会议制度规范化问题研究

□ 李胜利^[1]

摘要：党委会（党组会）会议制度建设是党的制度建设的重要内容。规范会议制度是中央的一贯要求，是贯彻落实集体领导、实行“民主集中制”的重要抓手，是保障追责制度的前提。当前，会议制度存在没有会议议题清单、会议程序不规范、会议记录不翔实、会议纪要与会议记录看不出逻辑关系等问题，这需要提出统一规范的会议制度要求，重点针对上述问题作出明确规定。同时，要求各党委（党组）据此制定本单位的会议制度。

关键词：党委会(党组会)会议制度　民主集中制议事制度　规范化

党委会（党组会）会议制度建设是党的制度建设的重要内容，党的几代领导人对此都十分重视并摆到了十分重要的位置。1948年9月毛泽东同志在《关于健全党委制》开篇指出：“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度。”要求各级党委“都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行”。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”江泽民曾指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”胡锦涛在党的十六届四中全会上进一步指出：“要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委内部的议事规则和决策程序，保持协调高效运转，增强整体合力。”习近平同志指出：“保证权力正确行使，必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把笼子扎得紧一点，严防‘牛栏关猫’，使权力运行守边界、有约束、受监督。”

巡视中，检查各级领导班子贯彻民主集中制情况的一项重要内容就是查看党委会（党组会）、行政办公会、民主生活会会议记录和相应的会议纪要。从大量的巡视实践看，各级各单位党委会（党组会）还普遍存在一些不规范、不完善的问题。下面结合巡视工作实际，通过论述规范党委会（党组会）会议制度的必要性，分析一些单位党委会（党组会）会议制度存在的不规范问题，并结合党内法规、规章提出规范会议制度的具体建议。

一、规范会议制度的必要性

（一）规范会议制度是中央的一贯要求

1949年3月毛泽东同志在《党委会的工作方法》中强调“要把问题摆到桌面上来”，委员要“互通情报”，开会“要事先通知，像出安民告示一样，让大家知道要讨论什么问题，解决什么问题，并且早做准备”。

党章规定，凡属重大问题都要由党委会集体讨论并作出决定。哪些是需要党委集体讨论决定的重大问题，必须用成文法规形式具体明确，不能抽象笼统，这是党委领导的重要原则，也是健全和完善党委议事和决策机制的前提和基础。1996年十四届中央纪委六次全会明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。”首次明确了党委集体讨论的重大问题主要是“三重一大”。2004年9月中央颁发的《中国共产党党员权利保障条例》规定：“重要问题主要是指：涉及党的路线、方针、政策的事项；重大工作任务的部署；按干部管理规定应该由集体讨论决定的干部推荐、任免、调动和奖惩；涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题；发展新党员；上级党组织规定应当集体讨论决定的其他问题。”虽然党内法规对重大问题有规定，但仍显宏观。地方党委应结合本地区本部门的具体实际，对重大问题进行细化和量化，而不能随机确定。

2015年6月起实施的《中国共产党党组工作条例（试行）》则对会议议题、会议程序、会议记录等事项提出了明确要求。如对议题要实行清单管理，规定：“党组议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策。党组应当结合本单位实际，在其工作规则中明确议事内容目录，实行清单管理。议事内容目录可以根据工作需要适时进行调整。”再如对表决程序、会议记录等也提出了明确要求，规定：“党组会议议题提交表决前，应当进行充分讨论。”“表决实行主持人末位表态制。”“党组会议由专门人员如实记录，并按照规定存档备查。”

（二）规范会议制度是贯彻落实集体领导、实行“民主集中制”的重要抓手

按照规定，党委（党组）实行集体领导制度。凡属党委（党组）职责范围内的事项，应当按照少数服从多数原则，由党委（党组）成员集体讨论决定。要求党委（党组）书记带头执行民主集中制，不得凌驾于组织之上，不得独断专行。而党委会（党组会）正是落实这一要求的重要载体，会议开得好不好，能否真正贯彻民主集中制、实行少数服从多数的原则，对会议制度进行规范并提出明确要求就显得十分必要。只有从组织上、内容上、程序上对会议制度进行规范，才能真正从根本上防止因“一把手”个人作风的不同而影响民主集中制和少数服从多数原则的贯彻实施，防止“一把手”个人独断专行，影响科学民主决策水平、影响党委会（党组会）制度优势的发挥。

（三）规范会议制度有利于追责制度的落实

集体领导的最大优势是集思广益、科学民主决策，而最大的不足就是容易推卸责任，将个人的过错归咎于集体。集体决策是少数服从多数而不是众口一词，必须要细化集体决策中的责任，区分主要责任、主体责任和次要责任，切实使每位班子成员的责任具体化。只有明确集体中的每一个成员在决策中的具体责任，才能增强其个人的责任意识。

如果会议的组织、会议程序、会议记录等会议制度存在不足，就会模糊集体决策的细节、无法区分集体决策中的责任方，就会造成责任追究制度无法落到实处。

二、会议制度不规范的主要表现

（一）没有会议议题清单

这主要表现为：一是没有会议议题清单或简单以“三重一大”事项代替。二是“三重一大”没有具体化。巡视发现多数单位虽然将“三重一大”事项列入党委会（党组会）的议事内容，但都是按照中央要求的原则性规定，没有结合本单位工作实际确定具体的事项并列出明确的议题清单，存在重大工程、重要人事任免事项不经会议研究而是主要领导甚至个别领导决定的情况。三是对会议议题范围存在认识误区。一些单位特别是国有企事业单位甚至存在重大经营事项是董事会和总经理办公会的职责，只有党务工作、组织人事事项才上党委会讨论的认识误区。

（二）会议程序不规范

其主要表现为：一是会议准备不充分。多数单位都是开会时才发放相关议题材料，而不是会前发给参会人员，以方便充分研究、充分讨论。甚至有个别班子成员反映，一些重大工程的决策没有材料，只是由一把手会上提一下或由相关单位汇报一下，走一走上会程序，讨论无从谈起。二是讨论发言或表决程序不规范。从会议记录和干部反映的情况看，大多数单位讨论问题通常是按照班子成员的排序顺序发言，虽然一些单位不是一把手先发言，但也存在一把手在开场白中有暗示或吹风表态的现象，不利于充分发表意见。三是个别单位存在非党成员参会并表决的现象。

（三）会议记录不翔实甚至个别单位没有会议记录

其主要表现为：一是参会人员基本情况记录不完整。如多数单位未对未参会人员作出详细说明。二是会议讨论记录太过简单。如班子成员发言内容只记录“同意”二字，没有具体的讨论或修改意见、建议或同意的理由、同意的前提条件，更没有反对或部分反对的意见及理由。三是表决情况有缺失。一些单位存在以会议讨论表态代替会议表决的现象。四是会议决议情况简单，有些单位甚至只记录会议议题而没有会议决议。巡视中通过看一些单位的会议记录，了解不到会议最终形成的决议是什么，只能对比事后形成的会议纪要才能全面了解会议情况。

（四）会议纪要与会议记录看不出逻辑关系

从巡视检查情况看，绝大多数单位的会议纪要都较为规范，但对比会议记录，却很难得出两者的必然联系，即党委会（党组会）的决策是否贯彻民主集中制、是否科学民主、是否真正体现“少数服从多数”原则，无法通过会议记录得到体现，也就是无法事后检查或追踪溯源。

存在上述问题的主要原因，首先是没有统一的党委会（党组会）会议制度规范，各单位在执行上没有统一的遵循。其次是一些单位主要领导集体领导意识、党内民主意识薄弱，把党委会（党组会）当成走形式、走过场，因而不重视会议制度规范建设。甚至个别单位在面临巡视组检查时为隐瞒会议真相而销毁、藏匿会议记录。

三、规范会议制度的具体建议

规范党委会（党组会）会议制度，关键在于对党内法规、规章有关党委（党组）集体领导、民主集中制、会议制度等相关要求进行细化，由组织部门及相关部门统一提出一个操作性强、明确而具体的会议制度规范，同时要求各级各单位党委（党组）制定本单位的党委会（党组会）会议制度，达到既以严谨的程序保障研究事项的集思广益又方便上级机关检查的目的。会议制度应重点明确下列事项。

（一）明确议题清单

按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策”。要求在研究制定各单位党委会（党组会）内部的议事和决策机制、制定工作规则的基础上，对本单位重大事项进行细化和量化，列出明确的议题清单，同时根据工作需要适时进行调整。特别是要将“三重一大”内容具体化，提高可操作性，方便干部群众监督。

（二）规范会议程序

党委会（党组会）议事必须按照严格的程序进行。一是会议议题、议程等会议材料应提前以书面或口头的形式通知，重要、复杂议题材料应当以书面材料形式提前若干天通知，以方便全体成员了解情况。会议要严格按照事先确定的议题和议程讨论问题，非特殊情况，不能临时动议。二是讨论发言建议按组织部门确定的班子成员顺序的倒排序发言，一把手最后发言。确保讨论过程中，每个人在会上都有独立而充分的发言权，确保与会者畅所欲言，充分表达自己的真实意见，防止压制不同意见和曲意迎合主要领导意见这两种不良倾向。三是选择恰当的表决方式。党委会（党组会）的表决一般分为口头表决、举手表决、记名投票表决和无记名投票表决四种方式。口头表决、举手表决的决定，除一把手末位表决外，建议采取与讨论顺序相同的倒排序方式进行。对重大问题的决定，可采用记名投票表决，以增强成员的责任感，真正做到集体决策、集体负责。而对于重要干部的推荐或任用，则应选择无记名投票表决，以利于成员表达自己的真实意见。四是会议作出的决定应当当场宣读，并得到党委（党组）所有成员的坚决执行，任何人不得违反或改变。这些程序应当得到严格遵循，不能随意简化或颠倒。五是非党成员参会应坚持讨论发言但不参与表决的原则。

（三）规范会议记录

一是参会人员情况要记清。未到会的人员一定要注明事由，防止一把手借故排挤不同意见成员参会的情况发生。二是讨论发言内容要记清。每个成员讨论发言的内容，不仅要记清同意或不同意，更应记录清楚同意或不同意的事由或条件。三是表决方式、表决情况要记清。四是形成的会议决议要记清。

（四）确保会议记录与会议纪要的一致性

会议纪要归纳的内容，要客观、真实，准确再现党委（党组）会议决议情况。做到三个“一致”：一是与会议表决结果一致，二是与会议记录中形成的会议决议一致，三是与表决中的“多数”成员讨论意见一致。

总之，抓领导干部这个关键少数，党委会（党组会）会议制度规范化，应作为重要的一项举措。

【注释】

[1]李胜利，中共北京市委巡视组正处级巡视专员，高级政工师。曾任北京市矛盾纠纷排查调处办公室处长、北京市信访信息中心主任、北京市政府人民建议征集办公室主任。多年在信访和社会矛盾调处一线工作，对党委政府各部门职能、权力运行有较深了解。