新型城镇化进程中的社会保障制度障碍分析

□ 安培培^[1]

摘要：与世界大多数国家城市化道路不同，中国的城镇化过程中制度化效应明显。无论是计划经济时代还是社会主义市场经济时代，制度建设对于城镇化发展都意义重大。本文主要针对社会保障制度展开，通过对现行起作用的社会保障制度进行深入的分析和评价，发现问题的实质和要害，试图说明社会保障制度对新型城镇化产生何种影响，影响的路径或机制如何，强度多大，等等。并依据研究结果提出破解新型城镇化进程中社会保障政策障碍的协调策略。

关键词：新型城镇化　社会保障制度　障碍

新型城镇化是根据我国城镇化发展现状提出的从根本上提高城镇化水平，促进社会全面发展的“以人为本”的城镇化。但其推进的速度和效率受多种因素影响，其中一个重要的因素就是现行的种种制度。改革开放以来的中国，已经经历了“控制—放开—推进”这样的一个复杂过程，在现阶段，国家领导层在指导思想和大政方针方面是要全力以赴推进城镇化的，可是，现行制度的制定和执行是多个部门、多级政府或国家机构层面的，而且制度的主旨和内容也是十分丰富和复杂的(刘传江、郑凌云，2004)。在市场经济条件下，农民的收入水平较低且面临的风险日益加大，这种状况严重影响了广大农民的生活保障水平和生活质量，直接阻碍了农业现代化及新型城镇化的进程，甚至成为制约整个国民经济和社会发展的瓶颈。

一、现行社会保障制度对新型城镇化的障碍分析

从城镇发展的历史和现状来看，有两个方面的特点不得不加以特别关注。其一，城镇范围内的社会保障制度对于城镇之外的广大农民具有强烈的吸引力，使农民进入城镇生活的愿望日益增强；其二，那些已经进入城镇就业和落户的农民，却依然是绝大部分城镇社会保障的非享受对象，只能被纳入农村社会保障体系之中(郑长德、钟海燕，2007)。虽然从经济社会发展的实际情况看，这种差别的存在有其合理性的一面，但事实上，这种城乡二元社保制度严重地阻碍了新型城镇化的发展进程。在这些方面，其主要表现如下。

（一）社会保险投保率低，进城就业的农民工实际上被排除在外

目前，大部分城市里的企业已经在按照国家法律、法规和政策要求，将农民工纳入四项基本保险的范畴之内。但是，在具体实施中，存在着实际执行力不高、执行范围不广等问题，绝大部分城市的农民工仍然难以真正享受到应有的养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险。进城就业的农民工，由于只是城镇企业里的临时工或合同工，不在政府明确规定的保险对象范围之内，雇主通常就不愿意为他们投保。至于他们本身，一方面缺乏社会政策的引导，另一方面缺乏必要的风险意识和必需的支付能力，也很少有人去为今后可能遇到的风险而实际投保。近些年来，尽管我国农民工养老、工伤、医疗保险的参保率都有所提升，但总体参保率偏低仍是不争的事实，2013年分别为15.7%、28.5%、17.6%。2013年的全国职业病报告显示，煤炭、有色金属、机械和建筑等行业的职业病病例占到了总数的74.53%。根据多年来我国的事故工伤统计，在煤炭、建筑和制造业受伤的人数中，农民工所占的比重最大。农民工职业健康体检率低，农民工缺乏相应的社会保障，一旦失业，就只能返乡，这种状况的持续发生，就会引发农民工返乡潮，阻碍新型城镇化的速度。

（二）社会保障统筹层次的冲突，使得各地具体制度无法续接

当前，对于以地方立法为主的社会保障制度，国家只是给予指导性意见，这使得各地立法在法规体系上难以一致。一方面，关乎人们切身利益的医疗保险和养老保险，事实上是在若干个统筹单位内运行，并且大多数情况下是在县一级或市一级的层次上统筹。另一方面，各类机构的职责权能和各个地区经济发展的差异，以及统筹单位和统筹地区的标准不同，导致流动的农民工的社会保险关系难以转移。在实际收入方面，进城务工的农民工的工资水平普遍低于城镇职工，但是，目前的城镇职工养老保险的缴费却是以城镇职工年人均工资为基数，这就使得绝大多数进城务工的农民工无力购买城镇职工养老保险。同时，城镇职工社会保险政策又要求，参保者必须具有稳定的就业状况和连续性的参保缴费，而农民工失业频率较高，难以符合这样的要求。按照相关规定，职工与企业解除劳动关系之后，养老关系必须进行转移，或者退出社保，并且在终止养老保险关系时，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限，以期得到更多的养老金。另外，由于统筹层次较低，各统筹地区自行制定政策，规定养老关系的转入条件。这些制度上的差别，从人口流动的角度来看就显得越发显著。

（三）农民工留城与返乡待遇的冲突，限制了他们的自由流动

农民工留城与返乡的冲突主要表现在：他们留城时，可以同时获得养老金的社会统筹部分与个人账户部分；而一旦返乡，他们的养老资金的个人账户部分可以转入户籍所在地的社保机构，但是，他们的社会统筹部分则只能留在原打工城市。这种规定，对于农民工来说，显然是不合理的，实际上将农民工完全排斥在城镇职工养老保险覆盖范围之外。以广东省为代表的现行城镇社会养老保险制度，规定农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇，但待遇的重要部分，即养老金必须等到退休之后才可以享受，并且保险关系不得转移，如果需要“退保”时，也只能退个人账户或个人账户中个人缴费资金的那部分，社会统筹部分则要留在当地，这同样是权利义务的明显不对等。

（四）政策远近时期的负担冲突，阻碍了新型城镇化的推进

在参保地或参保城市领取养老金的进城农民工，从目前的情况来看，不会对社保基金的支付造成很大的压力。不过，随着我国新型城镇化的快速推进，就会逐步显现出基金支付的困难。如浙江省依据农民工的实际情况，现行城镇社会保险制度体系采取的是“低门槛进入，低标准享受”的模式，也就是说，在缴费比例上，将农民工养老保险的企业和个人比例分别降至10%和5%，而实际享受的待遇，农民工只是略低于城镇职工，这会使得政府在未来将面临较大的社保基金支付压力。

综上所述，城乡二元结构的社会保障安排，使进城农民工在制度上无法真正进入城镇社会保障体系，更不用说会遇到难以规避的城镇化过程中的市场风险，这样走下去，无疑会增加农村人口在城镇化进程中的预期生存成本，使得农村人口城镇化进程遭受到双重的阻力，即一方面，因为社会保障制度的不完善，使得进了城的农民不能成为市民；另一方面，进了城的农民由于缺乏制度上的保障，又不敢放弃原有的土地，使广袤的农村土地难以形成集约化经营，不利于农业生产率的提高。这样的现实，将会导致农村人口的城镇化动机大大下降，以至于直接延缓新型城镇化的发展进程。

二、城乡二元性的社会保障制度效果评析

国家和社会通过立法形式建立的社会保障制度是一种社会安全制度，其目的就是要保障社会成员的基本生活权利。我们所追求建立的健全的社会保障制度，就是要让社会全体成员在任何地区都能无差别地享受政府或社会所提供的基本生活保障，以此促进人口的自由流动。反之，如果政府或社会只能为部分人（如城市居民）提供保障，那么不受保障的另一部分人（如农村居民）的流动就会受到限制，这显然是不利于城镇化进程的(叶裕民，2001)。

（一）缺乏完善的社会保障制度，制约了我国新型城镇化的发展速度

20世纪80年代中后期，随着乡镇企业的发展，小城镇一度迅速发展。在当时，发展小城镇的初衷，主要是吸纳农民就地转移、就近就业，至于小城镇就业和社会保障政策的目标人群，也主要是农民工和被征地农民。但是，到目前为止，由于缺乏完善的社会保障制度，进入小城镇的农民，实际上难以真正离开他们的土地，从而从根本上制约了新型城镇化的发展速度。

首先，就业环境不佳，不利于调动农民到城镇打工的积极性。那些常年在外打工的农民尽管已经离开原住地，但由于工资待遇低，工作时间长等原因，加之城镇方面只是接纳劳动力这一生产要素，而农民工的子女受教育、社会保障等社会需求得不到满足，许多农民仍然把土地视为最后的生存保障，难以全身心地从农村走出来，这就在很大程度上影响了他们外出打工的积极性。其次，失地农民的社会保障体系还没有建立起来。近年来，国家相继出台了相关政策文件，在政策上对失地农民的社会保障问题实现了一系列突破，但从整体上来看，失地农民的社会保障工作仍然存在着不少突出问题。

（二）不同质、不等量的农村社会保障政策，延缓了我国新型城镇化的进程

完善的社会保障政策能够解决农民脱离土地的后顾之忧，能够促进农民改变传统生活方式，能够解决农民离开农村土地的后顾之忧。尽管国家出台了一系列的政策，以期大力推进农村社会保障制度建设，但在社会保障制度安排上仍然维持了城乡居民之间的利益差别，这主要是因为国家还没有足够的财力，不能为城乡居民提供同质、等量的社会保障。毫无疑问，这方面的不足之处仍然制约着新型城镇化的推进。

农村社会保障资金筹措不足，社会救济工作无法开展或满足救济需要。社会保障基金管理缺乏法律保障，资金使用风险大，无法满足农民对社会保障基金保值升值的心理预期。农村社会保障多头管理，各自为政，在管理和决策上不能实现农民利益的最大化。最关键的问题在于，社会福利方面存在着较大差异的这两种社会保障体系既不能自由选择，也不能转换和衔接，这就延缓了新型城镇化的实际进程。

（三）户籍制度，阻碍新型城镇化的推进

从理论上讲，户口本身应该只是一种分类的符号和名称，并不能体现社会资源的特性，也不应该与户口持有者的实际利益挂钩。可是，中国的农民在得到这种符号和名称之后，却发现自己被排除在相应的社会资源和利益之外。近些年来，在全社会的呼吁之下，户籍制度改革一直在深化，但是，存在于户口之中的根深蒂固的家庭世袭性依然存在。在城镇户口之中，先获的和各种形式后获的城镇户口之间仍然存在一定的差别，更不用说农村户口与城镇户口之间的天壤之别。这些不同形式的户口，在社会地位、收入标准、劳动就业和社会保障等方面仍然存在着森严的壁垒。

再说农民，即使有一些办了城市户口，也享受不到城市居民的就业待遇和社会保障，在社会生活方面并没有得到实质性的改善，在诸多方面受歧视的状况也没有根本改观。对于不少农民而言，改变的只是户口，甚至只是户口的名称，没有改变的仍然是医疗卫生、劳动保障等政策的实际待遇，在某些地方，只是他们的孩子上学享受了某些有限的城市户口便利。由此可见，如果城镇没有就业机会，农民进城如何生存？没有社会保障，农民失业后怎么生活？事实上，农民不论是远走他乡，还是就近转移，劳动保障才是根本，是农民改变其传统生产和生活方式的前提条件。如果说，在有了城镇户籍之后，城市生活还是与当初一样地遥远，转变户籍的要求自然就不会那么迫切，甚至还要搁置身后，这显然也会阻碍新型城镇化的有力推进(何宏莲、陈文晶、徐嘉辉，2014)。

三、破解新型城镇化进程中社会保障制度障碍的对策建议

研究表明，社会保障制度对于推进我国新型城镇化的影响，就在于社会保障制度如何解决城乡差别。因为在现实上，这种差别形同鸿沟，从根本上阻碍着农村居民从实质上转变为城镇居民。所以，加快建立城乡统一的社会保障制度，无疑会大大加快我国新型城镇化的发展速度，并有利于提升新型城镇化的质量，实现可持续性(泰勒，2014)。

我国的社会保障制度大致包括四个方面，即社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚。其中，社会保险是核心部分，而社会医疗保险和社会养老保险是最主要的内容。我国的社会保险制度自建立以来，基本上覆盖的是国家职工，进入21世纪以来，开始向城乡居民延伸并发展很快。在这种情况下，如何更快更高效益地推进这项惠及全民的制度，目前最主要的是要建立城乡一体化的社会保险制度。

（一）建立城乡一体化的居民基本医疗保险制度

现阶段，我国的社会医疗保险大体上有三种：第一种是城镇职工基本医疗保险；第二种是城镇居民基本医疗保险；第三种是新型农村合作医疗制度，即“新农合”制度。到2008年，“新农合”已经基本实现了农村全覆盖。

1.具体思路

合并现行的新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度，使城乡一体化的居民基本医疗保险制度得以建立，将上述三种社会医疗保险合并为两大类基本医保，即城乡居民医保和职工医保。

2.发展阶段

第一步：县级以下小城镇和农村实行一体化的居民基本医疗保险制度，对于拥有比较稳定职业且已在城乡企业就业较长时间的农民工，可将其纳入城镇职工医保体系。

第二步：城乡一体化的居民基本医疗保险制度基本实现。

第三步：统筹协调后的两个基本医疗保险在实际待遇水平上更加接近。

统筹协调后的城乡居民医保实行五个统一：统一缴费标准——参加的全体成员都执行一个基本缴费标准；统一参保补助——政府对参保人的补助标准相同；统一药品目录——使用规定的统一基本药品目录；统一待遇水平——选择相同缴费标准且其支付的报销比例与待遇相同；统一管理办法——由同一个经办机构在同一网络平台系统中办理医保事项。

3.可行性分析

新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险合并是具备一定基础的，只是在不同规模或级别的城市中由于消费水平等因素存在差别。目前在县一级实行城乡一体化的基本医疗保险制度是可行的，理由如下：

首先，居民对医疗机构的选择意向基本一致。研究表明，农村居民患大病住院以县级医院为主，对医疗机构的选择意向与县内的城镇居民是基本相同的。而医疗机构对农村居民和城镇居民的医疗服务价格也是相同的。城乡分割的医疗保险，政府给农民补助的是80元（2009年以前），而给城镇居民补助的是120元。其次，收入基本接近。城镇居民基本医疗保险中所指的“城镇居民”，实际上是非从业人员和中小学生及少年儿童，也就是具有城镇户口但无收入的所有人员。这部分人员中的许多人生活状况并不比农村居民好多少。有这样几种情况：一是家庭中有人工作，但本人基本没有收入；二是全家人都无固定工作和稳定收入；三是城镇扩张失地后转为城镇居民，但无固定工作的人口；四是当年买户口成为城镇居民的人口。统计上的城镇居民收入是所有城镇的平均水平，但如果再进一步认识，县以下的城镇居民收入低于大城市的城镇居民，而县以下的城镇居民收入还低于当地的平均水平，更低于在职工作人员。最后，生活区域和条件比较接近。现阶段，县城中有大量农村户口的常住人口（流动人口），他们的生活环境和条件与城镇居民已十分接近；乡级小城镇的城镇居民与农村更是几近相同；城镇周边的农村居民生活已与城镇十分接近。

实际上，江苏省的昆山市、福建省的厦门市等全国不少地区早几年就实行了城乡统筹的社会医疗保险制度，这给全国全面实施城乡一体化的社会保险制度提供了重要实证参考。

（二）建立城乡统筹、略带差别的社会养老保险制度

20世纪90年代以来，在农村社会养老保险基础上的新型农村社会养老保险已在北京、上海、天津、陕西、湖南、重庆、海南、河南、内蒙古等地的部分地区开展，有的省市也已经启动了城乡一体化的城乡居民社会养老保险试点。可以说，这是一个大趋势。因此，根据各地的实际情况，在全国范围内加快建立城乡统筹的社会养老保险制度，对推进新型城镇化是有重要作用的。

鉴于目前的发展趋势，建议从以下几个方面做起：

第一步：设计不同的城乡统筹社会养老保险方案，并进行核算和论证，其中要解决的关键问题是各级财政的承受能力。

第二步：目前已开展的新型农村社会养老保险试点县应先行开展城乡统筹社会养老保险，首先以失地农民和农转非人员为对象，以建立城乡一体化的社会养老保障体系为发展方向，将失地农转非人员先行纳入社会养老保险制度，其后再向农村居民扩展。

第三步：建立城乡统筹、略带差别的社会养老保险制度。不再以户籍，而是以居住地作为城乡划分的依据。具体划分思路是：在城镇设施覆盖范围内的常住人口实行城镇社会养老保险标准，城镇设施覆盖范围之外的农村实行农村社会养老险标准（五年内）。需要特别注意的，一是要建立统一的城乡制度模式、统一的管理部门和机构；二是要建立完善的、方便操作的社保档案转移对接机制和制度。

第四步：作为远期规划，要建立城乡一体化的社会养老保险制度。这项制度应该是以城乡居民的物质养老成本为建立依据。

（三）建立劳动力社会机制，保证劳动力的自由流动

着眼于当前的实际情况，建立自由流动的劳动力机制，就是要建立农村劳动力能够自由流动的环境，解除农村劳动力进入城市就业的种种不合理限制，铺设劳动力资源纳入市场配置的轨道，最终实现农村剩余劳动力的有序转移，清除城镇化进程中的障碍。核心是要为农民工提供良好、平等的就业环境。

建议要点：（1）建立健全城乡一体化的劳动力市场体系，以适应供求双方需求。（2）对于进城农民工的就业问题，要妥善处理，为农民工在城市稳定居留提供保障。（3）规范用工制度，缩小收入差距。党政机关、事业单位、国有企业等国有单位使用的农民工要与正式工作人员同工同酬；民营单位使用农民工，要严格遵守最低工资标准，并按规定为他们办理社会保险。（4）要高度重视对农民工就业稳定问题研究，如农民工从事短工的相关权益保障、社会保障等现实问题。（5）政府购买公共服务提供的公益岗位要向农民工开放。（6）切实解决农民工的人身保障、权益保障、社会保障等问题。（7）在农民工的住房问题上实现突破，城市的经济适用房向农民工开放。（8）对全家进城定居的农民工重点给予政策支持。

参考文献

何宏莲、陈文晶、徐嘉辉，2014，《我国现行社会保障制度与农民工城市化的冲突与融合》，《学术交流》第10期。

刘传江、郑凌云，2004，《城镇化与城乡可持续发展》，科学出版社。

泰勒，2014，《新型城镇化进程中流动人口的社会保障困境分析》，《经济研究导刊》第31期。

叶裕民，2001，《中国城市化之路——经济支持与制度创新》，商务印书馆。

郑长德、钟海燕，2007，《现代西方城市经济理论》，经济日报出版社。

【注释】

[1]安培培，山西省社会科学院社会学所副研究员。