要重视人大代表资格审查工作及其研究

人大代表资格审查工作是县级以上的各级人大常委会和乡镇人大的一项重要工作,近年来越来越受到各方面的关注。党的十八届三中全会决定要求推动人民代表大会制度与时俱进,十八届四中全会决定要求完善国家机构组织法、完善选举制度和工作机制,十二届全国人大常委会十六会议作出关于修改选举法等的决定,习近平总书记、张德江委员长对完善人大代表资格审查工作也十分重视,多次作出批示或者指示。这为研究和解决代表资格审查工作问题指明了方向,也为加强和改进代表资格审查工作提供了重要机遇。

(一)代表资格审查工作的重要性

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人民代表大会制度之所以以人民代表大会命名,就说明人民代表大会在这个制度体系中处于基础的、核心的地位。人民代表大会又是由人大代表组成的,作为人大组成人员的人大代表应当具有较高的素质和能力,依法发挥好代表的作用,这样才能保证人大及其常委会职权的有效行使,才能保证人民代表大会制度优越性的有效发挥。人大代表工作是人大及其常委会工作的基础,人大代表资格审查工作又是代表工作的基础。如同一部机器一样,如果它的零部件有的不合格,就会影响到整部机器的有效运转。如果在代表的入口和出口上出了问题,就会影响人大代表和人大的形象,就会影响人大及其常委会的工作和人民代表大会制度优越性的发挥。

代表资格审查工作是人大及其常委会的一项重要工作。这些年来,全国人大和地方各级人大常委会以及乡镇人大的代表资格审查委员会认真履行宪法、法律赋予的职责,换届时对新一届的人大代表资格进行整体审查,平时做好个别补选的代表资格审查和有关代表资格终止情形的报告工作,近年来又包括做好暂时停止代表执行代表职务情形的报告工作,为保证人大及其常委会工作的依法顺利进行,提供了必要的组织保证,应当说所做的工作是大量的、卓有成效的。在实践中还摸索和总结出了一些好的做法和经验,丰富和完善了有关政策和制度规定。同时也要清醒地看到,随着经济社会和人大工作的发展,随着客观形势和条件的一些变化,代表资格审查工作相应地出现了一些新情况、新问题,法律和政策的把握也越来越显得重要,搞不好就会出现偏差。与新形势、新任务的要求相比,代表资格审查工作还有不小的差距,对此不少人大常委会组成人员或者人大代表提出改进和加强相关工作的意见和建议,社会上也有越来越多的人予以关注。2012年底至2013年初发生的湖南衡阳破坏选举案,是新中国成立以来一起严重的以贿赂手段破坏选举的违法违纪案件,是对我国人民代表大会制度的挑战,是对我国社会主义民主政治的挑战,是对我们国家法律和党的纪律的挑战,触碰了社会主义制度的底线和我们党的执政底线。在以习近平同志为总书记的党中央领导下,这个案件依法得到了严肃的查处,涉案的省、市两级人大代表被依法宣布当选无效或者终止代表资格,涉案人员被依法依规追究党纪、政纪或者法律责任。湖南衡阳破坏选举案的教训极为深刻。为防止此类的情况再发生,习近平总书记要求人大常委会完善代表资格审查机制;张德江委员长强调进一步健全代表资格审查委员会的组织和工作机制,依法加强人大代表资格审查工作。

从事人大代表资格审查工作的同志,都必须认真学习领会新修改的选举法的有关规定,认真学习领会中央领导同志的重要讲话、指示精神,站在坚持和完善人民代表大会制度的高度,充分认识代表资格审查工作的重要性,认识研究解决代表资格审查工作中问题的重要性。应当说,在人大的各项工作中,对代表资格审查工作的研究是最为薄弱的。代表资格审查工作面临的各种各样的问题,如果不在法理上分析清楚,不在实践中加以有效解决,影响的不仅仅是自身的工作,还直接影响到整个人大工作的水平和质量乃至人民代表大会制度的坚持和完善。当然,研究和解决这方面存在的问题谈何容易,一些遇到的新的问题不说,有些久拖不决的问题可谓是“老大难”,有的还涉及有关法律的修改和完善,甚至涉及体制的设计。毛主席当年说过:“我们的任务是过河,但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题,过河就是一句空话。”现在我们任务明确,就是根据形势和任务的要求,根据中央领导同志的要求和各方面的呼吁,要加强和改进代表资格审查工作,接下来要解决的就是做好这件事的程序或者方式方法,以问题为导向,在理论和实践的结合上回答和解决这项工作涉及的一个个问题。总的一个考虑,就是通过卓有成效的努力,依法做好代表资格审查工作,与代表原选区选民或者原选举单位和有关方面一道,共同把好人大代表的政治关、素质关、结构关,坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严,更好地发挥人民代表大会制度的优越性。

根据安排,全国人大常委会代表资格审查委员会部分组成人员2014年5—6月间去地方五个省份就代表资格审查工作有关问题开展了调研。2014年9月10—11日,全国人大常委会代表资格审查委员会组织的全国人大代表资格审查工作座谈会在宁夏银川召开。这两件事,在代表资格审查委员会历史上、在人大历史上,都是第一次。地方人大常委会也为这个座谈会的召开配合做了大量的调研。在这个座谈会上,与会同志就各地、各方面代表资格审查工作开展情况、遇到的问题及解决的意见充分交换看法,就提交会议讨论的有关文件广泛发表意见,形成了广泛的共识。这个座谈会对整个人大代表资格审查工作推动很大,对更深入地研究和解决代表资格审查工作一些深层次问题尤其作用很大。

(二)当前代表资格审查工作面临的主要问题

突出的有四个方面的主要问题:

一是思想观念不适应的问题。一些从事代表资格审查工作的同志还没有对这项工作加以足够的重视,甚至是认为“搂草打兔子捎带的”,只是走个形式,精神状态不够振奋,主动性和积极性不高,缺乏责任担当,思想认识不适应新形势、新任务、新情况的要求,实践中也产生了一些新困惑、新疑问、新争论。这就导致了换届时,对代表的资格审查不严格;平时出现代表资格变动时,反应慢、处理迟,例如对有的不适宜再当代表的处理不及时,社会上已经炒得沸沸扬扬,但这边迟迟不动;对有的出缺需要补选的又不积极主动做工作,影响了代表的工作和活动等。社会上有的机关、部门或者个人对人大代表资格审查工作不沟通、不配合,在人大常委会会议上组成人员对此有意见,一些涉事代表也有意见,具体做代表资格审查的人员工作起来有时也茫然。

二是一些做法不规范的问题。有关代表资格审查和报告的法律规定比较原则,结合工作实际进行探索是必要的,但一些地方、一些方面的探索背离了法律规定的要求或者原意;一些地方在代表资格审查工作中一些问题的把握尺度、处理程序甚至对同一问题的表述上都有很大差异,随意性大。比如,对代表采取限制人身自由强制措施的许可与暂时停止代表执行代表职务、代表资格终止,是法律明确规定的对涉嫌违纪违法代表处理的不同措施,有的地方在实践中则不加区别,侵犯了代表的合法权益;还有的代表涉嫌严重违纪违法本应当罢免,但只是劝其辞职,不够严肃,这些情形在报告的时候都没有完全说清楚。不少地方对代表资格变动的情况是半年或者一年甚至更长的时间才开一次会,恐怕不够严肃。

三是制度措施不配套的问题。有的地方在代表资格审查工作上还没有具体的制度规定和安排,没有议事规则,议事程序不够民主。有的地方这方面的制度是多年以前的,其中一些规定已经不符合2010年和2015年新修改的选举法、代表法的有关法律规定,需要重新修订但没有及时修订。例如,对暂时停止代表执行代表职务还是讲不履行任何手续,对接受辞职还是讲决定而不是讲决议等。一些地方的制度规定与有关政策做法和实际操作相互衔接不够甚至还出现矛盾,有关工作程序不规范、不及时、不好操作等情形还不同程度地存在。代表资格审查工作的联系沟通机制也不健全,在与有关机关、部门的联系上,渠道还不畅通,对口的具体机构、人员和职责不明确,存在个别信息不对称现象;时间还不及时,一些时间节点的把握不够准确,影响了人大常委会通过会议讨论决定问题,也影响了有关机关、部门的工作;效率还不够高,没有形成与各方面的整体合力,保证代表资格审查工作有效开展。特别是在乡镇人大,一些地方的代表资格审查工作完全流于形式,被“虚化”、“边缘化”甚至“空化”。

四是工作力量不匹配的问题。代表资格审查委员会组成人员出缺,没有及时进行补选,这是一个普遍的问题。这不利于委员会集体讨论决定问题。代表资格审查委员会办事机构的力量更是薄弱,在地方基本上没有专门的办事机构,代表资格审查的具体工作一般是由人大代表联络机构代为协助,有的甚至没有专人负责,影响了这项工作的连续性、稳定性。

上述这些问题,有的涉及体制和法律,有的属于工作制度层面的,也有技术上的,有思想认识方面的。要区别不同情况,采取切实有效的措施来加以解决。

(三)加强和改进代表资格审查工作的思路

1．注重完善代表资格审查工作机制

在代表资格审查工作上,需要与代表原选区或者原选举单位及其有关机关、部门相互沟通配合,共同把好代表的“入口关”和“出口关”。要建立对当选代表举报的受理和查处机制,形成完整的工作链条,根据法律规定和代表原选区或者原选举单位以及有关机关、部门的意见,区别情况严肃处理。例如将对当选代表的举报,及时交有关方面依法调查处理;对举报所涉问题线索清晰但尚未核查清楚的,由有关方面继续调查,可以延迟提出其当选有效或者当选无效的意见等。换届时的代表资格审查,时间紧、工作量大,一定要做过细的、扎实的工作,在机制上要注意审查好每一个当选代表的基本条件和当选的程序。届中对补选的代表的资格审查,要注意补选的原则和程序,使代表的补选有利于代表结构的优化和代表作用的发挥。要从湖南衡阳破坏选举案中吸取教训,对以贿选等违纪违法行为当选的代表依法提出当选无效或者提出不确认其代表资格的意见。对接受境外机构、组织、个人提供的资助当选代表的,其当选无效。还要认真做好暂时停止代表执行代表职务、代表资格终止情形的报告工作。探索建立代表履职激励机制,建立健全不称职代表退出机制。还要建立健全上级人大常委会对下级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查工作的指导机制,上级人大对下级人大的有关工作不能大包大揽,对出现的问题也不能充耳不闻、视而不见,而是需要切实担负起指导的责任。

2．细化代表资格审查工作程序

代表资格审查工作要依法按程序进行。遇有人大代表资格变动情形时,代表资格审查委员会需要及时召开会议,提出报告。要规定人大代表资格变动情形的提前报告制度,不能先斩后奏。对代表的补选、对职务性代表的辞职、对代表辞职和罢免界限的掌握,都要有一套具有可操作性的程序安排,以利于代表资格的审查和有关报告。有关代表资格变动的报送材料和文件,都应当符合法律规定和有关规范要求。代表资格审查委员会以会议形式集体行使职权,讨论和决定问题,会议的准备、召开以及会后一些情况的反馈等,都要有细化的规定。要形成于法周延、于事方便的一套工作制度和程序,使代表资格审查工作制度化、程序化、规范化。

3．加大与有关方面联系沟通力度

代表资格审查工作涉及方方面面的关系,例如代表的补选要与党委组织部门打交道,代表的辞职和罢免有时也要与党委组织部门打交道,更多地是与纪检监察部门、公检法等司法机关打交道。我们和这些机关、部门的工作目标都是一致的,都是为了把好代表的入口、畅通代表的出口,把好代表的政治关、素质关、结构关,保证代表队伍素质的优良和结构的合理。因此在工作层面上,需要加强与代表原选区或者原选举单位及有关机关、部门的联系和沟通,加强人大系统上下之间、本级人大机关内部的联系和沟通,畅通横向和纵向两个方面的相关渠道和方式,搞好工作上的配合和相互支持,形成“同频共振”,形成做好有利于代表资格审查工作的合力。要注意联系和沟通时间节点的把握,既要有利于人大及其常委会通过会议履行有关法律程序,也要对有关机关、部门的工作提供方便。上级人大还要加强对下级人大代表资格审查工作的指导,明确指导的基本要求、内容和方式,对下级人大关于代表资格审查工作问题的请示等及时给予答复。代表资格审查要把握好职能定位,既不能越俎代庖,更不能包打天下,也不能无所作为,而是要形成上下左右联动的一套工作配合机制。

4．加强代表资格审查委员会和办事机构自身建设

代表资格审查委员会的工作要对本级人大常委会或者乡镇人大负责,不断探索依法履职的方式方法,不断完善具体的工作制度。做代表资格审查工作,既不能妄自尊大也不能妄自菲薄,有关人员应当有一个良好的精神状态。代表资格审查委员会组成人员应当按时出席会议,认真审议有关报告,社会活动应当服从委员会的工作和活动。代表资格审查委员会应当有专门的办事机构,或者明确由人大代表联络机构代行有关职责,有专人做具体工作,并注意加强机构的思想、组织、作风、制度和业务能力建设,努力为委员会的工作当好参谋助手和提供强有力的服务和保障。

(四)从事代表资格审查工作需要树立的几个意识

1．政治意识

代表资格审查工作政治性很强,需要把握正确的政治方向,注意党性、人民性的结合。要在坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的基础上,从有关法律规定和实际工作需要出发,在理论和实践的结合上,加强和改进代表资格审查工作。代表资格审查工作中遇到的一些重大问题,要及时向同级人大常委会党组请示汇报,严明党的政治纪律和政治规矩。还要注意把代表资格审查工作放在党和国家工作的大局以及人大常委会或者乡镇人大的整体工作中来考虑,不能游离于、脱离于大局和整体的工作、任务,特别是要适应协调推进“四个全面”战略布局,即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的要求。代表资格审查委员会的工作要服从于党和国家的中心工作、大局工作的需要,服从于人大及其常委会各项职权依法有序行使的需要,服从于人大代表工作有效开展的需要。在这方面我们要有强烈的政治意识。

2．法治意识

公权的行使必须遵循“法无授权即禁止”或者“法无规定不能为”的原则。依法按程序开展工作,是人大及其常委会工作的重要特点,也是代表资格审查工作的必然要求。依法做好代表资格审查工作的根本目的,就是保证代表的质量符合法律的要求,符合人大及其常委会开展工作的需要,保证人大代表的整体素质和结构。代表资格审查工作法律性、政策性强,需要严格按照宪法、选举法、代表法以及全国人大组织法、地方组织法的有关规定,做好代表资格审查和报告的相关工作。我们是在现有的体制和法律框架内而不是在其外或者在其上,来加强和改进代表资格审查工作的,法律有明确规定的要严格执行法律规定,法律规定比较原则实际工作需要的可以积极探索,法律明确不允许的不能突破法律红线。根据形势发展和实际工作的需要,可以建议修改有关法律的规定,对代表资格审查委员会的地位和作用以及职责进一步加以明确,并做好有关规定在内容方面的衔接和完善。在这方面我们要有高度的法治意识。

3．创新意识

代表资格审查工作尽管规制性的东西多,但也不是一成不变,老是“翻烙饼”,几年几届都是“涛声依旧”、“重复昨天的故事”。对已有的制度,要进行清理,有的要修改完善,使之更加符合形势发展和实际工作的需要。对缺失的制度,要在调查研究的基础上尽快建立和补齐,消灭工作制度上的盲区和死角。要根据多年的实践经验和做法,在积极探索的基础上,建立健全代表资格审查的相关工作制度,并注意上下衔接好。推进人民代表大会制度的理论创新和实践创新,代表资格审查工作同样也要努力开创新的局面。需要按照总结、继承、完善、提高的原则,加强对代表资格审查工作的调查研究,从法理和实践的结合上对存在的问题进行经常的思考,在法律的框架内细化有关工作规定,有的探索尝试和工作层面的规定也可以通过写入规范性文件来推广,在充分实践的基础上推动将行之有效的经验和做法适时上升为法律,不断提高代表资格审查工作的制度化、规范化、程序化水平。党的十八大,特别是党的十八届三中、四中全会之后,反腐倡廉的形势发展得很猛,改革的形势发展得很快,法治的进程发展得很迅速,这无疑给代表资格审查工作带来新情况、提出新要求。代表资格审查工作应该顺势而动、顺势而为,而且还要有所作为。在思维方式上,也要跳出就审查搞审查的定式,在更宽泛的领域、更高的层面上将审查的法律规定和实际工作需要有机加以结合。在这方面我们要有积极的创新意识。

4．务实意识

增强实效是人大工作的一项重要要求,也是做好代表资格审查工作的一项基本要求。改进和加强代表资格审查工作,一定要从实际情况出发,一定要适应实际工作的需要。代表资格审查工作有些职能在拓展、在强化、在延伸甚至在变异。要适应新情况的出现、新问题的解决,不断地完善代表资格审查的有关法律法规和制度,顶层设计与摸着石头过河相结合,以踏石留印、抓铁有痕的实际行动,与时俱进地、扎扎实实地推动代表资格审查工作的健康开展。在这方面我们要有牢固的务实意识。