深化信访制度改革

受访人：朱维究教授

统　稿：郭晓燕

朱维究，著名法学家，现任国务院参事。她是我国恢复行政法学研究后，最早从事该领域教学研究且至今仍奋战在科研第一线的著名的法学家之一，中国政法大学行政法学专业的创始人之一；她是目前直面总理的国务院参事中的法律专家，是宪法学与行政法学领域唯一被收入《当代中国法学名家》的女性，也是中国大陆第一位应台湾方面邀请赴台讲授我国宪法学、行政法学的公法学教授。主要研究方向为行政法、行政诉讼法，公共管理与比较公法即研究“一国两制”的法律问题。她坚持行政科学一体化研究，并形成独立、完整的行政法管理法学派体系。在法学、管理学类核心期刊上发表论文二十余篇，出版个人著作十余部，参编、参著大量研究文献，先后主持及参与大量国家级、省部级课题，科研成果逾百万字。

朱维究教授

20世纪90年代以来，“治理”（governance）概念日益成为公共管理的核心。相对于“统治”，“治理”概念以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作；重视政府、企业、社会团体和个人等多元主体共同处理公共事务的活动；关注信任、协作机制，不断创新管理的手段和工具。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是中国共产党首次明确提出“国家治理”的概念，意味着中国改革从党政推进型开始转向政府、社会、市场各个主体的共治。“国家治理”立足于中国的现实国情，重视理论创新、实践创新和制度创新，需要关注发挥中国特色本土制度的治理价值。信访制度作为具有中国特色的制度设置，是我国当代国家治理体系中的重要制度组成。在当前推进我国国家治理体系和治理能力现代化建设的背景下，信访制度作为本土性的制度资源，值得珍视。信访制度作为中国国家治理体系中自下而上的负反馈机制，在当代中国的公共管理领域、法治建设领域、人权保障领域、社会心态领域都发挥着十分重要的智库性功能。为了深刻理解这一主题，本刊对国务院参事、中国政法大学朱维究教授进行了一次专访，朱教授从新型智库功能研究的角度，对信访制度的改革与完善谈了自己的见解。

本刊：信访制度作为党和政府了解社情民意的“晴雨表”，在我国国家治理体系中占有独特地位，对此，您怎么看？

朱维究：我认为，信访制度是我国国家治理体系中的重要制度设置。首先，信访制度是我国国家治理体系内的法定制度。作为我国法律体系内的一项制度，信访制度是我国宪法精神的体现。我国宪法第二十七条第二款、第四十一条的规定都是信访制度的宪法依据。与此相对应，国务院《信访条例》中的一些规定确保了我国信访制度落实体现宪法的精神。可见，作为一项现代政治制度，信访制度主要发挥了信息传达、权力监督、纠纷解决、政治参与等制度功能，是我国国家治理体系的重要组成部分。

其次，信访是国家治理的信息收集机制之一。现代国家治理过程中，掌握真实而充分的信息对政府决策至关重要。通过信访渠道，公民可以向国家反映社会问题和政治问题，对国家法律政策提出批评和建议，公民反映的内容可以是对社会现象的评析和对策，可以是对国家机构及其官员的批评、投诉和控告，也可以是对私人困难提出求助请求等。这些信访活动不仅直接反映社会的深层矛盾，还及时反馈国家政策的实际运作状况，为政府提供大量一手资料，有助于国家及时了解社会动态，准确地制定和调整相关政策。

再次，信访是国家治理中自下而上的特殊机制。信访自下而上的特点，使其成为代议制民主的补充，是发扬民主的一种方式，也是社情民意的“晴雨表”。社会和转型期存在法治的理想与现实之间的差距，而治理必须填补这一鸿沟，信访在客观上起着填补这个鸿沟的作用。在经济发展和社会发展中寻求动态平衡，对于我国现阶段而言，其关键在于使社会在现代化的过程中保持稳定的秩序，弥补既有治理体系和治理能力系统中自下而上治理的不足又是其关键，从这个意义上讲，信访实际上是一个完善自下而上治理系统的突破口，也是倒逼各项工作走上良性发展的工具。

最后，信访是国家治理的负反馈机制。信访既是民众对政府政策或政策执行不满的反馈窗口，也是党和政府解决社会矛盾和社会问题的重要途径，同时还是发现和观察社会矛盾和社会问题的窗口。通过这个窗口，能够观察到国家法治化建设进程中存在的问题，能够观察公共政策制定、执行过程中存在的不足和缺失，近距离了解和体察普通民众的愿望和诉求。国家治理体系应当包含失误的补救机制。由于失误的结果具有滞后性，并且在紧随高速发展之后的低速发展期，预见失灵与社会失衡会叠加在一起，社会矛盾会更突出。因此，国家治理体系有必要提供预见失误的补救机制和制度安排。在此背景下，信访制度显得更加弥足珍贵。

本刊：为什么说健全国家治理亟须建设新型智库？新型智库在国家治理过程中有着什么样的重要作用？

朱维究：2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，这是新中国成立以来第一个关于推动发展智库的纲领性文件。该意见指出，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑。决策咨询制度是我国社会主义民主政治建设的重要内容。改革开放以来，我国智库为党和政府决策提供了有力的智力支持。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，破解改革发展稳定难题和应对全球问题的复杂性、艰巨性前所未有，迫切需要健全中国特色决策支撑体系，以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学发展。中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

纵观当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动协商民主广泛多层制度化发展，建立更加成熟、更加定型的制度体系，必须切实加强中国特色新型智库建设，充分发挥智库在治国理政中的重要作用。中国特色新型智库是国家软实力的重要组成部分。一个大国的发展进程，既是经济等硬实力提高的进程，也是思想文化等软实力提高的进程。智库是国家软实力的重要载体，越来越成为国际竞争力的重要因素，在对外交往中发挥着不可替代的作用。迫切需要发挥中国特色新型智库在公共外交和文化互鉴中的重要作用，在国际舞台上发出中国声音，不断增强我国的国际影响力和国际话语权。

本刊：为什么说发挥信访的新型智库功能是提升国家治理能力的必然要求？

朱维究：党的十八大主要提及中国国家治理面临的两大挑战：一是经济发展；二是社会矛盾的化解。转型期，社会矛盾的预防化解是当前治理难点。发挥信访的智库功能是中国国家治理现代化的迫切需求。国家治理现代化过程中，信访作为国家治理中的信息收集机制、自下而上的特殊机制、负反馈机制，展现出其对其他治理子系统的决策支持，其所承载的新型智库功能在国家治理中具有不可替代性。在整个国家智库系统中，信访的新型智库功能将在国家治理中发挥着重要作用。

信访是处于人民和行使国家权力的各机关之间的一个纽带，衔接体制外与体制内。从信访这个窗口，能够看到经济发展的社会代价，能够看到公共政策制定、执行过程中存在的问题，能够看到政府和官员是否依法行政。信访机构作为一个新型智库，可以从这些方面推动国家有效治理。就未来而言，整个信访的新型智库功能应当成为信访制度改革的战略方向。就像发改委发挥经济发展智库功能一样，信访发挥社会发展的智库功能。

本刊：作为我国国家治理体系中重要的制度设置，信访制度的新型智库功能主要体现在哪些方面？

朱维究：（一）信访在公共管理领域特有的智库功能。美国管理学家西蒙说，管理即决策。可见，公共决策是整个公共管理的核心与灵魂，信访新型智库功能的特色也主要体现在公共决策之中，并助力实现科学决策、民主决策、依法决策。（二）信访在法治建设领域特殊的智库功能。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，总的目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。信访新型智库功能对于中国特色社会主义法治建设具有重要的作用，透过信访新型智库可以折射出我国立法、执法和司法过程中存在的问题，并服务于我国法治建设的整体推进。（三）信访在公民权益保障领域特别的智库功能。通过信访得来的数据信息是第一手的、未经加工的原始民意资料，它真实、准确地反映了民众的直接诉求和社会矛盾的事实起源。一般而言，人是自己利益的最好代理人，在信访过程中，信访人通过与信访部门、政府部门“面对面”接触来表达自己的真实愿望和利益诉求，信访信息的这一特点可以准确反映我国人权保障的状况如何。（四）信访在社会心态领域特色的智库功能。信访新型智库功能在社会心态领域的特色在于：首先，新型智库对通过信访窗口反映出来的重大的社会现实问题展开专项研究，发掘当下公民的社会心态走向，为引导一个良好的社会心态导向提供对策建议。其次，围绕社会重大战略问题，把握社会矛盾的发展趋势，提出社会矛盾预防化解的前瞻性对策建议；必要时，在经济建设的重大时刻，科学准确地判断社会矛盾形势，提出预测性的政策建议。简言之，信访的新型智库功能在社会心态领域的体现就是发掘社会矛盾，引导树立良好的社会心态，为社会矛盾预防化解提供对策。

总之，由于信访制度信息资源自身的优势和特色，信访新型智库功能在国家和社会治理的各个领域中均具有自身的特色，在当前阶段这是其他智库或政府部门所不具备的。在国家治理现代化的背景下，曾经饱受诟病的信访制度转型发展是必然趋势，而智库功能因其特色应成为信访制度转型的突破口之一。因为通过信访新型智库功能的发挥，可以充分发挥信访参与公共治理、提供决策咨询、监督决策执行、化解纠纷、保障权益、预防社会矛盾、引导公众舆论等多重功能。同时，信访新型智库功能的战略性、本土性、专业性、灵活性、相对独立性等特色亦是中国特色新型智库建设的发展方向，信访新型智库功能的充分发展也将是中国特色新型智库建设的一个重要的突破口。

本刊：您认为，信访新型智库功能建设的路径和重点是什么？

朱维究：信访新型智库功能建设的路径应分清主次，找到建设中的难点和推进建设的着力点。人才配置问题、信访的专业化教育问题以及信访的法治化保障问题就是建设中的难点和着力点。因此，在建设过程中，必须重视顶尖人才、复合型人才的吸收和科研团队的培养；必须关注信访机构整体人员素质的提升，促进信访机构工作人员专业化水平的提升；必须重视法治，既重视依法规范新型智库功能的建设，又重视依法保障新型智库功能的建设。这三方面内容，如果把握不好就是建设中的难点，如果重点关注、优先推进那就是建设中的发力点。除此之外，未来信访机构智库功能的法律地位，研究人员的人事、工资制度以及组织外脑等相关活动，也需要进一步以法律规范。因为信访新型智库功能的建设在以发布和接受命令为主要特征的科层制政府系统中是一个异类，仅凭政策支持很难长久，必须落实到法律规范。

本刊：十分感谢您在百忙之中与本刊读者分享您的见解。