打造延伸“十大信访链”推动社会矛盾的协同治理

□ 袁振龙^[1]

摘要：信访制度作为国家治理体系的重要组成部分，在公共治理中具有十分重要的地位。把信访制度放在公共治理的视野中进行考察，有助于我们更进一步认识信访制度的重要性。同时，我们必须看到，从治理的角度看，现行信访制度仍存在着一些不足，需要进一步完善。因此，在信访制度有其存在合理性和必要性的前提下，有必要打造延伸信访链，实现“信访+N”的系列重组和再造，推动社会矛盾的协同治理。

关键词：十大信访链　社会矛盾　协同治理

信访是我国独特的制度设计，是国家治理体系的一项重要内容。国家治理过程中出现的各种问题和矛盾都能够通过信访渠道反映出来。信访是监测社会问题和矛盾的一个重要窗口，可以反映国家治理的能力，可以衡量国家治理的民主化、法治化以及公共权力运行的制度化和规范化能力，同时，也可以促进国家治理水平的提高。因此，有必要探讨信访制度在治理中的功能和作用，并重点探索治理语境下信访制度的完善路径，创新信访工作，更好地发挥信访制度在建立现代治理体系中的推动作用。

一、作为公共治理工具的信访

据相关专家考证，我国信访的存在由来已久。我们党建立苏维埃政权之初，为了便于群众对各级政府机关及其工作人员进行监督，就建立了早期的信访制度。新中国成立以来，信访作为人民群众监督政府的有效形式一直存在。改革开放以来，信访不但一直存在而且形式和作用不断发生变化，成为现代公共治理体系的重要组成部分，这主要表现在以下方面。

（一）信访是联系群众的大载体

随着现代科层制政府的建立与不断完善，各级政权及其组成机构的运行管理越来越程序化和制度化。与此同时，一个明显的不足逐渐地显现出来，就是各级政府工作人员与人民群众的直接联系日益减少，党和人民群众的血肉联系受到了一定影响。信访机关作为各级政府负责接待人民群众来电来信来访的专门机关，是落实我国信访制度的主要载体，成为当前我国各级政府机关密切联系群众的为数不多的重要载体之一，听取人民的呼声和诉求，维系着党和政府与人民群众的联系，这在当前的中国社会尤为必要和宝贵，是完善和创新公共治理不可或缺的重要载体。

（二）信访是社会情绪的晴雨表

随着中国社会的深刻转型和利益格局的深刻调整，我国多种社会矛盾日益多发、高发，信访成为人民反映自身利益和其他诉求的重要途径。在这个过程中，信访接待工作直接面对有着不同利益诉求的群众，信访过程中群众反映的问题、反映问题的方式、反映问题时行为的激烈程度、信访行为的频繁程度，等等，在某种程度上都反映了社会特定群体对党委、政府及各部门工作人员的态度和情绪。同时，不同部门、不同行业、不同地区群众信访行为发生的数量、信访行为的激烈程度、频繁程度和集中程度，等等，也在很大程度上反映了群众对相关部门、相关行业和相关地区党委、政府的情绪。一些群众甚至采取一些非理性行为表达他们对当地政府及相关部门、相关行业的行政管理等行为的不认可、不信任、不满意等态度。

（三）信访是社会矛盾的收集器

多年来，各级党委、政府为了应对社会矛盾多发高发的态势，继承完善了以枫桥经验为代表的人民调解制度，进一步探索形成了以“人民调解”、“行政调解”和“司法调解”辅以行业调解、专业调解等多元矛盾纠纷调解机制，并探索践行领导接访包案、社会矛盾定期排查化解等工作机制，排查化解了大量社会矛盾，极大地改善了党群关系和干群关系。尽管如此，由于各种深刻的原因，依然有一些社会矛盾迟迟得不到有效化解，人民群众的诉求依然没有得到满足。信访作为一项重要的救济手段，成为各种难以化解的社会矛盾的收集器，客观上既缓解了各级党委政府及相关部门的工作压力，也有利于上级党委政府对本地区社会矛盾的发展态势进行总体研判。

（四）信访是社会压力的减压阀

社会矛盾作为推动社会发展的动力是客观存在的，不可能存在没有任何矛盾的社会形态。一定的社会矛盾存在客观上对经济社会发展是有利的，但社会矛盾必须控制在一定的范围和限度内，如果社会矛盾长期得不到有效化解，新的社会矛盾又不断产生，社会矛盾形成的社会压力就可能过大，最终危及经济社会的正常运行，从而影响正常的工作、生产、生活、学习秩序。信访制度的存在，客观上给各种社会压力的释放提供了一个有一定容量的容器。各级信访机关接待诉求各异的群众，耐心记录并积极反映他们的诉求，协助他们解决部分问题，一定程度上缓解了他们因长期处于矛盾纠纷中而导致的无力感、无助感和挫败感，重建了这部分群众对政府的信心和信任，他们对相关部门、单位及其工作人员的怨恨得到一定程度的消解，减轻了他们对社会的“敌意”。

（五）信访是公共政策的检测器

社会矛盾的产生有各种各样的原因，比如资源有限性与需求无限性之间的矛盾，就可能导致人们为争夺资源而产生矛盾，但如果规则和政策合理，就可以将矛盾控制在有限的范围内。现实中，社会矛盾既有群众之间的日常冲突、劳资冲突等等，也有许多是与政府决策或者官员行为直接相关的。例如，一些公共政策的研究制定，既没有严格依照法律、法规，也没有认真听取利益相关者的意见和建议，更没有认真做过调查研究，执行过程又简单粗暴，有的地方甚至公然侵害群众的合法权益……诸如此类，都进一步激化了矛盾。反映到各级信访机构的各种社会矛盾，背后或多或少都有公共政策制定不科学、不合理的影子。也可以说，某些地方或领域社会矛盾之所以频繁产生，与某些地方或领域的公共政策制定不科学、不合理是有很大关系的。

（六）信访是社会进步的助推器

信访所收集的社会矛盾多种多样，如果对这些社会矛盾及其产生原因认真梳理分析，可以帮助我们发现一些规律性的知识，如什么样的决策行为容易导致社会矛盾的产生，什么样的行政行为会令群众反感和反对，什么样的行政方式更容易为群众所认可，什么样的政策在执行中容易出现偏差，什么样的行为规范有助于避免产生或激化社会矛盾……通过对规律性知识的提炼和总结，有助于我们更好地服务公共政策，规范政府及其工作人员的行政行为，进一步推进决策的公开、公正、公平并扩大决策的社会参与，疏导社会情绪，更好地预防和减少社会矛盾的产生，从而推动社会的和谐进步。

二、目前信访在公共治理中的局限

信访在实践中既承受着巨大的接待压力、社会压力，也承受着一些舆论方面的压力。例如，个别专家学者对信访制度的存废还有争议。笔者认为，信访作为一项具有中国特色的制度设计，有其存在的合理性和必要性。在没有更好的替代性治理工具之前，仓促地废除信访制度，可能会给社会正常运行带来某种不可预估的后果。不过，我们也需要理性地看待现行信访制度作为现代公共治理工具存在的局限与不足。

（一）方式为被动接触群众

信访目前的工作方式主要是接待群众的来电、来信、来访并进行分派转办。这种方式有其一定的合理性，综合成本低，可以最大效率地收集各种意见建议和社会矛盾。但从公共治理的角度看，信访制度处于公共治理体系的末端位置，与群众发生联系时也相对处于比较被动的位置，因此在主动预防和减少社会矛盾的发生方面略显不足。

（二）转办致问题解决乏力

信访机构目前主要设置在各级政府办公机构的内部，自身并无法定职权解决群众反映的各种问题和矛盾。因此，信访机构处理群众来信、来电、来访的主要办法是根据群众反映问题所涉及的部门和行业进行分派转办，由具有相应职权的部门进行处理，相关部门再将处理意见或处理结果反馈给信访机构。至于处理意见是否依法合规，处理结果是否解决了群众的信访诉求等，信访机构无权过问更无权调查，也无法阻止群众由于诉求得不到有效回应选择继续上访。

（三）研究对决策支持不够

除少数大城市外，目前我国大多数信访机构还仅仅满足于履行法定的信访接待职责，进行问题的分派转办，没有组织力量对信访问题开展深入的研究分析，缺乏对信访所反映社会矛盾问题的深入细致分析，缺乏对社会矛盾产生的各方面原因的深刻反思，故难以对党委、政府的决策提供有价值的参考支持，难以真正从源头上预防和减少社会矛盾的产生。

（四）治理突显部门协同不足

信访机构尽管身处政府办公机构，有一定的协调职能，但限于人力等各方面因素，实际上在治理社会矛盾的过程中，对各部门的协调力度不足，缺乏各部门配合支持的要求和规范，导致在处理信访问题的过程中各部门支持配合的程度不一。对解决了信访问题的责任部门没有相应激励，对没有解决信访问题的责任部门也没有任何制约，各部门要不要支持和配合，信访问题解决得好不好，对部门没有任何压力。

（五）单干因社会参与有限

受传统思维的制约，大多数信访机构还停留在信访问题就是政府部门的事，必须政府自己办的思维中。殊不知，信访问题的背后有大量的经济、社会、文化、心理、宗教等各方面因素，很显然，很多问题不是政府一家能独自处理好的，政府工作人员也不可能通晓各种知识和技能，这个时候往往需要专业社会组织提供一定的协助。能够参与协助处置信访问题的社会组织和居民群众数量偏少，导致信访机构多数时候不得不独自面对访民。一些工作人员缺乏必要的上岗及业务知识技能培训，又因接待行为不规范或言语不当导致新的矛盾纠纷产生，致使信访问题存在进一步激化的可能。

（六）惩处缺乏工具手段

信访机构处在社会矛盾的旋涡之中，能够时刻感受到信访群众的心酸与无奈，也时刻可能面临信访群众的误解甚至是指责。但在信访问题的实际处置过程中，信访机构缺乏有效的防护措施和手段。哪怕是面对信访群众非理性的谩骂和人身攻击，信访机构工作人员也只有求助于公安机关给予一定的保护。

三、打造延伸“十大信访链”，协同治理社会矛盾

现行信访制度有其存在的合理性和必要性，如何弥补现行信访制度的不足与局限，使信访能够在预防和减少社会矛盾，推动社会进步等方面发挥更重要的作用，是当务之急。笔者主张，要运用公共治理的思维，推动信访制度的改革创新，打造延伸“十大信访链”，形成各主体对社会矛盾的协同治理，推动信访制度在更大平台上发挥积极作用，从而从源头上预防和减少社会矛盾的发生。

（一）打造延伸“信访+党委政府”链，自觉做好党委、政府决策的助手

目前，我国信访机构的设置从中央到地方大致包括中央信访机构、省（自治区、直辖市）级信访机构、地市级信访机构、区县级信访机构、街道（乡镇）级信访机构。各级信访机构如何定位，并打造“信访+党委政府”新型关系，是信访制度创新的基础。各级信访机构应通过对群众来信、来电、来访及社会矛盾的研究分析，发现群众反映问题及社会矛盾背后的规律性内容，形成有价值的研究报告，为党委、政府决策提供参谋，并推动重大决策社会稳定风险评估工作的落实，从源头上预防和减少新的社会矛盾的产生。这也是衡量信访制度在公共治理体系位置的重要指标。

（二）打造延伸“信访+政府部门”链，积极塑造规范、透明、公开的政府形象

设立信访机构的最初目的本来就是为了方便群众监督政府及其工作人员。当前，社会矛盾多发高发，与我国部分政府机构及其工作人员有密切关系。一段时期以来，一些政府部门及其工作人员在履行职权、政策制定等过程中都或多或少地存在着不规范、不透明、不公开、不公平等问题，这些行为或多或少地、直接或间接地损害了部分群众的合法权益。信访机构通过收集群众反映的各种问题和矛盾，要努力寻找出容易导致损害群众利益和社会矛盾发生的规律性内容，对政府部门决策、政策制定和修改、行政行为等提出意见和建议，推动政府体制改革的规范化，提升政府行为的透明度，推动政府决策和行政行为公开，推动社会政策的公平公正，预防和减少社会矛盾的发生。

（三）打造延伸“信访+人大政协”链，积极推动人大、政协强化监督职能

信访机构要在公共治理中发挥更大作用，必须在法治的框架内充分运用现有资源。各级人民代表大会及其常委会和各级人民政治协商会议是法定的同级党委、政府及各部门的监督机构，也是未来信访机构需要大力强化协作的重要机构。当前，很多信访机构对同级人大和政协机构重视不够，群众来信、来电、来访反映的问题和集中体现的社会矛盾应该成为同级人大代表和政协委员调研的重要主题，在此基础上，人大代表和政协委员形成提案和建议，对相关政府部门工作提出改进和监督意见，加强对相关党委、政府及政府部门的实地督查和考察，推动各政府部门依法行政。通过强化人大、政协机关对党委、政府部门的监督职能，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。

（四）打造延伸“信访+纪检监察”链，整肃政府部门及工作人员的工作作风

必须承认，信访群众反映的很多问题和社会矛盾，是与政府工作人员的相关行为密切相关的，是由于相关部门没有依法行政、行为不恰当或行政管理过程中损害了相关群众的合法权益等导致的。各级信访机构在收集分析信访群众反映的问题和社会矛盾的过程中，要梳理出党委、政府领导和工作人员的违法违纪线索，定期向纪检监察部门反馈，由纪检监察部门进一步调查核实，如果纯属捕风捉影，毫无根据，则由纪检监察部门对相关领导和工作人员予以正名，并转公安机关依法对捏造事实的相关责任人进行处理。如果查证属实，则可以由纪检监察部门通过查办惩处相关人员的违法违纪行为，督促相关政府部门纠正以前的错误决策和行为，恢复或赔偿群众的合法权益，从而不断改进并整肃政府部门及工作人员的工作作风，预防和减少社会矛盾的发生。

（五）打造延伸“信访+司法机构”链，努力将信访工作纳入法治轨道

各级党委、政府及各部门在积极预防和减少社会矛盾发生的同时，必须对信访群众反映的各种社会问题和社会矛盾进行认真梳理分析，查清问题和矛盾产生的原因，分清责任，分别处理，尊重和强化司法机构的法治权威性，积极加强与司法机构的联系与沟通，加强政府部门与司法机构的协同力度，努力将社会问题和社会矛盾的处理纳入法治轨道。同时，对经核查无事实依据、反复缠访、信访行为已经越过了法律界限的，应积极强化与公安机关、检察院、法院及司法部门的沟通联系，依法加强对信访过程中各种违法行为的打击力度，切实维护正常的信访秩序，坚决保护好信访工作人员的人身安全。

（六）打造延伸“信访+研究机构”链，深化对社会运行规律的认识

信访问题既反映了一定的社会事实，也体现着一定的社会情绪。各级信访机构要积极主动地加强与各研究机构、高等院校的合作力度，有序地向相关专家学者开放相关数据和资料档案，引导专家学者加强对各种社会问题和社会矛盾的研究分析，从中探寻社会问题和社会矛盾的发生机理和社会根源，形成相关的咨询研究报告，对各级党委、政府、政府部门、人大机关、政协机关、纪检监察机关、司法机构等提出具体的意见和建议，推动各级党委、政府改革创新，进一步提升对社会运行规律的认识，确保社会在良性轨道上不断前进。

（七）打造延伸“信访+社会组织”链，培育处置信访问题的合作伙伴

从各级信访机构接收的信访量看，我国信访量已经处于高位。各级信访机构在认真细致梳理的基础上，有必要对现行的信访处置工作进行必要改进，积极引导专业社会组织和专业人士参与到信访处置工作中来。一是在接待信访群众环节，视需要适时引入律师、心理咨询师等专业人士，共同参与信访接待，从而更好地讲解法律政策，疏导信访群众的情绪。二是借助研究机构和专业人士的优势，进一步强化对各级信访机构工作人员的培训，逐步规范信访工作人员的工作程序，提升信访接待工作水平。三是对信访接待过程中发现的一些疑难问题和突出问题，及时通过政府购买社会组织服务的方式，引入相关专业社会组织及时介入，加强对相关信访群众的心理抚慰、心理治疗和相关帮助，逐步消除其消极负面情绪，引导其有序信访。

（八）打造延伸“信访+媒体资源”链，积极引导培育良好的社会风气

一段时期以来，由于信访问题的复杂性和敏感性，媒体对信访领域鲜有全面深度的报道。在政府信息公开的形势下，信访机构应逐步加强与媒体的合作。一是实事求是地向社会公布本地区信访的总体情况、与往年的变化、出现的新特点。二是积极与媒体合作主动设置议题，引导人们关注和反思信访问题背景的社会因素，推动全社会集体反思与反省——我们究竟要建设一个什么样的社会，我们应该为建设这样一个理想社会做出怎样的努力，从而对自身的行为进行反思和反省，推动社会共识的形成，促进社会和谐。三是通过媒体引导群众更好地了解信访，信访可以反映各种社会问题，但不一定能解决所有的社会问题，有些问题必须在法治的轨道中解决，必须尊重和信仰法律。

（九）打造延伸“信访+互联网”链，拓展主动联系群众的触角

身处全媒体时代，大多数群众已经可以随时随地通过自媒体表达对某事件的态度与看法。信访机构要进一步加强与通信部门、网络管理部门、公安部门、互联网门户网站、网络技术公司等单位的沟通联系和合作，积极开发应用新型媒体交流工具，主动开辟网上信访渠道，延伸联系群众的触角，方便群众随时随地监督政府和反映各种问题，拓展与群众联系的网络渠道，积极引导人们理性有序地反映问题，从中梳理与信访问题相关的线索和内容，积极主动推进问题的解决并及时反馈，用自身的努力引导社会的进步，促进社会和谐。

（十）打造延伸“信访+大数据”链，不断提升社会矛盾预防和化解的精准度

在全新的数字科技时代，信访工作必须更加广泛地应用各种现代通信技术、云存储、云计算和大数据等技术，通过对各类与信访问题相关资料、数据、声音、图像、轨迹等的整合、分析和挖掘，深入分析社会问题和矛盾产生的社会根源，寻找和发现社会矛盾激化的轨迹和规律，从而找到避免社会矛盾发生和激化的思路与路径，不断规范和优化政府管理方式和行为方式，规范社会不同群体的行为，从而维护社会各阶层的合法权益。

参考文献：

俞可平，2009，《治理与善治》，社会科学文献出版社。

袁振龙，2013，《社会管理与合作治理》，知识产权出版社。

【注释】

[1]袁振龙，北京市社会科学院综治研究所所长，研究员，社会学博士，主要研究领域为犯罪学、社会治安、社会治理等。