基层社会管理体制，初步实现了行政资源与社会资源整合、行政调控机制与自治机制结合的目标。社区建设的“江汉模式”雏形初现。

第二轮改革创新：提升社区自治功能。2003—2007年，江汉区将推行城市网络化管理与社区居委会工作减负、进一步理顺基层政府和社区居委会关系与建立社区协作机制结合起来，实施以“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”的“四进社区”为主要内容的社区建设“883行动计划”，健全社区事务分类管理和准入制度，减轻了居委会工作负担，极大地提升了社区的自治功能。社区建设的“江汉模式”基本形成。

第三轮改革创新：规范社区管理体系。2008年，江汉区在前两轮改革创新的基础上，以“三个归位”（政府职能归位，社会中介组织功能归位，社区自治功能归位）为目标，以“四个坚持”（坚持科学配置、效能优先，坚持因地制宜、着眼长远，坚持以人为本、服务居民，坚持政府主导、社会参与）为原则，以整合社区资源为抓手，着力推行“五个到社区”（人员配置到社区，工作重心到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费到社区），进一步分离社区居委会行政职能，在社区设立公共服务站（由街道社区服务中心管理），承担基层政府延伸到社区的各项工作。2009年9月，江汉区在对社区新管理体制运行情况进行全面检查验收后，又再次对其进行了修改完善。社区建设的“江汉模式”趋于成熟。

资料来源：《十年探索结硕果 “江汉模式”誉全国——武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查 》，《政策》2010年第8期

对此，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授认为，公共服务外包是现代社会管理的一种基本形式，政府把可以市场化运作的部门或功能外包出去，这是政府管理和社会管理创新的重要形式。利用市场提高公共服务质量，降低成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路，是全世界范围的大趋势。中国也应该通过政府公共服务外包等形式，有序地转移政府职能，让社会组织充分发挥其社会治理的职能和作用，承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的共同治理。事实表明，良好规则支持下的公共服务外包，有助于解决政府资源限制和提供公共服务效能的矛盾与冲突。它能改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事。公共服务外包有利于创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府，同时也让老百姓和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。

政府推行公共服务外包是为了提高政府工作效率、提高公共服务质量，然而也有地方在实施过程中与之背道而驰，“外包失灵”的现象必须预防。要杜绝政府在公共服务外包过程中的腐败，就要从各个环节入手减少漏洞。政府要加强投资项目招标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，有效引导更多的公益组织进入政府公共服务外包项目，从而实现更充分的市场竞争，形成更真实的价格。

政府成立公共服务中心，还原居委会职能

近年来，随着社区建设的推进和政府工作重心的下移，乡镇和街道办事处将相当多的行政工作转移到社区层面，使得社区行政化倾向日趋严重。对此，一些地区按照理顺关系、完善结构、提高效能的基本思路，积极推进社区管理体制改革。如采取编制公共服务目录，建立准入制度，下放人权、财权、事权等方式，为社区“定责、还权、赋能”，促进了基层社会管理的责权统一。近年来叫响全国的武汉“江汉模式”通过10年三轮创新改革，划分基层政府与社区居委会的职能职责，广泛调动社区居民参与自治。辽宁沈阳、鞍山和广东珠海等地明确市、区、街道、社区四级在社会服务管理中的职能侧重，全面清理社区居委会承担的行政事务，增强了社区工作的自主性。重庆南坪街道将计生、低保、医保、社会救助等事务都集中到了社区公共事务中心，让社区居委会的工作少了很多行政色彩。

专栏

重庆南岸南坪街道：成立公共事务中心，归位社区自治功能

重庆市南岸区南坪街道社区公共事务中心自2013年2月运行以来，每天接待居民约200人次。它将社区的大部分行政职能加以集纳、整合，以求归还社区的自治功能。这是重庆市目前唯一一家社区公共事务中心，社区公共事务中心内设城镇低保、就业再就业、居民医保等18个公共行政事务受理窗口，将所辖13个社区所承担的行政职能进行集纳和整合。

社区公共事务中心的设立收效明显。例如低保户管理是原本下沉到各社区的行政事务工作，每个社区都需要1-2名人员，而现在，只需3名工作人员便可从事整个街道低保事务。医保、民政、计生等工作，同样如此。经估算，中心的21名工作人员承担了社区原来80%的行政事务工作，每天可办理各项事务约200件，既整合了资源，节约了人力成本，又提高了办事效率。

设立社区公共事务中心，只是重庆南岸南坪街道促使社区自治功能归位的第一步。2013年6月，南坪街道又成立党员服务、文化服务、生活服务和养老托老4个中心，以及微企孵化、社会组织和志愿者队伍、便民服务3个基地，为社区的“转型”提供必要的场地和人才支撑。社区职能细分为6类，包括服务群众、城市管理、培育公益性岗位和中介组织、提供志愿者服务和综合治理等。街道还要求社区工作者转变工作方式：不光是走访困难群体，更要思考如何进行社会管理创新。同时，街道要求社区工作者在扩大民主、优化社区自治环境等方面做出探索：比如，议事会成为一种常态，在小区、院落引导居民成立“住委会”“家委会”等自治组织，增强社区居民的自我管理、自我发展能力等。

资料来源：《重庆时报》2013年4月2日

在创新机制保障社区居民当家做主方面，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。南京市215个社区推行城乡社区居民委员会无候选人一次性直选，天津市则在扩大流动人口参与社区自治方面积极探索新路子，运用参与式、社区茶馆等专业方法，搭建新老居民沟通交流的桥梁，调动流动人口参选居委会、业主委员会等相关社区组织，帮助他们融入当地生活。郑州花园路通信花园社区通过楼、院、区三级自治网络，实现社区居民自治全覆盖。

取消街道办，区直管社区

2010年以来，街道办在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地逐步消失，同时，社区的管理职能得到了加强。2011年7月初，中共中央、国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年已由全国人大宣布废止，条例废止后，撤销街道办在法律上已经没有障碍。目前来看，各地撤销街道办的探索也得到了民政部的初步认可。2011年7月，民政部副部长姜力在安徽省社区综合体制改革现场会上说，由“街居制”向“社区制”转变，是中国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”转变趋势的一种重大变革。

□ 安徽省铜陵市试点撤销街道办事处模式

资料来源：《华西都市报》2011年12月2日

2010年7月底，铜陵市铜官山区在全国率先启动了“区直管社区”综合体制改革，将铜官山区原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销原有的6个街道。在铜官山区的试点取得成功后，2011年7月9日，铜陵市狮子山区正式启动全区社区综合体制改革，这标志着铜陵市社区综合体制改革全面推开，该市原有的10个街道将全部撤销。此后，铜陵再无“街道”，铜陵市已成为中国第一个全部撤销“街道”的地级市。

“铜陵模式”并不是孤案，越来越多的地方正在试点改革城市基层管理体制，其中的共同点是实行扁平化管理，由“市—区—街道办—社区”变为“市—区—社区”。从2010年2月开始，贵阳市在小河区、金阳新区开展“区直管社区”的改革试点，2011年将试点范围扩至全市。广东省编委也已经批准通过，东莞市和中山市两地级市全面开展市辖镇“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”，新设立的区一级政府不再下辖镇街，而直管社区，形成市—区—社区的三级管理格局。

社区的管理者如何产生，居民如何制约管理者，如何让管理者能真正为居民服务，这是“铜陵模式”等改革能否真正实现社区自治的制度性关键。依照目前的制度设计，新社区的管理者是行政人员，有着行政级别，和其他行政人员一样，任免升迁可能主要还是由上级的意愿决定。撤销街道办建大社区的铜陵市，整合后的新社区也设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，等于给原来简单的社区居委会叠床架屋。管理者的任免去留与薪资如果不由社区居民决定，对管理者缺乏硬制度约束，这样的改革是否有效，显然有待观察。

另外，还有学者分析指出，铜陵人口仅74万人，不能简单照抄大城市的管理模式。中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民认为，“铜陵模式”至少在直辖市或较大的城市可能没有可行性。目前，可行的办法应该是把比较大的城市的街道办做实，较小的城市把区以下的街道办取消。对此，铜陵市民政局副局长王世平认为，城市社区改革在国内已经成为趋势，各地在具体的操作形式上或许不同，但是“铜陵模式”背后的核心精神却值得推广：铜陵社区改革的核心不是“撤销街办”，而是使政府的服务下沉，促进管理人才向一线倾斜，减少政府的管理层级，至于具体的操作方式，各地可以因地制宜。

业委会成为法人实体

2013年3月8日，温州市鹿城区民政局宣布对“南塘5 组团小区业主大会”准予登记，并举行社团法人资格授牌仪式。小区业主大会获社团法人资格在全国尚属首家，这意味着民政部在温州试点的民政综合改革发展试验区取得重大突破。

传统居委会与业委会的关系迄今缺乏清晰的法律界定，二者虽均属居民自治类别的社区服务组织，但业委会始终不能以独立社区服务类社团组织进行合法注册登记。同时，由于业委会长期不能成为独立的社团法人，许多居住小区不同程度存在小区开发商、小区物业公司，单独或共同损害业主收入和收益的违法行为。一旦业主与开发商、物业公司矛盾激化，业委会的非社团法人身份，直接堵死了业委会进行独立民事诉讼的资格。

2013年全国两会期间，国务院秘书长马凯作关于国务院机构改革和职能转变方案说明时表示，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织，今后可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。温州市允许业委会登记注册成为社团法人，其社会价值和改革意义非同寻常。其一，业主在小区范畴内的全部财产权益和资产经营收益至少有基本的维权资格和途径；其二，业主的共同财产权益及资产经营收益由业主自我管理和支配，自己的家园由全体业主共同做主，既可通过业委会选择物业公司，也可通过业委会民主协商小区公共资产经营，还可与各类市场主体借助合伙、合股、租赁等方式灵活经营小区公共资产，并以资产收益来充抵业主所缴物业管理费。除此之外，更有价值的是目前十分稀缺的民主实践的经验。业主们通过业委会这个平台拥有了民主参与、协商、议事、推荐、选举、评议、监督、审计等（前五项针对每位业主自己，后三项针对业委会）具体的民主实践和锻炼。

围绕小区自治和业主维权，温州市形成“研究会+协会+业主大会”三位一体的社会管理创新机制。2010 年1 月，全国首家“小区联合自治”社团组织温州市鹿城区业主和谐生活研究会成立；2012 年5 月，成立鹿城区业委会协会；2013 年1 月4 日，温州市业委会协会成立。受鹿城区民政局委托，在温州市业主和谐生活研究会的业务指导下，3 月8 日，南塘5 组团小区业主大会成为全国首个取得独立民事主体资格的业主大会。温州市南塘5 组团小区于2009 年年底建成投入使用，目前共有800多名住户。在当天的成立大会上，该小区代表审议并通过业主大会章程草案，随后选举产生了首届业委会主任、副主任和秘书长。今后，业委会将作为业主大会的常设机构，维护全体业主的合法权益。此前的2012年10 月，民政部有关领导到温州考察调研并就鹿城区民政局社会管理创新工作进行指导。随后，市委市政府出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》等一系列政策文件。2013 年1 月，民政部、浙江省政府决定共建温州市民政综合改革试验区，探索新形势下发挥民政在社会建设中骨干作用的新机制。小区业主大会具备法人资格后，可以开设银行账户，代表小区全体业主成为共有部分的共用设施、设备的权利人。尤其是具备了诉讼主体资格，有利于更好地保障业主合法权益，接下来，该试点将进一步在温州市推广。