流动人口与社会融入

□ 余　剑^[1]

摘要：流动人口在流入地的融入意愿、过程和结果折射出他们的生存环境，昭示着在社会转型过程中不同人群能否享受公正待遇，体现了国家和地区以人为本的管理服务理念是否落实到位。但从现实来看，人们仍较少关注流动人口的社会融入意愿和流入地的基本公共服务的享有，使流动人口的认同度不高，影响社会的整合。因此研究如何使基本公共服务均等化，让每一个居住在当地的人都能公平、公开、公正地享受到基本公共服务具有非常重要的意义。

关键词：流动人口　基本公共服务　均等化

大量的流动人口推动了我国城市化水平的不断提高，加快了地区经济的发展和城乡要素流动，但由于受传统户籍、社保等制度制约，在发展过程中缺乏涵盖流动人口基本公共服务的统一规划，造成流动人口特别是农村流入城市的人口融入困难，带来了一些社会问题，为城市治理提出了一系列新的挑战。沿海地区的嘉兴市作为全国统筹城乡发展示范区，研究如何将基本公共服务涵盖到为本地经济社会发展作出重大贡献的流动人口层面，对促进沿海城市新型城市化有序、高效推进具有重要意义。

一、问题的提出

流动人口进入流入地后面临的首要问题之一是适应、融入问题。社会融入是个体之间、群体之间、文化之间互相接触、相互竞争、相互冲突、互相适应的过程（陈成文、 孙嘉悦，2012）。在进入流入地伊始，初来乍到的流动人口（尤其是农村户籍流动人口）在一个陌生环境中，原有的社会资本大多失去，经济资本相对贫乏，人力资本比较低下，且语言文化、价值观念、生活习惯、言行举止等方面均与流入地社会存在明显差异。再加上流入地社会的制度障碍或主观歧视，他们中的绝大多数人都会经历一个隔离(segregation)的过程，需要经过较长时间才能逐步融入流入地主流社会。经验表明，由于流动人口本身的特点和流入地方方面面的制约，只有少数第一代流动人口能够融入流入地主流社会；绝大部分人将沦为弱势群体，被边缘化，产生无所归依的心理，感到困扰、不安、矛盾、愤怒、忧伤或退缩、思乡。边缘化现象也就是隔离现象，它既阻碍着流动人口的社会融入，又暗示着他们融入机会的缺乏。

流动人口进入城市后如何融入城市社会生活，国家、流入地政府和公民社会如何帮助有融入意愿的外来人顺利地融入流入地社会，不仅是社会学家一直关注的经典学术命题，而且是相关政府部门极为重视的现实问题。国内外的研究表明，融入的内涵是复杂的，涵盖多个维度，覆盖客观和主观指标；融入的概念是相对的，有融入就会有排斥，而没有排斥也不意味着就能融入；融入的过程是漫长的，往往需要两三代人才能实现；融入的途径是复杂的、多向的、互动的，既要自己愿意融入，也要他人接纳自己，事关流动的主体和流入地的主体，也涉及融入的客体，是利益攸关方互动的结果；融入的影响是多要素的，是制度性、结构性等宏观要素，融入个体自身发展能力、流入地居民的包容接纳等微观要素综合作用的结果。

流动人口在流入地的融入意愿、过程和结果折射出他们的生存环境，昭示着在社会转型过程中不同人群能否享受公正待遇，体现了国家和地区以人为本的管理服务理念是否落实到位。因此，社会融合不仅是单纯的个人问题或人口问题，更是复杂的群体现象和综合性的社会问题；不仅牵涉个体和群体之间的利益关系，更反映出社会资源配置的规则和秩序；不仅关涉流动者自身的发展能力，更透视出流入地的经济结构及方方面面的公共政策、宏观制度；不仅关系到流动人口本身的融入意愿和努力行为，更事关流入地居民的态度和行为。而目前学术和政策研究主要探讨流动人口的总量、结构、个体特征，他们从何处来、往何处去，他们的流动对流出地和流入地的人口、经济、社会结构的影响等宏观问题（段成荣、杨舸、张斐、卢雪和，2008），较少关注流动人口的社会融入意愿和流入地的基本公共服务的享有，使流动人口的认同度不高，影响到社会的整合，因此研究如何使基本公共服务均等化，让每一个居住在当地的人都能公平、公开、公正享受到基本公共服务就具有非常重要的意义。

二、国内外流动人口理论研究

国外关于人口流动理论的研究主要有两大类：一类是从社会学、人口学的角度研究人口流动本身所具有的规律、人口流动的模式、人口流动的特点、人口流动的影响因素等；另一类是从经济学的角度研究人口流动和经济发展的关系。

从社会学角度进行的研究，如莱文斯坦（E.G.Ravenstein）的人口迁移的规律，沃尔波特的人口迁移决策理论，马波昆杰的人口流动系统理论，泽林斯基的人口流动五阶段论，等等。这些理论在人口流动研究方面都有较大的影响，但放之于中国则不一定都有效，也不一定都正确。刘易斯从经济学的角度在《劳动力无限供给条件下的经济发展》中提出了他的人口流动模式。刘易斯的二元经济理论认为，工业部门工资水平高于农业劳动者收入水平是促使农业剩余劳动力向工业部门流动的动因。托达罗提出了著名的“托达罗人口流动模型”，认为城乡预期收益的差异是决定人口流动决策的关键变量，而影响城乡预期收益的主要因素是现代部门的工资水平和就业概率。

在国内，系统完整的人口流动理论尚不多见，就人们研究问题所涉及的范围而言，归结起来，主要有以下几个方面：人口流动与城市化的关系，人口流动与社会经济发展的关系，人口流动与人口发展战略，人口流动调控与管理，以及引起我国人口流动的原因、人口流动对流出地和流入地的影响、人口流动的影响因素、人口流动的特点和趋势、影响人口流动的推-拉因素，等等。所有研究概括起来有两个共同特点：一是将关注的焦点放在城市，也就是放在了人口的流入地，虽然各类研究中也都涉及农村（即流出地），但远不如对城市关注的热情高；二是以一个省或者自治区为研究对象的很少。

人们在研究人口流动与社会经济发展的关系时，或者进行一般的数量描述，或者通过计量模型对人口流动的影响因素及影响程度进行分因素的定量分析。但是，决定人口流动方向和规模的不是少数几个因素，更不是单个因素，而是所有因素的共同影响。因此，研究地区间人口流动的方向，应该和各地区社会经济发展的总体水平结合起来，寻找二者之间的“结合点”，以便为社会管理决策提供服务。

综上所述，笔者认为，国内外的研究还有以下几个方面的局限尤其值得关注。

其一，理论与数据相脱节。在现存研究中，虽然有些尝试在理论的指导下进行数据分析，也有些尝试利用数据的分析结果来验证理论，但为数不多；相反，多数研究的理论和数据往往是脱节的。理论不清和概念不明一方面影响了我们对流动人口社会融入现状、特点、后果及原因的认识，使我们在相关的社会调查实践中缺乏统一的理论指导；另一方面也不利于相关政策的制定和落实。如果说在早期研究中，必须重点摸清流动人口的总量及变动趋势、特征要素、宏观后果等问题，那么，在对这些问题有了相对准确的把握后，加强对包括融入在内、强调理论与数据有机结合的科学研究势在必行。只有这样，才能更好地服务于流动人口的民生需求。

其二，相对视角的缺失。经济融入是与本地市民相对应的一个概念，故只有与本地市民进行比较，才能准确把握其融入的水平与特点。但是，除了极少数文献外，目前的绝大多数研究只是考察流动人口的绝对状况。这样不仅存在方法问题，而且将忽视流动人口与本地市民之间的差异：流动人口的绝对经济状况可能不尽如人意，但若本地市民的相应情况同样不佳，则其相对融入水平可能较高；反之，流动人口在拥有较好的绝对经济状况的同时，未必拥有相匹配的相对水准。前一种情形可能夸大流动人口与本地市民的差异，低估其融入水平；后一种情况则可能缩小他们之间的差异，夸大流动人口的融入水平。因此，虽然把握流动人口的绝对经济社会地位可考量流动人口的生存发展现况，但融入研究还必须比较流动人口相对于本地市民的经济社会状况。

同时，上述不足也阻碍了我们对流动人口融入不足潜在后果的深入了解和全面把握，使某些政府官员、学者、民众对该问题的严重性认识不清，使政府决策部门在制定相关政策时缺乏必要的科学理论和实证依据，从而不能及时采取必要和可行的措施促进流动人口在流入地的社会融入过程、步伐，不利于甚至可能阻碍流动人口福利的改善。大量的流动人口对社会的各组织、各单元，对政府部门的管理和服务工作都提出了全新的巨大挑战，同时，也对（流入地）社会提出挑战。

三、流动人口基本公共服务的普遍问题

大量的流动人口推动了我国城市化水平的不断提高，加快了地区经济的发展和城乡要素流动，但由于目前大部分城市对流动人口问题重视不够，以及受传统户籍、社保等制度制约，在发展过程中缺乏涵盖流动人口公共服务的统一规划，造成流动人口特别是农村流入城市的人口融入困难，带来了一些社会问题，为城市管理提出了一系列新的挑战。

（一）流动人口的治安和住房问题

除少部分学历较高、经济实力较强的流动人口居住在城市中心区外，大部分流动人口居住在租金相对低廉的城乡接合部。城乡接合部作为流动人口的聚集地，一方面在推动城市经济发展、提升城市人口集聚功能、加速城市化进程等方面发挥着重要作用；另一方面由于监督机制不健全、居民的法制意识比较薄弱等，各种违法乱纪行为时有发生，对城市文明造成极大破坏。同时，由于治理理念及管理方式滞后，城乡接合部也逐步成为城市化进程中矛盾最为集中的区域，突出表现为刑事案件多发、未成年人及流动人口犯罪问题突出、社会丑恶现象泛滥、“地下经济”滋生。

同时，城乡接合，流动人口和户籍人口居住区域相互混杂，居住环境的卫生条件较差，且缺乏良好的卫生设施，流行病一旦暴发，流动人口集聚地区必然成为重灾区。根据北京等地的有关调查显示，流动人口两周患病率高达124.7%，且流动儿童贫血发生率、孕产妇死亡率、职业病发病率明显高于城市户籍人口（叶裕民、陈宇，2012）。

（二）流动人口的教育培训问题

2010年，我国流动人口中初中以下受教育程度人口有14816. 7万人，占流动人口的比重接近60 %。流动人口多为中青年劳动力，其劳动力素质长期难以提高，这一方面不能满足新型工业化发展的需求，致使我国城市制造业技术进步和结构升级步履维艰，产业效率提高缓慢，各城市长期处于低水平重复建设和竞争的状态；另一方面，由于受教育程度不高，这部分流动人口收入水平有限，且在融入城市生活的过程中会遇到种种困难。

（三）人口流动使部分地区出现“未富先老”趋势

将“六普”（第六次全国人口普查的简称）与“五普”（第五次全国人口普查的简称）期间各地区人口老龄化状况进行对比可以发现“五普”时我国人口老龄化地区分布表现为经济发达地区的人口老龄化程度高，经济欠发达地区的人口老龄化程度低。而“六普”数据则显示，这一状况已经发生了改变。“五普”时，65岁及以上人口占总人口的比重排在前五位的均为经济发达省份，分别是上海11. 5%、浙江8. 9%、江苏8. 8%、北京8. 4%、天津8.4%。而“六普”时排在前五位的则变为重庆11. 7%、四川11.0%、江苏10.9%、辽宁10.3 %、安徽10.2%，其中，重庆、四川、安徽都是人口流出大省，除江苏省外，其他“五普”时的四个省市都退出了前五位。

欠发达地区的青壮年劳动力涌入经济发达地区，一方面促进了流入地的经济发展，另一方面也延缓了流入地的人口老龄化进程。如上海市十年间65岁及以上人口占总人口的比重由11.5%下降至10.1 %。而欠发达地区由于大量青壮年劳动力的流出，则加剧了其人口老龄化程度，如安徽省十年间65岁及以上人口占总人口的比重由7.6%增加到10.2%，呈现出“未富先老”的趋势（陈丙欣、叶裕民，2013）。

农民工是改革开放和工业化、城市化进程中涌现的一支新型劳动大军，已成为我国产业工人的重要组成部分，同时也是我国流动人口的主体。长期以来，农民工市民化问题被严重忽视，农民工被排除在城市公共服务的范围之外，这种状况导致城市产业结构升级困难、社会冲突加剧、农村土地规模经营难以推进、农民收入长期难以提高、空穴儿童增加等一系列严重的社会问题（叶裕民，2010）。现阶段，解决农民工基本公共服务市民化就要采取积极措施把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系，全面解决农民工子女的义务教育问题，加快建立包括基本医疗保险在内的农民工基本社会保障制度，制定具体措施，把具有一定工作年限、收入稳定的农民工纳入到城镇住房保障体系之中。

四、浙江省嘉兴市样本的分析

浙江省嘉兴市作为沿海较发达地区，流入本地区的外来人员相对较多，根据嘉兴市新居民事务管理局的统计，截至2015年，流入嘉兴市的新居民（外来人员）占常住人口的43.3%，如何增强他们的城市认同感，提高他们的工作积极性和工作效率，不论在社会层面，还是经济层面都有潜在的巨大效益。而增强认同感的核心问题在于是否能够公平享受各类基本公共服务。为此本课题开展了流动人口生活状况专项调查，调查对象为户口登记地在嘉兴市外、调查时居住在嘉兴市内、年龄在16周岁及以上（1993年12月以前出生）已办理各类居住证的新居民（因本文研究的流动人口主要为外来务工人员，不包括人才引领计划中的引进人才，故简称为“新居民”，不包括在校学生）。全市样本总量3.5万份，其中有效样本31648个。

（一）基本情况

1.新居民就业比例高

31648名新居民中，在调查时有工作单位或从事个体经营的有29216人，占92.3%，目前没有工作的有2432人，占7.7%。

2.新居民行业分布广，以第二产业为主

被调查的新居民中，从事第一产业的占0.7%，从事第二产业的占57.4%，从事第三产业的占41.9%。在第二产业中，从事工业的为48.1%，从事建筑业的为9.3%。在第三产业中，从事商业的为12.7%，从事住宿餐饮业的为7.1%，从事居民服务业的为3.2%，从事交通运输、仓储、邮电业的为2.8%，从事教育、卫生业的为0.5%（见表1）。

表1　新居民就业人员行业分布

3.新居民职业呈多样化，以一线操作和服务岗位为主

从新居民的个人工作性质看，企业业主占0.7%，个体业主占22.6%，各类专业技术人员占2.7%，管理人员、办事员占4.5%，工人占50.5%，商业服务人员占7.4%， 废旧物品回收占1.3%，家政人员、家庭保姆占0.2%，保安、保洁员占1.3%，运输、搬运、装卸工占2.7%，农业生产人员占0.2%，其他占5.9%。

4.新居民以非公经济就业为主

从新居民工作的单位类型看，机关事业单位社会团体占0.4%；国有、集体企业占2.4%；私营企业占53.3%；港澳台或外商投资企业占5.9%；其他类型企业占3.5%；个体经营户（土地承包者）占34.5%。

5.新居民收入水平与受教育程度成正比

申报收入的就业新居民平均每月收入为1808元。初中及以下就业人员月均收入略低于平均水平，为1752元，高中(职高)就业人员收入高于平均水平，为1959元，大学本科及以上学历就业人员收入水平较高，超过2500元。

6.生活保障明显提高

新居民的流动性受国家及区域相关社保政策的配套性影响程度较大。调查结果显示，新居民参加基本养老保险的人数为4888人，占15.4%；参加医疗保险的有6844人，占21.6%；参加失业保险的有2569人，占8.1%；参加工伤保险的有6453人，占20.4%；参加生育保险的有1862人，占5.9%。住房公积金缴纳率低，许多务工的新居民没有意识到可利用公积金政策来解决住房问题。但从此次调查的结果看，4.1%的新居民已缴纳过住房公积金，其中近三年缴纳住房公积金的新居民为2.8%，缴纳五年以上的为0.8%。

（二）新居民变化特点

1.新居民受教育程度有所提高，具有专业劳动技能的新居民占比提高

被调查新居民平均受教育年限比2006年的调查数据提高1.03年，更接近初中毕业的文化水平，其中具有初中文化程度的新居民占63.3%，比2006年的调查提高8.9个百分点；具有高中（中专）学历的占13.3%，提高5.4个百分点；具有大专及以上学历的占3.9%，提高2.2个百分点。新居民中具有劳动等有关部门颁发的职业资格证书的占8.9%，比2006年提高2.3个百分点，其中初中级工为主，占6.7%，比三年前提高1.2个百分点，高级工及以上占2.2%，相应提高1.2个百分点。

2.居住五年以上老“新居民”比重明显增加

调查对象中，来嘉兴市五年及以上的新居民占31.6%，比2006年调查时提高9.7个百分点。这表明近年来随着嘉兴市经济发展的转型升级，经济发展的产业层次提高，劳动力需求增幅在下降，而稳定性在提高。

3.参保率呈逐年上升趋势

在抽样调查的新居民就业人员中，自己或单位购买基本养老保险的比重为15.4%，比2006年的6.7%提高了8.7个百分点，比2008年的12.8%提高2.6个百分点；购买各类医疗保险的比重为21.6%，比2006年的6.3%提高15.3个百分点，比2008年的19.4%提高2.2个百分点；购买失业保险的比重为8.1%，比2006年的2.4%提高5.7个百分点，比2008年的5.7%提高2.4个百分点；购买工伤保险的比重为20.4%，比2006年的12.4%提高8个百分点，比2008年的15.2%提高5.2个百分点。

4.改善居住条件的愿望比较强烈

调查数据显示，18.9%的新居民有在嘉兴市域内购买住房的意愿，同时居住需求呈多样化。意愿购买普通商品房的占53.6%，意愿购买拆迁安置转让的新房的占9.9%，意愿购买政府建造经济适用房（包含货币补贴）的占32.5%。

5.新居民对嘉兴市的工作生活适应度提高

调查显示，81.9%的新居民对本地的工作和生活选择“适应”和“比较适应”，与2006年相比提高了16.9个百分点。从调查结果看，31%的新居民在嘉兴市域内有长期居住生活的意愿，表示“目前没有，以后再说”的占41.7%，没有意愿的只占27.3%。在有长期居住生活的意愿的新居民中，有意愿将父母等亲属接来嘉兴市生活的占15.5%。

6.落户意愿增强

长期的城市生活使得新居民对流入地的归属感、认同感增强，要求在流入地落户、融入当地社会的愿望比较强烈。但是由于长期以来形成的城乡分割的二元文化、二元社会管理制度，特别是城市昂贵的居住、生活成本和较高的户口迁移门槛，又使得他们要求落户意愿的实现难度很大，有时候又显得很无奈。据调查，选择“有意愿将户口迁入现住地”的占18.4%，表示“目前没有，以后再说”的占38.8%，没有意愿的占42.8%。

从嘉兴市流动人口的抽样调查可以看出，流动人口对流入地的认同和其对文化、教育、住房、社会保障、医疗等基本公共服务的需求成正比，如何让他们能顺利而快速融入当地社会，为当地经济社会作出更大的贡献，让他们享受与本地市民一样的基本公共服务是唯一的选择。

五、流动人口基本公共服务均等化的对策建议

（一）着力提升流出地农业转移人口素质

农业人口流出地是农业转移人口的来源地。农业转移人口的流出，有利于改善流出地的人均资源占有水平，拓宽发展空间。因此，政策着力点应放在如何提升农业转移人口的生存和发展能力上，使其能够流得出、留得住、活得好。一要突出加大公共教育投入，从幼、从小抓起，切实提升人口素质，提高人口流动的能力。二要突出加大就业技能培养，推进职业继续教育，增强劳动力转移的动力和能力。三要注重增加农业转移人口的财产性收益，使其从承包地、宅基地的流转中获益，为其市民化提供经济支持。国家要根据流出地财力有限、发展压力大的实际情况，加大资金倾斜力度，逐步研究降低或取消地市以下的配套投入。中央财政转移支付要重点支持流出地教育事业发展和人力资源培养。

（二）切实改善流入地基本公共服务均等化水平

农业人口流入地，要把重点放在如何改善农业转移人口的生活条件上，努力使其能够留得住、过得好，为流入地发展建设作出持续贡献。一是要突出抓好农业转移人口随迁子女义务教育，加大人口密集地区公共教育资源投入，保障“农二代”享受和城镇儿童相同水平的教育，使其能够在城镇扎根。二是要加大投入，改善农业转移人口住房条件，改变以户籍为主的保障房建设和分配机制，向符合条件的农民工开放保障房申请，使其能够在城镇安居乐业。三是要努力提高公共卫生服务统筹水平，研究跨省统筹机制，健全针对农业转移人口的救助机制。国家要根据流入地任务较重、承受压力大、财力较雄厚的客观条件，减少中央政府直接补贴的金额，扩大财税自主权。建议在试点基础上，逐步允许流入地通过发行市县级地方债券扩大城镇化的资金来源，地方债券发行规模要与吸纳外来人口数量挂钩。

（三）探索构建流入地与流出地的互动机制

农业转移人口从某种意义上说，一方面使流入地的公共服务体系受到冲击，公共服务供给数量紧张，质量下降，流入地的基础教育和人力资源素质提升投资流失；另一方面，给流入地带来低成本的“人口红利”，提升了流出地人均资源占有水平，改善了其发展空间。因此，应当建立流入地与流出地之间双向或多向联系互动机制，加强两地政府间交流沟通，流出地应当根据流入地经济发展需要，有针对性地加大教育和就业技能培训等投入；两地要积极推进社会保障关系异地转移接续等方面的制度创新，为农业转移人口流动提供更加便利的条件，支持政府与企业间、政府与社会组织间的多元互动，共同研究解决农业转移人口跨区域流动和市民化过程中出现的新情况和新问题，要制定社会资本进入基本公共服务领域的鼓励政策，取消社会资本进入基本公共服务领域的限制，尽量通过市场的渠道提供更多的基本公共服务产品。

（四）促进形成推进基本公共服务均等化的合力

推进基本公共服务均等化涉及教育、医疗、就业、社保等多个方面，且其内涵还会随着经济社会的发展而不断延伸。目前，一些职能分散在多个政府部门，财力保障则由各级政府分摊，形成了条块壁垒。这种状况不仅使农业转移人口难以全面了解自己享有的基本公共服务，争取和维护自己的合法权益，而且也不利于从总体上摸清情况，进行相关政策的制定和创新。因此，必须加强顶层设计，形成推进基本公共服务均等化的合力。一是应建立自上而下以解决农业转移人口市民化为核心的基本公共服务均等化委员会或联席会议制度，各有关部门作为成员，主要负责统筹协调推进基本公共服务均等化政策问题，加强顶层设计，提升改革创新的系统性，增强各部门政策之间的联系配合，完善农业转移人口社会参与机制，形成工作合力，共同推进基本公共服务均等化进程。二是要进行财税体制改革，基本公共服务由中央统筹，事权与财力相匹配，收缴部分地方财源归中央，在统一框架下，由中央政府负责基本公共服务均等化的财力保障、标准设置等，形成覆盖全民、全国流转的基本公共服务保障体系。三是要推动建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，健全实有人口动态管理机制，有效整合各部门信息资源，推动户籍、社保、流动人口等信息资源共享，实现对流动人口的信息化管理，为研究制定推进农业转移人口基本公共服务均等化的政策措施提供依据（姜胜洪，2011）。四是加快立法进程，推进基本公共服务法的研究和制定，确保政府及多种社会力量在公共产品提供上责权分明，平等参与，共谋发展。

参考文献

陈成文、孙嘉悦，2012，《社会融入：一个概念的社会学意义》，《湖南师范大学社会科学学报》第6期。

陈丙欣、叶裕民，2013，《中国流动人口的主要特征及对中国城市化的影响》，《城市问题》第2期。

段成荣、杨舸、张斐、卢雪和，2008，《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，《人口研究》第6期。

姜胜洪，2011，《当前我国新生代农民工存在的问题及对策研究》，《兰州学刊》第3期。

叶裕民，2010，《农民工迁移与统筹城乡发展》，《中国城市经济》第3期。

叶裕民、陈宇，2012，《惠及流动人口的城市公共卫生服务研究》，《农村经济》第2期。

【注释】

[1]余剑，浙江省嘉兴市行政学院讲师。