论公安信访的立法定位与制度完善

□ 钟碧莹　何国强^[2]

摘要：公安信访作为信访制度的一部分，因公安工作机制和公安业务的特殊性，与其他国家机关的信访制度有别。当前国务院《信访条例》作为信访制度的纲领性法规，未考虑到公安行政职权与刑事司法职权的功能分野和定位区别；加之公安部门的程序性规章未明确其信访职能在各职权领域中的定位，使公安信访在制度构架和操作层面均出现功能性偏差，进而影响公安机关行政与刑事职能的完整有效落实，公安信访自身也陷入困境。将公安信访制度在行政领域的定位转移至信息反馈和效能评估机制功能的实现，在刑事司法领域的定位转移至咨询机制的推行，将更好地解决公安信访制度自身效力低下，信访机制与其他执法程序不能匹配等问题。进行上述工作的先行步骤应从制度“顶层”入手，通过警察组织法、任务法和程序法的完善，对信访机制在公安机关内部位置的重新安排、功能和程序的重新调整作出系统性的解决。

关键词：公安信访　公安机制　立法定位　机制改革

公安信访是我国信访制度的一个重要组成部分。但是公安机关的工作，作为结合了行政服务职能、行政执法职能和刑事司法职能的一个综合业务领域，具有十分特殊的属性，也正因此，公安机制中的信访制度必须与其他行政机关中的信访制度有别。但是，我国当前信访制度的立法状况显示，公安机关职能与业务的特殊性问题并未得到应有的重视并进行立法上的调整，这是导致公安信访机制在公安机关职能运行过程中状况频发的根源所在。这一症结如若不予解决，不仅影响公安信访机制自身功能的实现，还将有损公安机关行政、刑事职权的正常、完整运行。而后者的存在，势必影响公安行政和刑事执法合法性、效能性的实现。

一、公安信访机制的制度定位

当前，信访机制被认为是密切联系群众，化解行政主体与相对人之间各种矛盾，弥补正常制度疏漏的查缺补漏机制，但是在运行过程中，由于运行细节的安排布置，该机制已经日益演化为解决行政纠纷的万能机制（王彦平，2015）。“万能机制”的定位将其覆盖于正常的行政职能的功能之上，寄希望于通过个案的逐一关注来实现批量化的实体公正，这有待重新考量和审视。上述问题涉及公安机关的职能领域，不仅使公安机关的职能运行出现同样的问题，甚至使之出现了以下特有的不适用问题（徐晶，2014）。

（一）公安信访制度与公安行政执法职能的不适用性

总体而言，我国的信访制度是在行政职权的领域内建立起来的专有制度。公安信访制度建立的基础和总依据亦是2005年的《信访条例》。该条例的目的是对行政机关自我监督、职能完善的宏观制度进行构架，体现了行政主体因自身职能运行中的不足而进行的自我纠错要求。信访制度的存在，表明行政主体寄希望于通过一个万能的制度弥补其行政权行使过程中因信息获取不足而陷入的被动性，其前提在于行政主体其他执法机制、服务机制和救济机制的不完备。但是，随着我国当前法治政府的日益完善，相关服务与执法机制的逐渐完备，信访制度现实运行过程中出现的一系列挑战和问题，值得关注。特别就公安机关行政执法工作而言，信访制度无法独立于大部分具体行政行为和行政复议活动而单独存在，且其亦无法作为一个单独的程序在行政执法和复议过程中起到独一无二的作用。一旦出现行政纠纷，行政复议的救济途径本身已给予了相对人提起行政复议的广泛的申请权，这一过程不需要信访机制发挥作用。具体行政行为中，依职权启动的行政执法权在权力运行之初、产生行政效果之前还没有纠纷产生，尚不存在上访和救济的问题；依申请启动的行政程序，如政府信息公开等，其制度架设本身便为申请人提供了充足的信息获知渠道，这一功能的实现并不依赖于信访制度独立发挥作用。从这一方面来说，而且由于信访机制与其他职能部门的归属不同，行政执法权运行过程中有可能因此增加行政成本，增加程序风险。公安机关在处理政府信息公开事项时经常面对这样的情况，即申请人既提起政府信息公开申请同时又提起一个信访的申请，两个申请的内容和诉求完全相同。对此，公安机关内部的各职能部门必须单独反馈，单独处理。在这两个程序中，信访机制并没有履行一个公安机关正常执法程序不能履行的职能，即信访机制在这一问题的处理上并不具有单独的功能性，但公安机关职能部门的行政执法成本却大大增加。

（二）信访制度与公安刑事司法职能的不适用性

如上所述，信访制度是在行政主体职能与程序范畴内设置的一项机制。这一定位使之不能自然涵盖于公安机关刑事司法职权的运行。对于公安机关而言，追缉犯罪是其重要的职能，该职权的来源是我国刑事法律的授权。如何通过行政法规和规章对刑事司法职权中的信访程序进行规范，需要首先从法理和性质上进行理顺。其次，刑事法律中，公安机关获取犯罪线索、受案、初查、立案、侦查等程序的布置，与信访机制中接受犯罪线索、开启侦查程序的性质必须进行明确——信访，这一行政职权领域的具体制度，是否可以被认定为刑事司法职权中犯罪线索的获取程序，是否应在行政职权和刑事司法职权中进行转送和性质转换，这些问题都关乎《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条对公安机关刑事职能要求的实现。这些问题之所以存在，归根结底都源于公安机关行政与刑事职权的性质分界尚未得到立法的重视。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第107条、第108条的规定，公安机关发现犯罪事实应当依法立案侦查，对于报案、控告、举报，都应当接受。因此，信访程序中获得的犯罪线索应当直接受理还是通过公安机关内部行政职权转刑事职权处理，抑或公安机关仅告知报案、控告、举报人向有管辖权的公安机关重新提交案件线索即可，都需要明确的立法予以保障。该问题如果不能通过立法予以明确，将极大地损害公安机关刑事司法职权的启动和效率，因其影响刑事案件的受案和立案侦查，使公安机关陷入不作为的风险之中，破坏公安机关执法公信力。

近些年来，公安机关处理的信访事项愈显复杂化，缠访、闹访状况严重，越级上访问题突出（朱奎斌、罗娟，2015；孙廷彦：2012）。注重个案关注而非制度化解决问题这一现象在公安信访领域极为突出，究其原因，确与公安机制内部信访机制的定位和设置有关。在公安领域，《信访条例》的适用性较差，立法定位不准确，最终引发了公安信访的制度性问题。但是，这一现象却没有引起学界和公安业界的足够重视，使得公安信访这个具有职能特殊性的领域问题没有进行深入的、有针对性的研究和解决方案的选取，不得不说是一个缺憾。

二、公安信访制度立法目的偏差及其带给公安信访制度的立法困惑

上述症结与问题，最根本的途径应在于调整和变革信访制度在公安机制职能运行中的定位，并通过公安机制组织法和职权行使法的完善与科学化构建，进行彻底的解决。因此，着眼于公安信访的立法实践，应当就如下层面进行破解。

（一）公安机制组织法和职权行使法的缺失对公安信访制度定位缺失的决定性影响

首先，信访机制在公安职能领域尚处于没有组织法和职权行使法进行基本授权和架设的阶段。这一问题影响了信访机制的定位、效能，甚至会损害信访制度在公安工作机制内部的合法性。

公安工作职权划分为行政和刑事两大部分，但国务院《信访条例》和公安机关相应的规范却并未考虑到不同职权特征及与其他法定程序的衔接关系。行政职权中的信访制度未能得到规则的有效细化；刑事职权中的信访制度实际上并未有法律依据进行制度的搭建。

作为行政法规，国务院《信访条例》立法意图在于规范行政行为，是补充行政侵权的救济渠道，因而该条例管辖范围并不涵盖公安机关刑事职能的部分。从这一性质定位上看，对于公安机关而言，有关刑事犯罪追诉职能的信访问题并无上位法律、法规的约束，亦即公安机关实则并无刑事司法权能的信访制度存在。但实际上，由于公安机关自我定位为行政机关的既定性，包括信访制度也在实务层面贯彻到人民法院、人民检察院等司法领域，因此，公安机关的刑事司法职能部分自然也被带入到这一信访制度普及化的浪潮之中。但是随之而来的问题也显现出来，即公安机关刑事司法职能的信访制度没有上位法可依据，2005年公安部《公安机关信访工作规定》又完全依照和仿制了《信访条例》，仅将规范对象缩小为“公安机关”，并未分清楚公安机关刑事司法职能的性质定位和与追缉犯罪有关职能行使中信访制度的定位，也未在其中分别就行政和刑事司法职权的信访制度的相关程序进行单独设定。因此，总结来说，公安信访制度的根结性问题在于以下两点。第一，在行政领域，公安机关尚未面向自身繁复多样的行政职权种类，配套进行有效而细致的制度设计。行政职权的行使按照内容和要素可以划分为行政执法（管理）权和行政服务权。基于两种不同性质和结果的行政权，通过信访履行救济的方式、途径和要求应当不同。公安机关单纯履行行政服务职能的领域应是信访机制帮助履行救济的主要作用部分，但因公安业务领域的多样化，信访机制于其中的运作细则和要求应有所不同。这一部分需要公安机关自身的规章予以明确化，但目前尚无。第二，刑事司法职权领域，从法理的角度来看尚未进行制度设置，该制度在刑事职权方面的存在与否尚值得商榷。如若存在，信访与刑事司法职权运行程序的关系和性质需要明确，但目前立法尚未对此进行明确。

（二）公安信访机制独立作为职权运行补救和救济启动机制的立法定位失误

公安信访制度作为纠纷启动和受理机制的定位不适宜，该定位影响信访机制及公安既有执法权能的公信力和合法性。虽然国务院《信访条例》第2条便表明其管辖的范围是行政机关的行政活动，但该条例实施后，随着司法机关接受信访条例的约束并建立相应的信访机制，信访制度的定位开始出现偏差。至此，信访制度日益成为试图反映和解决一切争端和问题所在的万能机制或争端的启动机制。至少在面对行政相对人之时，该制度目前已经被如上理解和滥用。错误定位之下，信访制度被大量覆盖和应用在可以为成熟化的救济（如信息公开、复议和诉讼等）制度管辖和解决的问题之中，其结果便使得信访制度本身运作的成本和难度加大；信访机构与政府或政府部门内部其他职能机构在配合上出现协调和性质定位的难题；信访机制与其他救济制度因前期工作高度重合而增加了其他常规救济途径的资源浪费程度，并可能影响其他行政程序的效率、影响其合法性的实现。

这一偏差对公安行政执法和刑事执法产生了更大的未能预先估量的阻碍影响。第一，公安机关的行政执法权面向的事务范围比其他行政主体更广，对相对人的影响频率更高，对其权利和义务产生更为直接的影响。同时，因为公安行政执法工作的复杂性，在行政执法过程中，其自身将面临各项行政纠纷、各种日常行政服务，或者各项咨询工作。由于公安业务业已形成一定的体系，具有相应的稳定性，上述业务已均由公安机关内部相关职能部门进行完整性的职责落实。从法律地位的角度而言，信访部门只是公安机关的一个内部职能机构，它既不能独立行使一个具体实权部门的完整职权，又不能对内启动一项解决机制。但对相对人而言，信访机构一旦接受了其诉求，便开启了社会公众对公安机关执法产品产出的期待。也就是说，信访机制的工作，在行政主体内部的期待和定位与相对人对之存在的期待和定位截然不同。在我国公安机关现有信访机制内部，何种事项由信访机关自行解决，何种事项应当转送相关职能部门，仍有一大部分事项难以言说清楚。这种说不清楚的职能划分问题，影响了公安机关作为行政主体，内部其他职能部门的正常工作效率。第二，公安机关的刑事司法职权从接到案件线索，进行初查和决定是否受理案件开始。公安机关当中的信访机制并未明确表明其自身是否拥有案件受理的权力。信访部门很显然既无启动案件调查的权力和能力，亦无相关的转送案件至公安机关内部侦查机构的职责，法律制度缺少对这一机构基于严格法定主义而应当固守的各种程序性制约。在我国警察组织法体系缺失的情况下，现有的法律规范仅粗略地规定了公安机关具有接受报案、举报和控告的义务，但并未在组织架构中明确规定接受案件线索的专属机构。信访机制对于案件线索的获取及处置，可能影响正常刑事侦查程序中案件调查的启动程序，并向案件线索提供者制造出公安机关不作为的假象。

（三）“涉法涉诉”与否无法作为公安信访制度立法和划分的标准

“涉法涉诉”可以作为普通行政机关设置信访机制的标准，但在公安机关这一特殊的职能部门，该模式在理论与立法实务中均不具有科学性。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度。该意见规定，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。至此，信访事项被划分为涉法涉诉信访事项以及非涉法涉诉的其他事项。

但是，公安机关的独特地位和职能性质，使之与其他行政机关在面对涉法涉诉事项的信访事件时，立场与姿态完全不同。这一划分标准对其他行政机关存在意义，但对公安机关而言则没有太大意义。

第一，严格意义上来说，公安机关的绝大部分职权均可称为“涉法涉诉”。不管公安机关行使的是行政处罚、行政许可还是行政强制措施等权能，该权能都直接面向相对人的诸多利益，属于行政复议和行政诉讼的管辖范围，就这些主要职能领域的问题产生的行政争议极有可能引发行政复议和诉讼，并因此变成涉法涉诉事项。因此，信访机制对该类问题的受理，基本上不能被排除在涉法涉诉的事项之外。

第二，公安机关具有户籍管理、出入境管理、特种行业管理等诸多日常管理职能。甚至是公安机关发布的规范性文件、行政命令，因其仍直接面向甚至是处分相对人的切身利益，这类事项一旦处理不好，或者不符合相对人的根本诉求，便极可能产生行政纠纷。纠纷的解决途径无例外地被涵盖在行政复议和行政诉讼之中，或受到来自诉讼和复议制度的考量和审查，这类事项很显然也具有涉法涉诉的性质。

第三，除了前两类占据大部分行政争议的事项之外，相对人申请获得相关咨询信息的事项在公安机关职能领域当中也极有可能涉法涉诉。我国政府信息公开条例明确赋予了相对人基于生产、生活和科研的需要，向行政机关申请信息公开的权利。根据该条例的要求，即便相对人申请的信息不属于政府信息的范围，行政主体也要对之进行详细的回复。也就是说，无论是否应当公开或依申请公开，只要相对人进行了咨询，现有法律规范的要求是行政主体必须进行答复，否则相对人有权提起行政复议或行政诉讼。就此，由于相对人向公安机关咨询的信息大多本身便属于影响其权利和义务的重要事项，这类咨询事项在公安机关的职能领域也极有可能演变为涉法涉诉问题，且此类涉法涉诉的案件数量还极为庞大，业已成为公安机关法制部门和信访部门处理及应对的主要难点、重点问题。

除此之外，公安机关履行刑事司法职权的部分全部属于“涉法涉诉”的涵盖范围，因此基于涉法涉诉的标准研究和设置公安信访机制的结构和功能已经不太具有现实性和实用性。

三、公安机关信访机制的立法转变和解决方向

在公安机关的行政职权和刑事司法职权领域，如何分别在其信访机制目的和定位正确界定的基础之上搭建起与其他职能制度相匹配的具体制度，才是解决公安信访制度运行效果差的关键。具体的构建工作应当首先在组织法的层面进行架设，再进行职权行使法的设定，并按照以下步骤和方向进行。

（一）应重新对公安信访制度进行定位

按照行政和刑事司法职权分别设立信访机制。原因在于，当公安机关行使刑事司法权能的时候，其权能特征不能与行政机关的职权特征混为一谈。行政机关的运行原则强调上下级行政主体之间、行政主体与其内设机构之间的统一性、领导性和密不可分性。但刑事司法权能则要求该主体因其所具有的高度技术性和专业性而具有职权专属性。因此，在刑事犯罪的侦查等刑事职权行使过程中，不能将公安机关内部的专业执法部门视为与其他行政职权部门一样，具有相同的行为属性和行为程序。鉴于此，应将行政领域的信访机制设置为一个常规化执法效果信息反馈机制，而非纠纷的启动机制。也就是说，将之视为执法程序中的后评估反馈程序，而非行政纠纷解决机制中的前置程序。在刑事司法领域，将信访制度设置为一个咨询机构，而非受案部门。在这一咨询阶段，工作人员根据案件线索提供人所提供信息的性质和详细程度，以专业的姿态告知其应当继续充分准备的材料，向具有管辖权的机关提供线索。这一充分的咨询工作应当通过组织法和职权行使法的设置予以确立，而不应当让公安机关自身和广大公众均认为信访部门对案件线索的接收等同于报案，或者依据职权必须主动移送相关部门。这样的做法将从实际上使得公安机关对刑事案件的受理更有效率，案件受理的权限更加明确，也将有利于广大公众更有质量地实现自己的举报、报案和控告权所带来的司法救济利益。因此，从根本上来说，这项改革的核心就是将信访制度的直接法定效力淡化。具体的操作方法是，设立行政和刑事职权事务分别独立的接访部门和案件初期处理部门，强化行政领域信访部门的事务分类和转送职能；强化刑事司法领域信访部门的咨询和建议职能。

（二）在组织法和任务法的层面进行立法完善

将行政和刑事司法权领域的两种信访制度先行通过行政法规或规章在进行组织法和任务法的层面进行明确设定。就现行制度所涵盖的实在法体系而言，如果能在部门规章和地方政府规章的层面开始进行公安信访机制的组织机构设定工作将更为合理和现实。这一步骤的进行和完成，将为后续进行的警察体制内部行政组织法的构建、整个警察组织法的构建提供先导性的基础。

在两个职权领域内，因为行政职权领域的信访制度已由《信访条例》予以总体原则和制度构架的设立，因此要求公安机关基于其自身的业务类型和业务需要，在该条例的总领基础之上以业务类型和公安机关的层级及其所辖工作的难度和工作量为基本依据，对行政和刑事两种职权的人员力量进行科学配比，并确定组织结构。在刑事职权领域，信访制度尚无法律和行政法规予以约束和总领。在这种情况下，更需要相应的部门规章进行分类化设计。因此，就这一步的工作来说，现行《公安机关信访工作规定》应当进行重新立法或进行结构式调整。

（三）公安信访机构的组织层级应当进行调整，保证信访主体专门化

组织法层面，应当调整当前公安机关中信访部门的位置。目前的信访机构在公安机关中属于独立的部门，与其他的法制部门、侦查部门等并列存在。但是由于在具体工作中，这些业务部门分属不同的领导管辖，相互之间具有一定的独立性，一般而言信访部门又不具有解决专门法律事务的专业技术，在其履行信访职能的过程中需要大量依赖其他专业部门的执法资格与技术。因此，应当通过改变信访机构的位置，而非加强机构之间的联动来降低机构之间的协调成本。但是，当我们将信访机制在公安体系内的地位设定为咨询、信息和效果反馈机制时，基于其涉及业务的专业性，建议该机制应当与法制部门进行整合，使之成为法制部门、刑事侦查部门中的一个部分。这样的组织结构调整能够着重消除原独立的信访机构无法提供最为专业和准确的业务信息整合和告知服务，很多事项仍然需要法制部门进行专业意见答复的局面，以降低执法过程时间成本的消耗和浪费。当信访机制的咨询功能和信息效能反馈功能因其更专业的能力予以保障的时候，公安机关的信访机制已经不再需要通过高层领导的直接介入而对相关事项进行个别重视，以求逐个问题得到个别解决。将公安机关的决策者和领导者从繁复冗杂的个案纠纷中解放出来，使之在自身岗位上发挥效能；扭转通过运动式的“大接访”工作对信访机制公平性和稳定性的破坏，将个案公平逐渐转化为制度公平，才是增强公安机关执法能力的关键和对行政执法工作公定力、公信力的保障。

（四）在组织法和任务法设置清楚的前提下，完善行政程序法的立法

通过部门规章和地方政府规章的形式，在行政和刑事司法两个体系之下，就两种信访机制分别设置不同的程序性细则。前者以《信访条例》和《公安机关办理行政案件程序规定》为依据，在专业的法制流程管辖之下，按照公安业务和事务的不同种类，将公安行政职权划分为服务性事务、执法性事务、咨询性事务、投诉性事务等部分进行信访程序的分别设计；明确由其他业务部门办理的事项中信访部门对其他部门的业务转送程序和对咨询性事项进行的专业性答复程序。后者则应以《中华人民共和国刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》为依据，在充分关注刑事司法程序中相对人已经获得的来自刑事法律救济制度的保护基础上，对通过信访机制获取犯罪线索的性质和转送程序、告知程序进行明确和单独的设定，以明确其与刑事侦查权的关系。在上述工作中，应当通过格式化文书的设计进行合法性程序的现实操作；对每一项业务的服务程序要点进行强制性法律规范的约束；同时在程序设置中，应当考虑并改变当前信访流程可能占用正常执法程序时限的问题，切实从行政程序法的角度以及刑事司法程序的角度，规范信访机制的运行。

综上所述，对于公安信访工作，从源头的立法定位开始，直至组织法、任务法和职权程序法相应部分的法律制度方面，均应进行系统化的重新设置与完善。通过上述工作的进行，使公安机关的信访机制不再因纠缠于已经相对成熟、完整而合法有效的行政执法和刑事司法程序中，导致公安机关的信访机制因定位的错误、机构设置的偏颇、职权配给的错误和执法程序的不规范等问题，既无法实现其机制设置的初衷，又损害正常执法活动的合法性与有效性。参考文献：

任湘静，2014，《地方公安信访工作问题调研——以A市为例》，郑州大学硕士学位论文。

孙廷彦，2012，《公安信访转型论》，《社会科学战线》第9期。

王彦平，2015，《回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解途径》，《社会主义研究》第1期。

徐晶，2014，《控制论视域下的公安信访工作》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》第5期。

朱奎斌、罗娟，2015，《公安机关涉诉信访治理法治化研究——以四川省公安系统的探索为例》，《昆明理工大学学报（社会科学版）》第4期。

【注释】

[1]本论文为公安部软科学理论研究计划“涉诉信访问题现状与应对策略研究”（2014LLYJGDST037）和2015年广东省高校重点科研项目“中央和地方警察权划分与体制改革研究”（2015WQNCX108）研究成果。

[2]钟碧莹，广东警官学院法律系讲师，法学博士，主要研究方向为警察行政法、警察治安权；何国强，广东警官学院法律系副教授，法学博士，法学研究所所长，广东公安廉政建设研究中心研究员，主要研究方向为民商法学，信访维稳法制。