对社会建设中百姓积分卡的探索—以市街道为例

□ 秦　强　翟校义^[2]

摘要：精神文明建设是社会建设中关键但很困难的环节。Q市J街道实施“弘扬正能量、百姓享福利”的以政民互动为主线、以政府服务性主导为核心的百姓积分卡制度，通过线上线下发放积分卡、政民互动和政府严格控制的工作机制，实现经济效益和社会效益的双丰收。同时，在百姓积分卡基础上的党员量化积分卡，对党员进行激励监督，促进了地方党建工作的发展。在其未来发展道路中，应引导社会组织的参与，形成协同治理进行社会建设的局面。

关键词：百姓积分卡　社会建设　成本收益分析　组织建设

改革开放以来，我国确立了物质文明和精神文明两手抓，两手都要硬的社会建设方向。随着改革开放的深入发展，我国经济发展迅速，各项经济指标居于世界前列。但社会建设却一直落后于经济建设。在正确政策价值偏好基础上寻求有效的政策工具进行社会建设，是国内外社会一直以来探索的导向。其中起源于日本的以救助贫困社区居民为导向的“社区货币”、起源于美国以公益协助为服务方向的“时间银行”和以慈善捐赠为核心的“慈善超市”都是国外进行社会建设的有效探索（苏宁，2008）。近年来，我国一些地区效仿国外相关制度，如广东省的“社区货币”，南宁市、重庆市等地的时间银行以及上海市、沈阳市、苏州市等地的“慈善超市”，虽然取得了一定的效果，但是却没有达到广泛扩散的效果。究其原因，是我国大部分地区不具备运行此类制度的高度发展的社会组织以及社会风气。与此类政策通过公益获取兑换消费的理念类似，我国Q市J街道实行的百姓积分卡是适用于社会组织发育初期环境的社会建设的有效方式。

2014年10月11日，Q市J街道正式实施百姓积分卡项目，政府向居民发放积分卡，居民通过响应当地政府的公益活动获得积分，积分可以兑换消费，形成线上线下双重渠道发放积分卡、政府服务、百姓参与互动的积分卡运转模式，以鼓励百姓做好事，积极建言献策，主动参与社区管理，并同时享受福利。

一、政民互动形成闭环的百姓积分卡工作机制

百姓积分卡是为达到鼓励百姓参加公益项目、参与社区管理以改善社会风气的目的而推动实施的。政府为居民发放积分卡，得到积分卡的居民通过公益、参与社区管理等活动获得积分并兑换消费。这就形成了以线上线下双重积分卡发放渠道为手段、以政策运行中的政民互动为核心、以政府服务引导为前提的闭环工作机制。

（一）线上线下两个渠道发放积分卡

百姓积分卡通过线上线下两个渠道发放，并覆盖本地所有年满十八周岁的居民。J街道推行的百姓积分卡制度，是通过试点继而扩散推广的。2014年10月10日上午，J街道对后海西社区40个卫生文明户首先发放了40张百姓积分卡，每张积分卡中有1000个积分，每10个积分可以兑换1元消费。街道引导首批获得积分卡的卫生文明户到政府协议的消费场所消费，以达到试点和宣传的目的。

居民可以通过线上和线下两个渠道获取积分卡。线下渠道是指通过人工方式获取积分卡。街道对各社区工作人员进行积分卡注册、发放等相关培训，在社区中定点发放。线上渠道是指通过网络注册申请的方式领取。街道居民可以在“社区民情网站”注册“百姓积分卡”，并获得相应积分。以后海西社区为试点的百姓积分卡制度逐步推广，目前已经完成了对全街道37个社区工作人员的全部培训，并且后海西社区作为试点社区已经完成了积分卡领取的全员普及。

此外，只要是居住在J街道的年满十八周岁的居民，无论是本地居民还是外来居民，都可以免费领取积分卡，实现百姓积分卡在本地区的全覆盖。居民全部领取积分卡，为后续顺利开展工作提供人员和设备保障。

（二）政府服务、百姓参与的积分获取

政府设计居民获取积分的公益活动，是政府构建积分获取渠道，居民以种种回应方式获取积分，政府引导公民参与的过程。政府遵循尊重公民意愿的行动逻辑，根据当地社会活动的开展情况和居民偏好等实际情况，设计能够让居民参与并获取积分的活动项目，如通过“社区民情网站”（与百姓积分卡相配套。该网站分为“互助社区”、“民生快报”、“志愿之家”和“积分查询”四个板块，四个板块涉及的内容都与社区居民生活息息相关）对街道和社区建设积极建言献策、参与社区卫生清理等公益活动（参加一次志愿活动可获得50积分）、获取各种荣誉（如卫生文明户可获取1000积分、获取区一级奖项可获得200积分）等。百姓通过参与政府设计的活动与政府互动获得积分。在整个过程中，政府的服务和主导意识发挥着重要的作用。政府的服务性政策设计和服务性引导是政策顺利开展并保持持续性的保障。

（三）政府服务为核心的政民互动运行

百姓积分卡制度运行的核心是政府提供服务，同时，政府与百姓互动推动政策的实施。

与居民“领取积分卡—获取积分—兑换消费”的运行轨道互动存在的是政府的服务性活动。首先，政府建立线上线下积分卡发放机制，确保居民能够顺利领取积分卡。然后，居民获取积分所需要参加的公益活动和社区管理活动由政府设计。同时，政府对居民积分的获取进行严格的审核控制，这是核心环节。政府审核居民在积分卡中的积分加减，居民上报加减分的申请材料应包括文字和照片等证明性材料，以免漏加或误加积分，保证真实性和公平性。最后，政府作为服务的提供者，要承担政策成本，为居民积分兑换消费埋单。运行过程中政府引导公民参与，将公民行动引入到政策执行过程。政民互动保障了政策参与的充分性，利于政策持续开展。

图1　百姓积分卡制度政民关系图

在政府引导下，居民能够参与政府所设计的公益活动以及其他积分项目，逐步实现公益的内在化以及持续化，从而有效进行社会建设。

二、百姓积分卡制度中的政府角色定位

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”是我国进行社会建设的行动方针。在百姓积分卡制度的政策议程设置、政策实施控制、政策运行成本等方面，政府都要扮演“负责”的角色。

（一）以决断力为前提的制度设计者

J街道的百姓积分卡制度，是由政府在上层决断力的前提下进行制度设计的。为改善社会风气，引导居民做公益，J街道将百姓积分卡制度纳入政策讨论议程。由于百姓积分卡制度的运行需要政策成本，因此在讨论前期政策遇到了很大阻力。其中，政府财政是否能够承担百姓积分兑换的消费成本是讨论的核心。一方认为如果所有居民都来兑换积分消费，那么巨大的成本将是当地财政所不能负担的。另一方则认为，如果能够让百姓做公益、参与社会管理，那么这样的社会收益可以匹配巨大的成本。经过矛盾交锋，政府集合公民参与，将政府资源分析和公民意愿表达结合，通过调研分析预测其支出，并对已有资源进行估计，最终量入为出，将百姓积分卡纳入政策议程并实施。百姓积分卡制度实施的过程是激活政策沉淀，进而触发政策议程的过程。

（二）以严格控制为核心的政策系统的管理者

政府严格控制百姓积分卡的运行过程。J街道百姓积分卡的发放、公民参与的公益项目和积分的加减、积分兑换消费场所的协议等环节，由当地政府主导或授权进行管理。在推动百姓积分卡制度均衡发展过程中，政府的严格控制和主导作用需要政府的服务意识和治理理念来支撑。在政府服务意识和治理理念的主导下，该制度引导公民参与政策的实施，推动政策的稳定均衡以及正效应的溢出。

（三）以承担政策成本为保障的成本承担者

政府承担百姓积分卡制度运行过程中所产生的成本。百姓积分卡制度积分兑换消费需要成本，这些成本都由政府来承担。在政策运行前期，政策的制定、设备的购买维护、积分卡的发放等形成的成本消耗，由政府来承担。在积分兑换消费方面，百姓积分卡里的积分在政府协议的消费场所可以兑换成货币，直接消费。在这个过程中所产生的成本，也是由政府来埋单。街道与指定消费场所达成协议，定期财政拨款结算。作为公民积分消费的埋单者，政府行为体现了作为服务者在政策实施过程中为公民服务的理念。

三、低成本高效益的积分卡运转结局

J街道百姓积分卡制度在运行实践中的社会效益与成本的比率很高，实现了百姓积分卡的社会效益和经济效益双丰收。其成本是政策运行过程中产生的资源消耗，即政策运行前期和积分兑换消费的成本。效益则是通过引导百姓参与公益项目，使公益内在化并持续化，改善社会风气、促进社区和谐。

（一）有效改善社会风气的社会效益

首先，百姓积分卡制度达到了有效增强当地居民的凝聚力和认同感的效果。“共同的行动产生收益”是对百姓积分卡制度的恰当描述。百姓积分卡的推行，使居民的参与积极性、社会责任感等社会正能量通过网络以及居民之间的交流得到传播。居民通过“社区民情网站”发布自己的建议、意见和诉求，使自己的问题得到政府关注进而有效解决。同时，居民通过积极参与，得到社会的肯定，形成正反馈效应，并带动邻近居民，实现了滚雪球式扩散的目的，改变以往“各扫门前雪”的局面，形成“积极表达诉求，乐于助人做事，凝聚力加强，认同感倍增”的良好社会风气。

其次，百姓积分卡制度推动社区文明的建设。百姓积分卡在增强居民的凝聚力和认同感的基础上，有效推动了社区文明的建设。社区文明，从广义上讲，是指社区政治文明、社区物质文明以及社区精神文明。这里主要是指社区精神文明。它是社区和谐、风气优良、文明祥和的一种状态，包括社区文化、社区服务、社区道德和社区文明家庭（民政部基层政权和社区建设司，2009）。百姓积分卡制度通过鼓励居民参与公益项目，并通过网络和现实的交流传播，扩散至整个社区，形成互相帮助、积极公益的社区文化；由于项目活动的公益性，居民在参与获取积分的活动时，提供了社区服务；居民参与公益项目，自身的道德价值得到体现，提升了社区道德；参加公益项目较积极的家庭成为社区文明家庭，并得到相应的奖励。百姓积分卡制度在社区文化、社区服务、社区道德和社区文明家庭建设等方面都发挥了积极的作用。这就形成了争相做好事、居民之间互相帮助、积极参与社区管理、积极参加社区和街道的志愿活动的文明有序、和谐相处的良好社区文化，形成向上的社会风气。

另外，J街道通过“社区民情网站”，鼓励居民表达意见、建议和诉求，这是“送上门来的民意”，可以让政府直接获取民众目前的诉求和利益所在。基层是民意的第一道关口，街道和社区对居民所反映的诉求和利益进行回应，社区能够直接决定的会直接回复居民；社区无法直接决定的，上报街道或召开议事会，协商解决居民诉求。这增强了政府的服务意识和回应力度。

最后，百姓积分卡制度促进了社区公共资源的有效利用。百姓积分卡制度在有效利用有限的公共资源方面发挥了重要的作用。政府不是社会财富的生产者，只是社会财富的分配者。因此，财政资源是J街道在最初将百姓积分卡纳入政策议程中的最大阻力。但是，J街道通过百姓积分卡制度，将群众力量、政府一小部分财政有效结合起来，利用很少的财政资金发挥了群众最大限度的建设性作用，有效地利用了公共资源，提高了政府效率，形成了居民与政府协同治理的良性社会结构运行状况。

百姓积分卡制度在取得了低成本高效益的效果和符合社会正义性的同时，还有效推动党建工作的开展。在百姓积分卡的基础上，党员单独实行党员量化积分卡，促进了当地党建工作的开展。

（二）实现内在价值与低成本的高效运行

百姓积分卡制度将百姓实现公益价值与政策运行低成本有效融合在一起。百姓积分卡制度在政策实施初期，通过参与公益项目拿到积分的居民会以尝试的态度去指定的消费场所兑换消费。兑换成功后，利益实现的满足感促使居民持续参与公益项目。在持续性的公益活动参与下，民众通过公益活动获得了自我实现的需要，产生持续的社会效益。在民众感受到自我价值实现的同时，积分兑换率会呈现由高到低的连续降低甚至接近于零。这实现了公益精神内在化和持续化的双重目标，通过共同志愿行动，百姓之间产生了基于道德情操的相互认知状态，在社区层面形成一种新的持续性的模式，且经过长时间的发育不会退出社会。

在激发居民参加公益项目、参与社区管理的积极性，为居民谋福利的背后，是与预期成本明显不同的低成本。制度设计体现了低成本下的高收益。百姓积分卡制度中每10个积分可以兑换1元钱消费，居民每参加一次志愿活动可以获得50积分，即获得5元钱消费。所参与的活动的社会价值远远高于积分兑换货币的价值。

同时，通过对J街道社区居民的访谈，研究人员了解到居民的心理状态：居民通过积极参与社会管理，一方面能够表达自己的诉求，维护了自己的正当权益，诉求得到解决；另一方面，通过参加公益，居民的自我价值得到实现，社区居民之间的风气得到改善。居民之间互相帮助，积累社区资本，形成良好的社会风气。

四、百姓积分卡制度的延伸：对党建工作的推动

百姓积分卡制度在有效提升社会风气的同时，还推动了党建工作的开展。百姓积分卡制度自2014年10月开始执行，经过一年多的实践，实现了有效提升社会风气的目的。街道党委鉴于其对社会建设的重要作用，基于有效进行党员队伍建设、发挥党员先锋模范作用的考虑，在2015年底推出了党员量化积分卡。

党员量化积分卡和百姓积分卡本质相同，即党员通过参加社区和街道的活动获取积分。但与百姓积分卡不同的是，党员除了通过参与社会管理、参加志愿活动以及做好事获得积分外，还可以通过参加社区和街道的党组织活动、遵守党的纪律等体现党员责任意识、服务意识、纪律意识和大局意识的活动来进行加减积分，以对党员进行量化考核。

党员量化积分卡对党员的作用体现在两个方面：一方面，党员量化积分卡与百姓积分卡一样，都可以积分获取福利，这体现了党员与普通百姓一样，有享受社会福利的权利，对党员具有一定的激励作用；另一方面，党员量化积分卡不仅加减分，获取福利，还是对其党员意识进行考核的平台。党员群体作为社会建设的先锋队，其积分需要高于群众的平均水平，才能够体现先锋模范作用。这种量化考核，有利于党员提高自身素质，推动党员的先进性教育。

调研发现，J街道的党员在进行党员量化积分时，都以模范先锋的态度进行量化考核，在身份认同的前提下，加强对自身的先进性建设和教育，使自己的量化积分能够与党员身份相适应。这使党组织增强了凝聚力，有效进行了组织建设。

中国共产党的执政基础在基层，党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。基层党建工作对于维护社会稳定、巩固党的执政地位有着重要的意义。J街道通过党员量化积分卡，有效地对社区党员和街道党员进行先进性教育，促进了社区和街道的党建工作的发展。

五、百姓积分卡的适用环境

J街道模式的百姓积分卡制度有其特定的适用环境：社会组织尚未发育或发育初期的社会环境；具有服务意识、责任意识以及政策构建技术的政府；引领政策的先锋执行力量的存在。

（一）适用于社会组织发育初期的社会环境

J街道模式的百姓积分卡制度的特性使其适用于社会组织发育初期的社会环境。与通过参与公益项目获取兑换消费的积分理念类似，日本的“社区货币”、美国的“时间银行”和“慈善超市”也是通过居民参与公益项目获得可以兑换相应商品的消费券。但与J街道百姓积分卡不同的是，日本的“社区货币”是面向生活困难的社区贫困居民，他们通过参与由社会组织引导的公益活动获得生活必需品的兑换券。美国的“时间银行”针对的是解决养老的公益问题，通过社会组织的引导，由一部分可以提供服务的人对需要服务的人进行公益协助，待提供服务的人需要服务时，会得到相应时间的公益协助。如在养老问题上，由年龄较低的老人对年龄较高的老人提供服务并记录服务时间，提供服务的老人在年龄较高时会获得相应的享受服务的时间。“慈善超市”则是居民捐赠物品汇集到超市，超市将出售物品所获得的收益支持贫困居民。“社区货币”“时间银行”以及“慈善超市”都需要发达的社会组织环境和良好的社会风气作为支撑。

表2　百姓积分卡制度与同类制度比较

通过同类政策比较可以发现，百姓积分卡制度的独特性在于社会组织发育程度低的环境中，以真实货币作为支撑，鼓励居民参与公益项目，以改善社会风气。因此，在社会组织尚未发育或发育初期的地区，百姓积分卡是改善社会风气的有效制度设计。

目前，我国的社会组织（社会团体、民办非事业单位和基金会）呈现快速发展的趋势。2015年中国统计年鉴显示，2010年我国社会组织数量为445631个，2014年社会组织数量上升到606048个，增长了36.0%；2010年末，我国社会组织职工人数为6181918人，至2014年末社会组织职工人数上升到6822623人，增长了10.4%。

社会组织整体来说虽然发展迅速，但是地区间的发展差异显著。2015年中国统计年鉴显示，广东省社会组织数量达到47680个，浙江省、湖北省、湖南省、四川省等地社会组织数量也在20000—30000个；但至2014年，西藏的社会组织数量仅为600个， 地区之间的差异明显。因此，在社会组织发育程度低甚至未发育地区，以政府控制主导和服务意识为核心的百姓积分卡制度是有效进行社会建设、改善社会风气的选择。

（二）融合责任意识、服务意识和政策构建技术的政府推动政策

J街道模式的百姓积分卡制度，需要当地政府在融合服务意识、责任意识和政策构建技术的前提下推动实施。首先，政府的责任意识是政策制定的前提。政策运行需要成本，政府要有果断推动政策执行的决断力和承担成本的责任担当意识。其次，政府的服务意识是政策执行的关键。百姓积分卡制度的实施是在政府的引导控制下进行的，这需要政府的服务意识来匹配。最后，政府要有政策构建的技术。百姓积分卡制度的积分是根据街道特点和百姓积分卡制度的特性设计的。J街道经济较发达，如果以基本生活用品作为支撑基础，那么难以调动居民的参与积极性；如果以公益协助作为支撑基础，那么尚未全面改善的社会风气难以使百姓积分卡得到有效的推广；J街道的社会组织处于发育初期，需要政府对制度的运行进行服务性引导控制。因此，J街道模式的百姓积分卡制度，积分可以兑换货币消费，而基于财政考虑，参与公益活动获得的积分兑换货币值低于参与同等时间的劳务获得的货币平均值。这种积分激励原则性和量入为出灵活性的结合，体现了政府作为元治理力量在政策制定和运行过程中发挥的原动力作用。

（三）引领政策的先锋执行力量的存在

J街道模式的百姓积分卡制度需要存在具备引领政策执行的先锋力量。J街道模式的百姓积分卡制度，首先在后海西社区推行。一方面，J街道是“动车小镇”，制造业发达，经济水平较高，扶贫规模小；另一方面，J街道的社会组织处于发育初期，且社会风气尚未实现根本好转，而后海西社区是J街道经济最发达、居民参与公共活动最热情的社区。同时，后海西社区中的文明户、党团队伍壮大、志愿者较多，社区自组织组织协调的作用发挥得到位。以后海西社区为突破口，在居民参与热情较高的基础上，J街道推动后海西社区积极推进百姓积分卡制度的运行，继而推广至整个街道。

六、结论

从成本收益和社会正义性角度分析，百姓积分卡制度是一项能够有效促进社会建设的政策。在政府引导下，百姓通过参与公益活动获得相应收益，激发其参与的积极性和持续性。其消耗成本少、社会效益高的特点，在目前我国进行社会建设中尤为需要。

在社会组织发育初期，百姓积分卡制度能够有效促进社会建设，改善社会风气。同时，在政府的责任意识、服务意识和政策构建技术的引导下，未来也能够催生社会组织，并促进其发展，形成协同治理的局面。我国的社会建设正处于起步阶段，要想有效促进社会建设，促进社会的协调发展，需要物质建设和精神建设两手抓，共同促进社会建设的发展。

参考文献：

民政部基层政权和社区建设司，2009，《全国和谐社区建设示范创建工作读本》，中国社会出版社。

苏宁，2008，《虚拟货币的理论分析》，社会科学文献出版社。

【注释】

[1]本文是课题“新常态下的地方治理和社会发展模式”(1071—23215141)项目的阶段性成果。

[2]秦强，中国政法大学行政管理硕士研究生。翟校义，中国政法大学教授。