中国式信访救济

受访人：杨海坤教授

统 稿：郭晓燕

杨海坤，博士生导师，山东大学人文社科一级教授。被国务院评为有突出贡献专家，享受政府特殊津贴。曾担任第八、第九、第十届全国政协委员，现任中国行政法学研究会副会长、江苏省行政法学研究会名誉会长。主要研究方向为宪法学、行政法学。出版有《中国行政法基本理论》、《市场经济、民主政府和法治政府》、《中国行政程序法典化》（合著）、《跨入21世纪的中国行政法学》（主编）、《跨入新世纪的中国宪法学》（主编）、《宪法学基本论》（主编）、《宪法基本权利新论》（主编）、《中国行政法基本理论研究》（合著）、《中国特色政府法治论研究》（合著）、《农民权利的公法保护》（独著）、《弱势群体权益的公法保护》（合著）、《中国行政法发展的理论、制度和道路》（编著）等著作和教材20多部。在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》《法学》《法学评论》《法学家》《法制日报》等刊物上发表学术论文、文章400余篇，被中国人民大学报刊复印资料全文转载的论文达70多篇。

杨海坤教授

在全面深化改革的历史新时期，社会竞争日趋激烈，利益不断分化与重组，社会矛盾空前复杂，弱势群体由于社会应变能力和发展潜能不足，各项基本权利容易受到侵犯并很难得到切实的救济。弱势群体的“相对剥夺感”和社会不公平感、被压迫感成为社会不满和社会动荡的重要原因（余少祥，2008：1）。“现代社会科学理论，特别是公法理论，认为对弱势群体从公法上加以保护具有完全正当性和特别重要性。”（杨海坤，2013）传统的公法救济视野多局限于行政复议、行政诉讼和行政赔偿领域，较少关注“中国式”信访救济在弱势群体保护中的特殊作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在强调构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系中特别指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这对信访制度的继续加以肯定，而且指明其今后实现法治化努力方向的重要任务。为了深刻理解这一主题，本刊对山东大学法学院杨海坤教授进行了一次专访，杨教授立足信访功能的回归，为信访存续的正当性提供证成，并在此基础上，立足弱势群体特殊公法保护，直面信访救济的生存现状，进行了针对性的反思和重构，以期在国家治理体系现代化的背景之下，提升信访治理的法治化程度，开辟弱势群体权益保障的新天地。

本刊：在有些学者看来，信访不具有行政诉讼和行政复议那样的“正式身份”，部分学者更是对信访制度持批评态度。您是怎么看待这一现象的？

杨海坤：我认为，信访制度的存在有其一定的合理性和必要性。信访制度从1951年萌芽以来便一直在我国的民主政治生活中扮演重要角色，在不同时期发挥着各具特色的积极作用，就说明了这一点。不论在主观上还是客观上，它都迎合了社会公众特别是弱势群体公法保护的特殊要求。而且，这种优势在近年来更显得异常突出。

从主观上看，信访制度满足了大众期待成本的惯性思维和为民请命的清官意识。弱势群体的经济状况在总体上处于较低水平，寻求权利保护时不得不考虑成本与收益之间的平衡，收入水平的限制迫使他们选择自己感觉成本最低的维权路径。在社会公众的一般理解中，信访只需要通过写信、打电话、上访便可将权利诉求传达给上级领导，当下信访网络平台的开通和使用让信访成本变得更加低廉。当然，不乏质疑上述传统认知的声音，毕竟单凭一封信件解决问题的信访案例是极为罕见的，多数信访维权者都需要反反复复、锲而不舍地走访，或者通过舆论造势等方式引起高层注意，进而解决困难。如此周折所要耗费的时间、财产和精力等实际成本是难以估量的。即便如此，相比较“明码标价”可计算、需预交的诉讼费用，弱势群体仍然倾向于选择信访救济的“期待成本”，正如应星教授所言：“即使信访救济的实际费用高于诉讼救济，行政相对人也感觉信访成本更低，从而更愿意接受信访救济。”此即学界所称“成本支付定理”：事前支付比事后支付尤其不受欢迎，即便事前支付小于事后支付（应星，2004）。从制度经济学的角度来看，这也是一种典型的“机会主义行为”。机会主义与一般的利己主义不同，在市场经济条件下，人人都具有“经济人”理性，都会在一定的社会制度条件约束下追求自身利益的最大化。制度经济学认为，人们在交易过程中不仅追求个人利益最大化，而且通过不正当的手段来谋求自身的利益（庄士成，2011）。

但不能不看到，在我国司法制度获得彻底改革之前的很长时期，显而易见的是我国司法制度的运行没有得到普遍的信任。对司法腐败的深恶痛绝和对司法不公的隐忧让这些弱势群体成员偏执于“越往上越公正”的一厢情愿，希望借信访摆脱“官官相护”，通过逐级信访这一向上的“权力序列”为底层的“权利诉求”插上腾飞的翅膀。另一个不可忽视的实际原因是，受到封建社会文化习俗的长期浸染，以弱势群体为主的老百姓总是仰望青天，寄希望于政府官员都能成为德高望重、德才兼备、体恤民生、为民请命的“清官”，当自身合法权益遭受不公正对待时，希望父母官能够为自己伸张正义、讨回公道。简言之，信访制度迎合了弱势群体对清官政治的崇拜心理。

从客观上看，信访救济程序的简便快捷和救济效果的立竿见影也是众多信访人选择信访的重要原因。在信访人看来，信访救济程序的简便快捷、温和宽松是最得人心的。这种简便快捷、温和宽松体现在信访人资格、受案范围、申请时效和程序衔接四个方面。其一，根据现行行政复议法和修改后的行政诉讼法的相关规定（如修改后的行政诉讼法第2条），提起行政复议和行政诉讼的复议申请人和诉讼原告都要求与行政争议具有实体上的利害关系，而信访则不同，不论年龄、性别、职业和利害关系如何，一视同仁，就事论事，只关注信访诉求的案件事实，不过问和深究信访启动主体的资格要件；其二，以修改后的行政诉讼法第12条的规定为例，行政诉讼的受案范围主要集中于涉及行政相对人人身权、财产权的案件，救济事项以“列举+限定”的方式划定，无形中为弱势群体寻求救济框定了诸多法律禁区，如针对选举权、受教育权、居住权、劳动权、知情权等的权益诉求就很难被列入受案范围，而信访则摆脱了受案范围的限制，只要信访事项有理有据便可进入处理程序；其三，现行行政复议法和行政诉讼法都对申请（诉讼）时效有着严格的限制（如行政诉讼法第46条、行政复议法第9条），而信访事项则没有申请时效的约束，久拖不决的历史遗留问题和陈年冤案可以通过信访渠道重见天日，“迟来的正义”对于法律秩序的安定性来说可能是“非正义”，但对于弱势群体自身来说可能带来足以改变其人生命运的“实质正义”；其四，信访问题的审查和处理衔接较快，“就事论事”的针对性处置模式省却了复议申请、复议受理，诉讼程序一审、二审或者再审、重审等的烦琐，更符合弱势群体急于追求“结果正义”而非“程序正义”的心理诉求。

救济效果的立竿见影则体现在审查的广度、深度以及执行力上。与诉讼救济局限于合法性审查不同，信访救济不以法律法规为唯一准绳，它能够就形式合法但内容失当的信访事项展开问责，不需要像司法权一样对行政权保持适度的尊敬和谦让。甚至，依托于党政高层批示的信访纠错享有更大幅度的“变更权”，直接纠正违法或不当的行政行为并对相对人的利益减损进行合理补偿。因此，信访救济一旦启动并付诸实施，其强制力和执行力是无与伦比的，弱势群体不必担心自己的信访诉求像胜诉判决书一样陷于“执行难”的尴尬境地。

本刊：我国信访制度设立的初衷主要是为了国家机关能够更好地了解社情民意，获得民众作为国家主人翁对国家建设事宜的建议与对国家机关权力运行效果的监督。随着社会转型的深化和社会矛盾的突出，信访逐步被赋予纠纷化解和利益诉求的功能，而且这些功能越来越得到强化。您怎么看待这一现象？

杨海坤：民众对利益诉求的强烈表达和纠纷化解功能期待过高提醒我们必须重新审视信访制度的本来面目，重新恢复和重视起“官”民沟通的社会功能，并期待能空前释放其正能量。就目前而言，信访在我国毕竟只是一种具有某种替代性、补充性功能的公法救济制度，其法治化、制度化和规范化程度实际上尚难以与行政复议和行政诉讼比肩，当今社会矛盾的凸显加剧了信访功能的错位和偏差，导致信访原本应具有的沟通功能弱化。造成这一现象的原因有两个：

第一，纠纷化解功能期待过高。信访原本只是一种体察民情的“窗口”，信访机构为国家机关和社会公众的信息沟通与相互理解搭建了一座桥梁：国家机关可以通过信访了解社会公众对国家施政方针和公务行为的看法和意见，以此作为改进工作的依据；公民也可以通过信访反映自己的诉求，在信访接待和问题反馈中参与国家大政方针的制定和社会公共事务的管理，行使当家作主的权利。但是，社会阶层流动的固化和转型期利益冲突的加剧却在一定程度上扭曲了弱势群体的维权意识，他们甚至在某些条件下产生了某种自我保护和自我维权的过度反应。“定分止争”的迫切心理使大多数弱势群体在维权时“以效率为先”，囿于行政复议和行政诉讼的审理门槛和烦琐程序，他们对信访的依赖远超对诉讼的期待，希望信访能够实质上化解矛盾，解决纠纷，获得利益。而实践中，作为信访事项的受理机关，信访工作机构不具有决定权和处分权，它只能将信访事项传达、移交、转送给政府工作部门，信访工作机构的受理主要是程序上的受理，不对信访事项进行实质处理，这基本上只是一种协调、辅助的事实行为，对行政机关和信访人都不具有强制力和约束力。因此，信访处置权（包括决定权和处分权）的“多方行使”和“多头管理”让信访制度的功能过分承载和超载，也使其救济力度大打折扣。

第二，权力监督功能的紊乱。假使信访渠道合理有序，社会公众和弱势群体成员的来信、来访能够得到足够重视，那么在信访事项的审查中便会暴露出一些党政机关在行使公权力中存在的种种问题，党政机关有关责任人就能及时发现本机关工作中的问题，对违法人员给予相应的处罚，同时堵塞漏洞、提高机关工作质量，使国家机关更好地为人民服务。显然，利用信访制度实现对国家机关的外部监督和内部纠错，出发点是好的，但现行信访制度在实际执行中的效果还不是很理想，导致监督国家机关功能的紊乱。例如，信访量的增加往往被一些党政机关领导视为公民对政府机关的不信任，是对政府亲民形象的“抹黑”，这些领导者误以为“信访量越少也就意味着政府机关的工作越出色”。虽然纸面上登记的信访数量大幅下降，但有些弱势群体的困难并没有得到重视。对国家机关权力监督的紊乱不仅削弱了信访制度本应具有的监督人民公仆依法履职的功能，而且容易在政府、社会、公民之间人为制造“隔阂”，阻碍社情民意的向上传达，使权利救济的效率降低。因此，党的十八届四中全会决定重申“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障机制”，提出要“努力形成科学有效的权力运行制约体系，增强监督合力和实效”。我们必须站在这样的政治高度和理论高度，才能准确把握当代信访制度的真谛和效能。

本刊：您认为，信访应该回归什么样的功能呢？

杨海坤：近年来，信访诉求的急剧攀升和纠纷解决效率的低下暴露出信访在公法救济体系中的尴尬处境：它既不像司法救济那样通过法官主持下的审慎客观的事实调查、举证质证以及依法裁判，向社会公众传达超然独立的司法权威和法律正义，又不能像协商调解那样灵活高效实现“案结事了”。有些地方在反腐败斗争中仍然沿袭旧的思维方式和干部考察方式以至把信访推上了行政问责的前沿阵地，过分夸大信访在权力监督和官员问责中的作用，更助长了畸形政绩观在这些地区和部门的推行。对此，笔者建议重新提炼并确立信访制度的沟通功能，还原信访的“本来面貌”，形成“沟通为主、监督为辅、解纷补充”的信访救济新格局。

沟通功能的提炼应致力于政府、公民和社会三个向度：对政府来说，信访是一种上传下达和了解社情民意的主要渠道，政府机关问诊来信来访，把脉民生热点问题和弱势群体的切身困难，及时发现日常工作中的不足之处，以此为参照，推进服务为民和政府职能转变；对公民来说，信访为公众特别是社会弱势群体开辟了建言献策的平台，通过这个平台实现平等对话，激发民主参与热情，同时疏通了利益表达渠道，起到宣泄情感的作用；对社会来说，信访沟通功能的回归能够在国家机关和社会公众之间架起一座桥梁，为矛盾和冲突设置缓冲地带，探索协商民主的运作机制，推进政府机关简政放权，刺激非政府自治性组织和社团的发育，营造公民社会健康发展的和谐环境。

“监督为辅”要求以更为客观平和的心态对待信访中暴露出的问题，尤其是公权力行使不当的问题。对于行政机关的违法违纪，我国有专门的行政监察和纪律检查机关负责查处，不宜把信访量作为政绩考核的主要标准，“一票否决式”的武断行为更需要杜绝，以防政府官员的畸形政绩观影响公务人员的执法行为。“解纷补充”则要求信访在弱势群体的纠纷解决中恪守底线，对于应当由诉讼、复议、仲裁等法定渠道解决的事项一律不予受理，重点受理诸如因内部行政行为、抽象行政行为和历史与政策遗留问题不满而引起的申诉上访事项；信访机构也要尊重行政行为的法律效力，对于行政机关终局的裁决行为不能作出替代性解纷决策或者意见（王锴、杨福忠，2011）。

本刊：信访功能格局的重新确立是信访救济得以正当存续的前提，而信访实务水平和实践能力则是信访救济得以进一步发展的关键。您认为，信访救济功能的现状如何？

杨海坤：当前信访机构权威性不足、涉法涉诉信访终结不力、信访之外利益表达的梗阻等“短板”制约了信访救济在保护弱势群体方面作用的进一步发挥。

一是信访机构有待完善。从理论上说，信访制度为反腐提供了良好的渠道：弱势群体通过信访表达自己的意见和建议，反腐部门可以借助侵害弱势群体合法权益的信访举报，惩治腐败，净化风气，起到监督公权力之效。但这只是我们的初衷，实际情况并不理想，虽然《信访条例》第6条规定了信访工作机构享有交办、转送、协调、督促、建议等权力，但这些权力或缺乏独立性，或缺乏可操作性和有效性。比较常见的是，信访事项转送和处置环节由于法律规范的失位往往助长和扩大了人为操作的空间，针对某个机关的信访举报往往最先由该系统内部接收，系统内部为了自身形象的考虑通常会选择内部处理，避免影响扩大化。长此以往，部分腐败案件在一开始就得不到有效规制，容易使问题藏匿起来。由于信访反腐的“走样”阻塞了弱势群体寻求救济的渠道，也间接导致了近年来群体性事件的频繁发生，表现为利益博弈型的信访不断增多，信访主体逐渐由个体向群体发展（鄯爱红，2014）。

此外，信访机构也面临着“前所未有”的办案压力，致使信访工作重心发生偏移。一方面是繁重的信访案件接待任务，另一方面其中又面临着占据比例很大的违法违规信访，更不乏各种以极端形式表达的利益诉求。正是种种违法违规信访的频繁发生，迫使一些政府机关通过政绩考核等手段控制信访的数量，甚至个别地方政府通过非常规形式减少敏感信访的数量。这样，反过来进一步降低了信访的救济功能。

二是涉法涉诉信访终结不力。信访终结机制的不力容易诱发信访者的焦虑情绪和急躁心理，信访处理效率的低下将信访人心中残存的规则意识和程序意识消磨殆尽，突出表现在以弱势群体为主的信访人群对信访权的行使过于随意，“重访”“缠访”“闹访”“越访”现象屡见不鲜，更有甚者希望通过冲击政府机关等过激行为放大信访的社会影响力，给执政官员施加压力。可以说，“以权力为核心的信访制度发展到今天，为行动者提供了一种亲近权力资源的可能，一旦发现司法救济的结果不如己意，就开始寻找机会上访，希望规避法律得以寻求最满意的结果”（邵华，2007）。对正在进行或者已经走完司法程序的案件，信访人依然诉诸信访渠道，以期借助“进京赶访”的机会和场合，迫使行政和舆论干预司法。而这些案件中相当数量都是经过严格司法审查和公正裁决的合法案件，即使审理程序和法律论辩有些许瑕疵，其裁决结果也体现了法律的公平正义，不问法理、不问证据，一味信访，不仅损害了法律的尊严，也破坏了司法的权威（Carl F. Minzner,2006：103-107）。毕竟，在一个国家中，司法公信力的强弱决定了国民安全感的高低，影响着整个国家的治理水平。

三是信访之外利益表达的梗阻。利益表达渠道的畅通与否很大程度上决定了弱势群体权益保障的质量和水平。据笔者考证，弱势群体在信访之外的利益表达受到了不同程度的阻碍，利益表达的梗阻可以从表达团体和表达个体两个维度进行考量。

从表达团体的角度来看，我国在制度表象上为弱势群体提供了种类繁多的非政府组织序列，遗憾的是，这些非政府组织的发展都带有明显的“官方属性”，许多机构的经费资金和业务职能等都需要政府的扶持和指导，不少机构成为行政机关的“附属品”。诸多客观因素的限制使这些机构不能够为那些弱势群体提供生存发展所需的帮扶，在弱势群体面临利益纠纷时也常常无法提供及时高效的专业救济。

从表达个体的角度观察，人大代表和政协委员理应是最广大人民群众的利益“代言人”，他们的选举和履职便是为了保障公民的根本利益，尤其是为弱势群体的利益诉求“奔走呼号”。然而，人大和政协的实际运作效果却没有理想中的丰满：第一，人大代表和政协委员来自社会不同阶层，代表各自不同的利益，基于弱势群体零散而模糊的界定标准，真正能够体察、感受、理解和正视弱势群体实际困难的“代表”实在是少数；第二，“两会”召开的时间固定，在这么短的时间内只能针对弱势群体的重大利益诉求作出一些相对宏观的决策，决策的要旨往往与具体的个案存在一定的偏差，况且决策的执行情况也会在基层的执法实践中出现或多或少的失真，导致弱势群体的权利保护很难落到实处；第三，人大代表和政协委员在日常工作中以个体形式出现的较多，个体的主观性和片面性在所难免，由于一系列联系群众工作机制的欠缺和相关法律规章的阙如，代表们在审视和评估弱势群体利益时常常不能统筹兼顾，利益表达上也是各说各话，代表之间通常无法拿出客观、中肯的建设性意见。

本刊：基于信访救济弱势群体方面的生存困境，您认为，应如何完善信访的救济功能？

杨海坤：在当今中国，贫穷与饥饿已不再是公民群体所面临的主要困扰，但国家经济总量的持续上扬和国民平均收入的渐进提高并不能缓解市场竞争和信息社会的生存与发展危机，利益主体的类型多元化和利益分配的相对无序化导致利益纠纷的日益复杂化。正如邵华所言，“信访制度成为弱势群体的偏好选择，关键就在于他们没有固定的和有效的利益表达机制，而在现行的制度框架下，似乎只有信访制度提供了这项功能”（邵华，2007）。因此，我们必须直面弱势群体信访救济的生存困境，在国家治理现代化的背景下进行信访法治化的反思与重构。

其一是规范机构建设与正当程序。从中央到地方，各级党政机关及其职能部门都普遍设有信访机构，但《信访条例》规定了“属地管理、分级负责”的宗旨，由于各部门间职能的交叉和上下级间权限的模糊，信访机构之间缺乏信息共享，“互相推诿”抑或“重复受理”时有发生。在实践中，一些地方政府采取积极对策，突破现有制度，通过建立统一申诉（信访）窗口、加强一把手责任、综合治理、包案处理等方式，致力于提升申诉机制的救济能力，取得了一定效果，这也是目前信访改革追求的理想状态。然而，这种模式与既有体制存在内在的矛盾，往往需要依靠“一把手”的重视和魄力，处理者在变通处理中需要拥有相当的权限、资源和权威——特别是在处理弱势群体提出的具有一定合理性但并无法律依据的诉求时——而这正是一般信访机构力所不及的（范愉，2014）。我国的信访机构和信访队伍建设可以借鉴日本行政苦情制度的相关经验：如纵向合理划分中央和地方信访治理权限，横向适度归并和整合信访工作部门，形成像日本总务厅行政监察局那样隶属关系清晰、职权分工明确、协调沟通顺畅的专门性和权威性信访机构（杨建顺，1998：582—586）——日本的行政商谈委员和行政咨询委员也是经过层层筛选出来的高素质信访专员，擅于主动、及时地通过劝告、商谈、调停等多种方式，在法律程序内为弱势群体排忧解难（陈丹、唐茂华，2006）。我国的信访队伍建设应考虑从精通信访业务的律师、法官、司法工作者和行政官员中遴选信访专员，由全国人大或省级人大统一考核任命，专项列支保障福利，信访专员直接向人大负责，从而增强其独立性。

在增强机构独立性的基础上，信访正当程序也应当进一步规范。一是改革领导干部考核评价标准，变“信访率”为“解纷率”，提高地方政府对信访诉求的重视程度，避免消极怠工。二是立法机关要在《信访条例》的基础上进一步明晰信访受案范围，科学界定在“不满公权力行使”基础上，排除家庭和邻里纠纷等私领域争端，针对“缠访”“滥访”“无理访”课以行政处罚；对信访机构及其工作人员阻止群众合法上访的，要对相关责任人处以行政和法律“双重问责”。三是针对弱势群体的合法上访，国家信访局要带头制定信访工作步骤和指南，告知信访者享有的各项申诉、听证权利，引导信访者依法有序上访。四是建立党委、政府和人大信息共享的信访网络平台，完善统一科学的信访登记体系和检索体系，公开各类信访事项的解纷过程和法律依据，督促信访机关审慎履职。

其二是强化源头治理与诉访分离。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，意见全面阐述了依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求，是贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体体现。党的十八届四中全会围绕依法治国，再次确认，“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。同时强调，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。

为实现涉法涉诉信访的有序终结，一是必须强化源头治理。第一，注重培育以弱势群体为代表的信访人的公民意识和法治精神，通过公众参与式的法治宣传和法制教育，引导他们理性对待矛盾和纠纷，养成对司法裁判的敬畏之心。第二，政法机关领导要接待弱势群体的来访，阅批他们的来信，但决不能“法外开恩”（事实上，“好心”领导的“法外开恩”造成了严重的负面影响，不仅严重损害了司法的权威性，也会误导老百姓，特别是滋生“以访压法”的怪象。张洋，2014），只有这样才能逐步戒除弱势群体的“清官情结”。同时，为拓宽弱势群体反映问题的渠道，在信息化背景下要学会采取热线电话、网上信访、视频接访、开通绿色通道等措施，健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络。第三，要为弱势群体搭建交流、协调平台，借鉴欧洲监察专员制度中柔性善治的精髓，在对信访案件事实深入调查、比较分析、审慎考虑的基础之上，采用建议、报告等柔和的、非强制性的办案方法，形成人民调解、行政调解与司法调解“三位一体”的衔接机制，在涉法涉诉信访事项的处理过程中注入灵活性与合理性基因，赢得弱势群体信访人的理解和尊重，而不是一味突出信访问责的惩戒作用。

二是在做好源头治理的同时，实现诉访分离应当遵循司法权运作原理，设置“识别”与“分流”机制，将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，纳入司法轨道，引导信访人走正常的审判程序或审判监督程序；将那些不应通过司法途径解决的涉法纠纷分流到其他机关处理，以免当事人信访不行就诉讼，诉讼不行就信访，或者边访边诉、边诉边访（刘勇、崔四星，2014）。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除法律规定的情形外，依法不再启动复查程序，重点做好对信访人的解释、疏导工作。需要明确的是，构建信访的终结机制，应当以肯定和保障弱势群体的信访权为前提和基本原则，使公民权利不受克减与削弱（刘旭，2013）。

其三是倡导民主恳谈与利益表达。由于弱势群体缺乏强有力的组织保障，加之信访之外利益表达的梗阻，要最大限度发挥信访的融通功效，将信访作为保障弱势群体话语权的经常性沟通机制。为此，我们要努力发掘地方实践中的新形式和新方法，营造健康和谐的利益表达环境。

信访民主恳谈是发端于浙江省温岭市的协商式政治参与制度，近年来由温岭市向其他地区辐射和推广，为信访人开辟了行之有效的利益表达途径，同时加强了信访的沟通和监督功能。民主恳谈与行政听证不同，前者的主动性和预防性更强，强调与信访人的平等对话，主动了解利益诉求，致力于将行政决策的目标、任务和步骤等呈现给行政相对人，而不在于形成具有威慑力的居中裁判，以此增进信访人对行政决策的感知和认同，在沟通交流的基础上将冲突和摩擦消弭于无形；后者则具有更多的被动性和补救性。

信访恳谈可以弥补弱势群体利益表达机制的不足，同时对信访监督的紊乱也起到很好的矫治作用。首先，信访恳谈尊重和保障弱势群体的信访权，不是一味堵塞信访诉求，而是充分倾听和理解，想方设法让信访权的行使更加自由和通畅；其次，信访恳谈最大的特点是开放性，通过座谈会的民主方式吸纳更广泛的群众意见，在确保行政决策合法性的同时，最大程度扩充合理性，崇尚“民主保障”而非“损害修复”（章志远，2011：276），使信访人更为广泛地参与民主生活，广开言路式的参政议政也将公权力的行使暴露在阳光之下，间接起到了信访监督的功效（刘巧红，2009）；最后，针对弱势群体组织性不强的特点，信访民主恳谈集中了话语权，平等沟通的制度设计也使得他们的利益表达更为充分和自如。因此，我们有必要进一步推广信访恳谈的地方实践，周密设计会前准备、会中参与、会后反馈等环节，使其制度价值更好地得到发挥。

本刊：十分感谢您在百忙之中与本刊读者分享您的见解。

参考文献：

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