城镇化进程中乡村社会治理创新研究

□ 杨军剑^[1]

摘要：随着农村人口的逐渐减少和城镇人口的持续增长，原有的乡村社会事务和城镇的社会事务之间的界限变得愈发模糊不清，乡村社会治理出现了很多新问题和新情况。此外，乡村人口逐渐向城市发展，导致城市社会因为人口的增加而变得不容易管理，也出现了很多新问题。河南省作为全国人口大省和农业大省，地处中原腹地，是国家粮食生产基地、重要交通枢纽以及文化发源地，作为省会城市“后花园”的原阳县，其城镇化进程中的乡村社会治理问题凸显且需迫切关注。本文以河南省原阳县为例，介绍城镇化进程中的乡村治理情况，并针对其社会治理存在的问题提出了相应的思考和建议。

关键词：城镇化进程　乡村社会治理　创新研究

乡村社会治理主要有两大内容即乡村社会建设以及乡村社会治理，乡村社会建设是从推进、发展的角度来说的；社会治理是从现状调节、维护角度来阐述的。基本建设是治理的基础，社会基本建设水平提升了，社会治理压力在很大程度上会相应减小。乡村基本建设为社会治理提供丰富的物质保障，有利于从根本上减少和化解各种社会矛盾（季哲，2014）。乡村建设是农村深化改革的重要突破，在党的十八届三中会部署的336项改革任务中，涉及“三农”的有50项，占比达到15%，主要从乡村基础设施建设、公共服务、生态环境、人居环境、农产品价格形成机制、农村产权流转交易、集体产权制度改革等多方面促进乡村现代化的发展进程。随着我国经济社会的发展以及社会现代化建设的全面快速推进，全面建成小康社会本身也就是城镇化以及村落变迁进程一体两面的历史过程（刘明君、镇中，2014）。

一、城镇化进程中河南省原阳县乡村社会治理现状分析

乡村两级组织是实现乡村社会治理的根本，对整个乡村社会治理发挥着关键作用，但并非唯一。政府领导，社会治理，群众广泛参与成为新型乡村社会治理的重中之重（许雪亚，2014）。

（一）治理主体多元协同发展趋势分析

1.乡村两级基层组织发挥作用情况

当前，原阳县共有2个街道办事处，12个乡镇，512个行政村，全县总人口为67万人，这两级基层组织是实现全县乡村社会治理的主导力量，在乡村改革过程中发挥着至关重要的作用，在实现全县乡村治理过程中发挥了积极作用。截至2014年底，原阳县共有40所幼儿园、477所中小学。2011年原阳县被河南省教育厅表彰为2011年度中小学布局调整先进县。全县共有公立医疗单位28个，卫生所580个，各类卫生专业技术人员1900多名；养老、失业保险费发放率为100%，安置下岗失业人员4320人，8746名“低保”对象实现应保尽保。

2.社会组织以及群众发挥作用情况

原阳县社会治理能力持续提升，坚持县级信访制度，实行重要决策事项稳定风险评估，创新矛盾化解机制，开通群众联系热线，构建联调联处的“网线”，实现信访案件按期结案率达100%的目标，原阳县社会组织在乡村治理过程中不可或缺，截至2014年底，原阳县形成了社会组织、协会等构成的多层次管理体系，如人口和计划生育协会、农民合作社协会、原阳县大米协会、原阳县质量协会、原阳县行业商会、新一干渠协会等多种社会组织。以行业商会为例，原阳县共有个体私营协会、农业协会、草编专业协会、食品行业协会等140多个社会组织，这些商会多由行业的骨干企业发起，同行企业或人员自愿参与，约定章程，选举产生领导班子，通过与政府部门的领导不断探索社会管理或行业自治新模式，社会地位日益提升，从根本上规范社会管理。充分利用信息化渠道提升工作效率，如原阳县警方主动研判警情，投入巡逻管控小组，通过发放宣传品，打击街头违法犯罪；开通报警热线，自2014年以来，共接受报警求助380起，为群众提供帮助360余次，减少社会不和谐因素，稳定辖区社会治安。

（二）治理机制常态长效趋势分析

原阳县在注重运用传统行政手段为主治的同时，更加注重发挥政策、制度、法制等各种手段，标本兼治，全面治理，推动社会整体进步和管理水平提升。

1.乡村社会治理法规制度建设情况

原阳县在乡村治理方面下足了力气，通过多方努力，制定了完善的制度和规章体系，规范乡村社会治理。在社会治理方面从制度入手，建立了矛盾纠纷排查调处的长效机制，原阳县先后出台了《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》《关于进一步加强沿黄滩地矛盾纠纷排查调处工作的实施方案》等文件。原阳县在全县各乡村综合治理出生人口性别比例偏高等问题整治过程中，深刻认识到性别比例偏高问题是项庞大的社会工程，通过落实各项规章制度，明确人口计生委、卫生局、食品药品监督管理局、公安局、人力资源和社会保障局、教育局、妇联等12家单位在问题整治过程中的责任，出台了《关于成立跨部门管理整治出生人口性别比例偏高问题联席会议制度》，严厉打击“两非”及溺弃女婴等违法犯罪活动。同时，进一步完善了矛盾纠纷排查联席会议制度、日常监督检查机制、奖惩机制以及重大事项专项报告制度，使矛盾纠纷排查工作逐步实现规范化管理。

2.乡村社会体制机制完善情况

原阳县在社会管理方面不断加大创新管理力度，新型乡村社会治理模式层出不穷。比如原阳县为实现乡村治理取得实效，部分乡村地区组建起了服务群众、管理群众的综合服务大厅，不断提升办事效率和水平，加大矛盾纠纷化解水平。比如乡村网吧是毒害未成年人的一大顽疾，原阳县联合公安、司法、民政、妇联等多个部门，及早动手，对全县经营性网吧、图书销售等进行摸底排查。由文明办协调成立文化市场集中整治联合执法组，由公安局、工商局、司法局等联合提供掌握的无证网吧经营地址和经营者相关信息，以文件的形式通过联通公司对其进行断网，从源头上制止。加强督导，健全机制，对全县各乡村网吧进行明察暗访，一旦发现问题，督促其及时整治到位。对整改不力的，有关责任单位对其进行严肃处理。同时，要求相关单位建立问题管理长效机制，变被动为主动，创新措施，逐步规范网吧、文化娱乐场所，为未成年人成长提供良好的社会氛围。

（三）基本公共服务水平分析

1.乡村基础设施建设情况

原阳县坚持“以路促生产、以生产促提升”的建设原则，围绕全县经济社会发展形势，以县域经济发展为辐射点，逐步向乡村扩张，明确目标，强化措施，注重“净、美、绿”，全面推进乡村基础设施建设大战略。拉大道路框架，全面推进农村公路建设。同时，成立了原阳县绿化委员会，截至2014年11月，原阳县各乡村林木覆盖率达到了37.8%，被庇护农田面积115万亩，占农田总面积的98%，对于美化乡村、调节气候、稳产高产发挥了积极作用。开展最美新型农村社区建设活动，实现村庄绿化、美化、亮化指标全面考核。专项治理畜禽乱跑、垃圾乱倒、柴草乱垛等现象，统一主要街道墙体广告用语。丰富群众文化生活，积极营造整洁、文明、和谐的人居环境。

2.乡村社会事业发展情况

乡村事业发展取得重大突破。原阳县是传统农业大县，70万总人口的小县城，90%为农业人口。原阳县同时是财政穷县以及省扶贫开发重点县，在政府财力不足的情况下，原阳县着力打造教育强县。原阳县高度重视乡村卫生事业发展，积极推进村级标准化卫生服务体系建设，推行系列便民、惠民、利民的得力措施，减少群众医疗负担，提升健康保障水平。人口自然增长率得到有效控制，待孕夫妇享受国家免费孕前优生检查政策，天然渠、文岩渠出境断面水质达标率控制在80%以上。2014年全县共三个省级生态村成功创建。

3.乡村人民生活水平改善情况

人民生活水平进一步提升。2014年，原阳县城镇新增就业人口8400多人，农村剩余劳动力得以成功转移就业。财政用于民生领域的力度进一步加大，支出金额达到了5.4亿元，占地方公共财政支出的78.6%。城镇居民人均可支配收入达到了1.5万元，增长11.8%；农民人均收入8000多元，增长比例达到了15%。社会大局总体保持稳定，通过深入开展平安原阳建设，加大城市技防项目建设力度，实现社会治安、应急处置、指挥协调等一体的城乡社会治安体系，群众安全感以前所未有的速度提升。信访工作持续有效进行，完善了县级领导接访制度，重大事项决策有条不紊进行，矛盾纠纷有效化解，信访案件结案率达到了100%。

二、城镇化进程中乡村社会治理存在的问题及原因分析

由于社会变革进程加快，社会内部经济关系、组织体系以及基层社会结构发生了较大变化。生活习惯、生活方式、人际关系、社会环境等都在变化，乡村社会管理方式以及面临的形势也在产生变化，乡村社会管理难度也在不断加大。一些专家指出，当前乡村社会治理理念滞后、管理主体单一、管理效能低等成为影响乡村治理的重要影响因素（尹成杰，2014）。

（一）城镇化进程中乡村治理存在的问题

1.空心化严重

人口空心化严重。截至2014年底，原阳县总人口达到了70万人，城区常住人口15万人，其中约90%以上为农业户口。多年以来，原阳县一直保持着劳务大军地位，从业人员30.53万人，其中第一产业从业人员11.76万人，第二、第三产业从业人员18.77万人；乡村从业人员34.23万人。乡村从业人员的增多，不可避免地导致乡村空心化越来越严重。留守农村人口结构不合理，整体年龄偏大。随着“空心村”治安问题的突出，村内社会治安出现了较大的问题。

产业空心化明显。农业一直以来是原阳县的支柱性产业，但产业发展受到人口因素制约现象较为突出。农村外出务工人员增多，多数乡村出现了“抛荒”现象，给传统粮食、蔬菜等农产品的生产带来了较大的压力。尽管农民工回流现象突出，但多数新生代农民对乡村生活缺乏感情，思想理念超前，没有农业生产经验，不愿意从事农业生产，农村发展空间再大也难以阻挡他们对城市生活的向往。

基层组织空心化凸显。根据原阳县对某乡镇的调研，村两委班子成员平均年龄在50岁以上的占总数的30%，60岁以上的15人，45岁以下的占20%，大部分村两委班子成员在50岁左右。基层组织人员老龄化现象突出，基层组织空挡运行。乡村群众对村干部认同感和信任感普遍不高，部分乡村发生社会矛盾无人去调解，村里的公共事业发展缺乏后劲。农民对与自己利益无关的事务没有兴趣，许多农民开始脱离农业活动，转向更高层面的生活追求，也导致基层组织与农民的关系开始淡化。

2.城镇化带来的社会事务变化

流动人口的边缘化。近些年来，原阳县大批农民进入城镇脱离农业，为繁荣城市经济，发展社会事业作出了大量的贡献，但农民工在融入城镇生活圈方面面临着不少的难题。在劳动收入方面，与城镇居民相比，进城务工人员工作时间长、劳动强度大、收入低，缺乏必要的社会保障。从乡村地区发展情况来看，大量务工人员长期在外，对乡村生活缺乏感情，不认同乡村生活模式，在城镇他们又不被城市认同，常常受到相应的歧视或不公正待遇，多数农民工在城乡之间奔波忙碌。近些年来，政府部门也为保护务工人员利益采取了相应措施，如帮助农民工讨薪、为农民工开辟“绿色通道”，但因务工人员基数较大，无法充分保障务工人员利益。

“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）大量涌现。截止到2013年底，原阳全县农民专业合作社达到了586家，省级示范社2家，市级示范社18家，带动农户6.1万人，平均增加收入20%，为原阳传统农业大县发展增加了不少活力。除此之外，还有大量的协会、商会、老乡会、文化活动组织等。对于这些组织，虽然民政部门承担着登记注册、监管职能，但由于力量有限，能力相对不足，部分组织运行不规范、失控，甚至损害农民的利益。比如一些农产品流通协会或农民专业合作社维持的只是致富大户的利益，在市场行情好的时候，能够帮助合作社成员或协会成员谋取利益，一旦市场发展逆转，这些组织往往保护的是致富大户自身的利益，坑害农民利益的现象时有发生。由于社会管理不完善，一些基层组织人员与黑恶势力相勾结，破坏社会利益。

治理力量不足。从当前情况来看，原阳县乡村社会管理主要依赖于基层干部或基层组织，由于社会利益复杂，基层干部长期将工作重点偏向于发展生产、帮助农民致富创收方面，很少有专业的社会治理职能。即使有一部分专职干部，但由于缺乏必要的教育培训，他们的工作方式或模式仍采用传统经验或方法解决问题，社会治理能力明显不足。原阳县有关部门提供的权威材料显示，原阳县平均每个乡村有农村低保对象800多人，孤寡老人80多人，另外每年发生社会纠纷、信访群体30人，而乡村两级仅有100名左右干部，也就是说所有的基层干部都用来做社会服务，平均到每个乡村的力量也是十分薄弱的。

3.城镇化引起的矛盾和危机

阶层融合困难。与致富大户相比，大多数乡村人员仍旧沿用传统的生产方式，收入水平较低，一些低保户、困难户等甚至难以解决好生活问题。不同阶层间的沟通交流、对话在减少，价值取向、发展目标、思想认同等都发生了较大程度的变化，很难用统一的生活水准、思想尺度等将他们统一起来，由此导致的群体关系紧张也成为现阶段乡村社会发展过程中面临的重要难题。如果处理不当，甚至可能会导致严重的经济问题、社会问题，甚至是政治问题。

矛盾纠纷问题严重。以原阳县信访部门提供的材料为例，原阳县2014年7月信访工作排在新乡市第三位。原阳县也通过强化领导责任、健全制度、创新机制、夯实基础等措施，狠抓信访工作，但信访形势仍不乐观。原阳县乡村信访案件主要是由于发展经济征收土地，部分村民利益无法充分保障。

道德问题大量出现。与乡村经济社会发展相对应的是乡村精神文明建设没有跟上经济社会发展步伐，乡村精神文化空缺，文化生活单一，精神生活空缺。甚至一些非法组织、低俗文化乘虚而入，乡村农民焦虑情绪不断扩张，对此需要认真研究，加以应对。根据对原阳县葛埠口乡100个农民抽样调查显示，对未来生活焦虑的人占比42%，非常焦虑的占比36%，只有22%对生活充满希望。这些因素有可能成为影响乡村社会稳定的“火药桶”，应当引起高度重视。

4.城镇化带来治理主体错位的问题

全能型政府问题。近些年来，随着政府工作职能转变，社会资本进行社会治理以及社会建设领域范围有所扩大，但由于体制性问题尚未得到根本性解决，导致“政府与社会资本合作的大门是敞开的，但小开仍然是关闭的”（一位企业家这样抱怨与政府部门的合作）。地方政府对乡村社会治理干涉的仍然较多。同时，由于乡村社会治理主体单一，尤其是欠发达地区乡村社会管理缺乏必要的非政府组织或志愿者队伍，乡村社会事务由政府说了算，加上社会监督不及时，存在着过度用权问题。

群众参与治理积极性问题。乡村社会治理面临的突出问题或矛盾是基层群众参与积极性不高，热情不够，甚至出现冷漠情绪。以村民自治为例，村民参与的主动性和积极性都相对较差，要么是参与率低，即使出现较高的参与率，也是经过充分的动员。当前，乡村留守多为儿童、老年人，中青年人多外出打工，老年人对社会治理问题积极性较差。这种现象主要体现在村级决策、监督和管理等方面，村民没有强有力的参与意识。一方面，大量村民外出务工，留守村民受认识、思想、知识、能力等因素制约，对村级事务不关心；另一方面，村民参与与不参与的效果差异不是十分明显。

（二）乡村治理滞后的原因分析

1.治理理念跟不上城镇化速度的发展

以经济为主体治理观念严重。在传统观念思想的影响或制约下，大多数地区将发展的重点置于经济增长方面，忽视社会管理。一些地方通过招商引资、优先发展经济的模式，牺牲生态环境，打破“平衡稳定的社会”，没有充分意识到社会管理可以为经济发展提供稳定的社会环境，对乡村管理思考不足，研究不充分。部分发展观点认为，乡村社会治理过程中存在的矛盾和问题是暂时的，只要经济发展起来了问题就会迎刃而解，花钱买稳定，最终导致乡村社会管理严重滞后。

传统治理思想制约问题。传统治理思想始终是制约乡村社会管理的重要影响因素。从当前乡村社会管理实践过程来看，基层工作人员长期以来沿用旧的思维或模式去调解纠纷、化解矛盾，不利于社会的整体进步。如在城镇化进程中，针对农村土地整治或城乡建设用地问题，一些地方没有将维护村民的利益放在首位，采用整村推进措施，出现了侵害村民利益的现象。如个别乡村在土地拆迁过程中，基层干部与社会黑恶势力相勾结，采用强拆、围堵、威胁等传统思维强制征收。

2.体制机制不再满足城镇化的发展需求

政府职能不科学问题。社会中介组织是乡村社会治理的主要组成部分，是政府治理不足的有益补充。由于我国仍处于经济转型、利益格局调整等过程中，社会中介组织不健全，地区发展差异较大，以原阳县为例，一些经济较好的乡村，社会中介组织对乡村社会治理发挥了一定的作用。但部分贫困地区，仍然没有一家社会中介组织。整个乡村治理多依赖于人们的道德自觉以及村民自律。部分乡村存在着政府对市场主体的过度干预行为。

城乡分治存在。改革开放特别是21世纪以来，城乡之间开始有融合的现象，但整体来看，城乡分治特别是两种户口并没有从根本上扭转，这种显性的障碍正在打破。现如今，一边是城镇摩天大楼、宽阔的街道、漂亮的广场、便捷的交通工具，另一边是城市贫民聚居、环境杂乱、危房林立、道路泥泞、治安混乱，众多流动人口聚居在城乡接合部，每天从事着临时性低端岗位，高强度长时间劳动，拖欠农民工工薪现象时有发生。部分村乡村社会管理仍由村委会来管理，结果是村委会只负责本村人员的管理，对外来流动人口缺乏必要的管理。

3.政策手段制约城镇化发展

部门权力边界不清导致矛盾凸显。由于乡村社会管理服务体系的“部门化”，不同的服务部门从事乡村服务时不免发生利益冲突和矛盾现象，从而不利于乡村社会管理。政府在乡村社会管理中一直处于“错位”和“缺位”的社会矛盾中。原阳县农民合作社是村民自发寻求突破的结果。然而这一新生事物的出现肯定会影响到农业部门利益，在维护农民自身利益与政府部门利益中举步维艰。作为乡镇政府的派出机关，乡村基层政权这种原本代表着人民群众根本利益的机构应当充分履职，但在上级政府部门追求经济效益或社会稳定的前提下，乡村基层政权为民服务的职能一直处于“空缺”状态，事实上，这种矛盾或冲突的根源在于国家法律或政策一直对政府职能或乡村社会管理职能边界模糊不清。

法律法规不完善。原阳县胡沙窝村在2005年成立了胡沙窝村民营经济协会，大部分村庄2011年为了探索引黄灌溉新的经营管理机制，成立了相应的农民用水户口协会。这种组织上的创新，将农民重新联络在一起，协会通过组织的力量，为村民提供实实在在的利益。当然，这种组织创新也面临着制度上的困境，如果这种创新不能为村民带来持续的利益，那么将使组织失去相应的合法性。不可否认，一些致富能手或社会精英在推动乡村社会治理中发挥着积极作用，但怎样在发挥这些人优势或潜力的同时确保村民民主参与，虽然也有一些制度设计，实践过程中往往是精英的决策作用代替了民主参与。一些民主商讨问题，往往是个人或集体口头上的主观认定，缺乏完整的决策程序。一些组织对领导缺乏必要的监督，财务制度不健全，对组织领导人的约束机制不健全，经营不透明，暗箱操作现象时有发生，从原阳县当前协会或组织发展情况来看，多数组织发展并不令人满意，组织或协会的发展仍需要制度的保障，只有规范的制度才能确保组织健康良性发展。

三、城镇化进程中加强乡村治理创新的思考

（一）加强基层组织建设

1.促进农村社区组织的建立

农村社区组织要适应农村社区建设加快推进的新形势。加强乡村社会治理，应当重视农村社区组织的建立和完善。一是要及时调整农村社区党组织的设置。在农村社区建设过程中，应注重“一社区一党总支”的原则，同时可以设立相应的社区党总支。或者根据党员生活居住情况、历史沿革情况、职业特点、社会公共服务等情况设置相应的党支部，或者借鉴城市社区党组织模式，组织网格党支部。明确社区党组织的职责和分工，切实推动农村社区组织的建立。二是大力推动农村社区自治组织建设和变革工作。发展条件相对成熟的农村地区，可以根据党的有关政策和规定，在群众民主参与的基础上，实施村庄合并并建立社区居委会和各类配套组织；条件不成熟的地方，可以成立相应的社区工作委员会或社区管理委员会等协调机构，协调开展好社区建设、管理等各项工作。三是积极发展农村社区群团组织、公益性组织以及集体经济组织。规范发展乡村工会、共青团、妇联、老年人等组织。鼓励发展乡村志愿者、法律援助、尊敬老人、计划生育、文化活动等公益性社会组织。根据村章程，以喜闻乐见的形式开展丰富多彩的文化活动，发挥好服务群众、凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。四是健全和完善乡村组织运行机制和管理制度。实行村组重大事项决策机制，实行重大事项乡村党组织提议，组织委员、村民代表决议，决议流程、结果和程序实施公开。推进科学决策。五是加强农村社区组织人才队伍建设。人才是各项事业开展的基础和保障，要选优配强乡村领导班子，加强乡村干部教育培训，完善乡村基层人员教育激励机制。

2.加快服务型乡镇的建设

党的十八大明确提出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这是党的理论与实践的重大创新，是对党的建设目标的新认识，体现了党全心全意为人民服务的宗旨。加强服务型乡镇建设，核心是服务于广大群众，做好群众的各项工作。加快服务型乡镇建设，关键在于发展服务型党组织，保障党员的地位，发挥好其模范先锋作用（杨湘燕，2014）。建立党内激励、关怀和帮扶机制，以解决实际问题为突破口，增强党组织的凝聚力和亲和力。建立平台和载体支持，采取“一帮一”“多帮一”机制，通过政策倾斜、资金扶持等机制，及时解决群众反映强烈的突出问题，将服务切切实实落到工作当中。建立和健全考核评价体系，党组织和党员是否真正服务群众，服务效果怎样，能否让群众满意，应当通过健全的考核评价体制来保障和推动。应明确建设的目标、项目、举措以及责任；完善人民群众公开评价机制，对服务内容、数量、质量、进程以及目标差距进行修补。完善总结提升机制，寻找内在问题，总结推广经验，善于抓住试点、树立先进典型，从而更好地推动各项工作有序开展。

（二）加快城乡公共服务一体化发展

1.合理衔接城乡社会治理和保障制度

加强乡村社会治理，应当注重衔接城乡社会治理以及保障制度。完善社会保险制度，实现城镇职工、城乡居民医疗保险制度间的有机衔接。有序推动非公企业和民间非营利性组织的员工纳入工务保险制度管理的范畴。完善工伤预防、工伤康复制度体系。合理衔接城乡社会治理和保障制度，应当注重社会救助体系建设统筹推进，城乡低保、困难救助、“五保”供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、最低工资、失业保障等制度实现有效衔接。进一步提升城乡困难群众救助标准以及救助水平。加强社会保障管理服务。加大城乡社会保障基础设施建设投入力度，完善工作条件、人员编制、工作经费、激励机制等方面的投入。目前，城乡居民医疗保险方面面临着不统一的局面，应当注重行政管理体制、财务统计以及基金管理等方面的统一和完善。关于基层经办能力不足问题，应通过制度设计以及规章体系健全，及时匹配城乡低保和“五保”供养金，将农村“五保”供养村匹配部分纳入财政预算，不断提升“五保”供养标准（镇中、彭翠楠，2014）。

2.提高对农村社会公共服务的投入

农村社会公共服务是提升城乡公共服务水平的重要途径或手段。原阳县应根据省、市财政政策实际情况，加大公共财政覆盖农村的步伐。全面落实好义务教育、医疗卫生、文化活动等用于农村活动的各项政策，探索和完善新的农村教育经费投入和保障机制，解决好农村中小学教师工资待遇、安全运转等。安排专项教育开支和农村科技三项经费支持。全面推进科教兴县的战略发展目标。相对于高速发展的城市而言，农村的发展尤其是公共服务水平供给方面略显滞后。作为农业发展大县，提升对农村人口的服务水平尤其重要，要增加农村基础医疗服务能力，投入专项资金，全力打造民生工作，提升农村居民最低生活保障水平，增加农村基本医疗服务能力，繁荣农村公共文化，建立健全农村社会保障体系。完善农村居民最低生活保障制度；完善财政体制和筹资机制，吸引民资、外资全面参与农村公共事业建设，建立基本公共服务社会参与机制，降低社会公共服务成本，通过推行行政服务全方位代理，及时整合资源，为农民提供更多优质高效的公共服务。建立和谐文化，通过巩固农村思想道德基础来解决乡村治理过程中面临的问题，注重树立创新意识，建立城乡一体化的文化资源网络管理，建议建立由文化部门为主体，党委、政府牵头，优化配置广电、文化、教育、体育等方面的资源，更好地实现乡村资源的整合。

（三）完善利益矛盾预防和化解机制

1.形成矛盾纠纷排查、化解机制

加强乡村社会治理，应注重机制的力量，围绕影响社会和谐稳定的突出因素，全面加强矛盾纠纷排查和化解工作。一是要建立领导干部包案化解制度。全面梳理影响社会稳定或矛盾纠纷的因素。确定包干领导，明确责任单位、责任人员；根据案件情况以及工作实际，实行案件限期办理。责任单位或领导要转变工作作风以及工作职能，变被动应对为主动调查，将矛盾纠纷解决化解在萌芽状态，从而更好地营造和谐稳定的社会环境。二是建立健全矛盾纠纷化解机制。按照乡村属地管理的原则，按照分级负责以及“谁主管，谁负责”的原则，建立和完善县、乡、村三级社会矛盾化解机制。妥善解决社会矛盾纠纷，实现“小事不出村，大事不出乡，难事不出县”的总体原则。三是健全“第三方”调解机制。县级政府主管部门应牵头成立由公安局、司法局、工商局、人力资源和社会保障局等成立的社会矛盾以及纠纷调解委员会，实现人民调解、行政调解以及司法调解等有机结合，功能互补，形成乡村社会治理合力。四是建立社会矛盾纠纷常态化机制。实行重点乡镇常态化排查机制，及时上报问题或矛盾；县级主管部门应定期针对各类矛盾纠纷问题排查，及时掌握矛盾纠纷焦点，分析研判矛盾成因。确保矛盾纠纷第一时间掌握，及时化解，避免矛盾激化。五是建立“大矛盾”“大调解”机制。全面协调好人民调解、行政、司法、民间联动调解机制。构建党委统一领导，综治机构牵头协调，相关部门密切配合的联调处理工作机制。发挥好乡（镇）、村综治维稳中心等基层维稳资源和力量，归口管理，限期办理。

2.完善利益维护机制

建立健全完善的社会维稳工作机制。将社会稳定纳入乡镇基层政府重要工作内容，在作出重大社会决策和重大项目工程等事项实施前，严格按照社会稳定风险评估内容以及维稳预测评估机制，将基层矛盾化解在萌芽状态。实行重点风险或矛盾定点监测机制。努力从源头上预防和减少影响社会稳定问题的重大事件发生。建章立制，尝试使用新理念、新思想或新方法，创新社会管理，要对辖区矛盾纠纷排查工作实行以家庭纠纷为主线、邻里纠纷为重点、生产经营为抓手、行政纠纷为核心的分类指导工作机制。配合镇、村组单位开展常规性排查以及经常性检查，及时了解、发现、掌握各种矛盾纠纷和苗头隐患。针对专项工作部署，及时评估汇总，分类分门总结。做好重大活动期间、重要节假日等敏感时期基层社会维稳工作，根据基层组织或社会团队工作情况，开展有针对性的个案或板块排查，确保各项工作部署落实到位，不走过场，不留死角。创新机制，坚持信息汇集以及分析研判相结合的原则，畅通乡村诉讼表达渠道，及时全面收集查出的矛盾纠纷。针对社会可能会出现的不稳定因素，有预见性和针对性地开展工作，将矛盾纠纷排查工作有序分析，及时分流，加强引导诉讼。积极引导专业人才，做好前期风险预警工作，对集体上访或群体性事件中可能会发生的有苗头性和倾向性的问题，提前做好工作部署，便于作出科学决策。

3.完善乡村社会应急治理机制

长期以来，乡村社会应急管理基本上形成了以政府为主导，社会各界密切配合的工作格局。这种分级管理、条块结合的政府部门应急管理体系随着社会的发展和进步，已经表现出一定的不适应性。乡村社会相比城市社区，居住散片区化、矛盾纠纷复杂化等趋势已经对现实乡村应急管理体系的建立和完善提出了新的挑战。完善乡村社会应急治理机制，应明确应急管理职权划分，加强部门间协调，密切行动衔接和配合。建立以部门为基础的乡村社会管理监测体系以及风险评估体系，完善科学全面的风险评估指标。规范应急信息报告的标准、程序、时限等内容，加强信息资源的互联互通以及信息共享。加强宣传教育，提升社会参与制度化、常态化以及规范化水平，设计科学合理的措施和要求，加大应急教育、培训、救灾等社会化参与力度。创新乡村社会管理体系，注重应急预案管理创新与行政合同治理的对接，形成社会组织、中介机构、社会志愿者共同参与的社会矛盾多元化调处机制。

参考文献

季哲，2014，《“乡村治理与新型城镇化协同创新中心”在山东师范大学举办学术研讨会》，《中国行政管理》第2期。

刘明君、镇中，2014，《城镇化进程中乡村治理的路径选择》，《湖北社会科学》第5期。

许雪亚，2014，《“城镇化进程中的乡村治理”研讨会在江苏永联村召开》，《农村工作通讯》第10期。

尹成杰，2014，《城镇化进程中的乡村治理》，《中国老区建设》第8期。

杨湘燕，2014，《新型城镇化进程中乡村治理面临的机遇与挑战》，《经济研究导刊》第28期。

镇中、彭翠楠，2014，《农村劳动力转移与乡村治理》，《学习月刊》第10期。

【注释】

[1]杨军剑，中共河南省委党校哲学教研部副教授。