信访制度是我国国家治理体系中的重要制度设置

（一）信访制度是我国国家治理体系内的法定制度

信访制度的发展与我国的法治现代化进程相随相伴。1995年，国务院发布了新中国成立以来第一部严格意义上的信访行政法规——《信访条例》，从根本上改变了信访无法可依的被动局面。2005年，新修订的《信访条例》正式公布。目前，我国的信访法律制度体系逐渐形成，初步形成了以宪法为统领，以国务院《信访条例》为基础，以部门规章、地方性立法为主体的信访法制格局。信访相关的法律、法规为信访活动的依法开展提供了法律依据，也使信访制度成为我国法律体系的重要组成部分。

作为我国法律体系内的一项制度，信访制度是我国宪法精神的体现。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”此外，宪法还规定，一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。这些规定都是信访制度的宪法依据。与此相对应，国务院《信访条例》明确建立行政信访制度的基本目的之一是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”，《信访条例》第三条第一款要求“各级人民政府……应当做好信访工作……倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”，这些规定确保了我国信访制度落实体现宪法的精神。可见，作为一项现代政治制度，信访制度主要发挥了信息传达、权力监督、纠纷解决、政治参与等制度功能，是我国国家治理体系的重要组成部分。

（二）信访是国家治理中的信息收集机制之一

广泛收集信息、征集人民意见、听取群众批评是信访制度设立的初衷，信访是中国政府决策信息的补充来源。现代国家治理过程中，掌握真实而充分的信息对政府决策至关重要。一般而言，政府决策拥有两大信息来源：体制内官方信息渠道（如汇报与统计）和体制外市民社会的反馈（如新闻媒体与自治社团的反馈）。目前，中国政府的两大信息来源仍存在障碍，体制内的官方信息系统仍有待健全，体制外的社会领域还不够成熟，各种媒体、社团反馈信息的能力有限。在此背景下，信访的信息传达功能显得弥足珍贵，通过信访渠道，公民可以向国家反映社会问题和政治问题，对国家法律政策提出批评和建议，公民反映的内容可以是对社会现象的评析和对策，可以是对国家机构及其官员的批评、投诉和控告，也可以是对私人困难提出求助请求等。

从实践情况看，国家信访机构受理的信访问题多种多样，涵盖社会生活的各个方面，此外，信访机构在基层普遍安排信访信息员，搜集可能引发信访的各种信息，掌握真实情况，寻找问题源头。这些信访活动不仅直接反映社会的深层矛盾，还及时反馈国家政策的实际运作状况，为政府提供大量一手资料，有助于国家及时了解社会动态，准确地制定和调整相关政策。

（三）信访是国家治理中自下而上的特殊机制

信访是具有中国特色的民主政治制度，信访制度维护了公民合法权益，确保公民能够自下而上地参与国家的政治生活。具体而言，第一，信访制度直接自下而上反映了民众的真实意愿。在我国，信访制度是公民直接表达民意诉求的法定渠道，“人民信访制度是密切联系群众的重要渠道和纽带，是人民直接参与制度的一个重要组成部分”。与间接表达相比，信访制度作为直接民意表达的一种方式，是直接民主的体现，是我国公民权益诉求表达的重要组成部分。第二，信访制度是公民政治参与的重要渠道。在当代中国，信访就是公民一种重要自下而上的自发式政治参与渠道。与动员式政治参与相比，自发式政治参与更为积极主动，参与主体对自己行为具有清晰的认识、明确的意图，因此，自发式参与对于公共决策意义重大。具体而言，公民可以通过信访制度参与国家政策、法律的制定过程，参与法律的执行过程，从而对政府决策和公共政策产生积极的影响。信访自下而上的特点，使其成为代议制民主的补充，是发扬民主的一种方式，也是社情民意的“晴雨表”。

（四）信访是国家治理的负反馈机制

作为党和政府联系人民群众的“桥梁”和“纽带”，信访既是民众对政府政策或政策执行不满的反馈窗口，也是党和政府解决社会矛盾和社会问题的重要途径，同时还是发现和观察社会矛盾和社会问题的窗口。通过信访窗口，能够观察到国家法治化建设进程中存在的问题，能够观察到公共政策制定、执行过程中存在的不足和缺失，近距离了解和体察普通民众的愿望和诉求。

国家治理体系应当包含失误的补救机制。在高速发展进程中，实际上会导致决策环境快速变化，直接导致预见难度加大，会使预见失误率提高，预见稳定的制度安排就显得尤为重要。对于政府而言，政府的政策也需要依据预见，而在高速发展中，相对稳定的预见是有困难的，但许多时候，政府在信息不完整、没有明确预见的情况下，就要制定政策，此时的政策又是市场和社会进行决策的基本参照。由于失误的结果具有滞后性，并且在紧随高速发展之后的低速发展期，预见失灵与社会失衡会叠加在一起，社会矛盾会更突出。因此，国家治理体系有必要提供预见失误的补救机制和制度安排。在此背景下，信访制度显得更加弥足珍贵。