代表资格审查内容以及相关选举

(一)对法律关于人大代表资格审查内容规定的理解

全国人大组织法第三条规定,全国人大代表选出后,由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查。全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效,在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。对补选的全国人大代表,依照前款规定进行代表资格审查。地方组织法第五十一条规定,代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。选举法第四十六条规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。选举法第三十四条规定,公民参加各级人大代表的选举接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助当选为人大代表的,其当选无效。选举法第五十七条规定,为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列行为之一,破坏选举,违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;……。以本条第一款所列违法行为当选的,其当选无效。选举法第五十六条规定,对补选产生的代表,依照本法第四十六条的规定进行代表资格审查。

根据上述法律规定,对选举的人大代表资格进行审查,审查的是代表的选举是否符合法律规定,人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效。对接受境外机构、组织、个人资助而当选为人大代表的,其当选无效。对以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的行为当选人大代表的,其当选无效。对补选的人大代表资格进行审查,适用于上述规定。

(二)现实中代表资格审查的内容

代表资格审查委员会的重要职责就是依法审查选举或者补选的本级人大代表的资格是否有效。在现实工作中,代表资格审查的具体内容一般包括:

1．当选代表是否具有选民资格。不满十八周岁、依法被剥夺政治权利、没有中华人民共和国国籍的人,没有选举权和被选举权。人大代表不能有双重国籍。

2．代表候选人的提出、确定是否符合法定程序。直接选举时,每一选区选出的代表数是否符合应选代表名额;每一选区选一名至三名代表,超过三名代表的,选举无效。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名,也可以推荐代表候选人。两个渠道推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。若只是一个渠道提名推荐,或者一个渠道提名推荐超过了本选区或者选举单位应选代表的名额,不符合法律规定。

3．代表候选人名额是否符合法定的差额比例。直接选举时,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍;由县级以上的地方各级人大选举上一级人大代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。凡不符合这一规定的,选举无效。

4．参加投票的人数是否符合法定人数,当选代表是否获得法定当选票数。直接选举时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选。间接选举时,代表候选人获得全体代表过半数的选票时,始得当选。获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人再次投票,以得票多的当选。

5．选举过程中是否存在贿选等问题。存在以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的违法行为当选的,其当选无效。

6．整个选举过程或者其他程序是否符合选举法的有关规定等。

根据2015年8月29日全国人大常委会关于修改选举法等的决定,代表资格审查委员会进行代表资格审查的内容应当是:当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为。代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大主席团提出代表资格审查结果的报告,提出确认或者不确认代表资格的建议,本级人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会审查结果的报告,确认代表资格有效或者确定代表的当选无效,在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。

需要特别指出,代表选举是个大的概念,包括换届时的代表选举、另行选举和平时的补选等,因而对选举出的代表的资格进行审查,要注意其审查内容的共同点和差异点。

(三)代表资格审查究竟是实体审查还是程序审查

代表资格审查委员会对代表资格是进行实质性审查还是只在程序上审查,一直是大家比较关注的问题,甚至是一个争论多年的老问题。根据全国人大常委会法制工作委员会有关领导同志主编的地方组织法“释义及问题解答”一书的解释,当选代表本身有无缺点错误或者违法行为,不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果当选的代表确有错误或者违法行为,不适宜当代表的,可以由原选区或者原选举单位依照法律规定予以罢免。从实际的做法来看,代表资格审查委员会都是对代表的选举程序是否合法进行审查,而不是对代表的实体资格进行审查。也就是说,我们现在审查的代表资格,除了代表本人是否具有当代表的资格外,更多的是原选区或者原选举单位选举代表的程序是否符合法律规定,是选区或者选举单位报来的代表选举材料是否符合规范的要求。对此人们有不同的看法。

一些地方或者同志指出,现在的审查在对象内容上是有错位的,现实生活中确实存在个别代表“带病上岗”的情况,但并没有在代表资格审查中“落马”。特别是已经发现刚当选的代表有违纪违法的情形或者已经被调离不能当代表等情况,还要通过代表资格审查让其当上代表,之后再通过罢免或者接受辞职等程序终止其代表资格,这不仅不严肃,也带来不必要的工作麻烦。湖南衡阳破坏选举案的出现,对完善代表资格审查机制、严把代表“入口关”提出了新的要求,也使得是否能对代表资格进行实体性的问题备受关注。对地方组织法第五十一条规定的“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”的理解,一些方面或者地方同志认为,代表资格审查的内容应当也包括对当选代表是否符合宪法、法律规定的基本条件,是否存在贿选、身份失真、取得国(境)外居留权,是否有违纪违法行为等,以便更好地发挥代表资格审查的“把关”和“屏障”的作用;建议扩大代表资格审查内容的范围,将代表候选人是否具备当代表的必要资格和条件纳入进来,从提名、推荐开始到选举出代表,全程开展相关的代表资格审查工作,而不是在选举结果出来以后再进行审查;针对代表候选人的门槛偏低,建议增加政治素质、履职能力、群众基础、道德品质等方面的条件,或者将代表法中关于代表义务的规定转化为对代表候选人素质条件的要求,代表候选人近年来应当没有违纪违法犯罪和失信记录等。这样,可以使选出的代表具有较高的素质,能够更好地履行职责,也便于运用法律武器把某些怀有政治投机目的的所谓“独立候选人”或者“独立参选人”等“请出”代表候选人或者代表的队伍。例如当选代表有法院生效判决的刑事违法行为和有关组织认定的违纪行为的,就不应当确认其代表资格。因为,设立代表资格审查制度的目的,是保证代表的选举符合法律规定,防止选举工作中的违法行为。为达到这一目的,代表资格审查工作应前移,前移至代表候选人酝酿、提名、推荐、考察环节,包括对代表候选人的身份界定、结构比例等方面进行审查。当然,这需要适时修改代表资格审查工作的有关法律,通过立法明确代表资格审查的具体内容,包括赋予一定的实体性的权力。这就不仅仅在审查时候对当选代表只是看看票数够不够、走走程序的问题了,也要了解为什么、怎么样等问题。还有的同志提出,这有个一般资格和当选资格区分的情况,即选民资格和代表资格,前者是选举法第三条规定的代表选举的三个条件即代表必须是具有选举权和被选举权的年满十八周岁的、没有被依法剥夺政治权利的中国公民;后者才是对当选代表的要求,包括代表素质和能力等,对选民资格和代表资格这两种资格都要进行审查。

问题是,如果对代表资格进行实体性审查,现实中可能遇到这样两个问题:一是如何处理与党管干部的关系。人大代表的选举以及代表资格审查工作,都是在党的领导下进行的,一方面要坚持党管干部、党管人才的原则,另一方面要强调选区或者选举单位的责任。在代表选举和代表资格审查这个问题上,党委和人大是有分工的,当然工作又是协调一致的,需要在党的领导下做好相关工作。按照选举法规定,代表候选人提名的一个重要渠道是由政党、团体来提名,在间接选举中由大会主席团提名,实际工作中一般讲是组织提名,要把好政治关、素质关、结构关,当然应当保证提名的代表候选人的情况是真实的、没有问题的。这个责任不应当由代表资格审查委员会来承担,事实上也不可能承担得起来。这涉及代表候选人的资格审查,而不是代表当选后的资格审查。根据干部和人事管理的权限,如果开展实体性的代表资格审查也缺乏必要的条件和手段。当然,人大代表当选后的资格审查工作,需要与前期相关机关、部门对代表候选人所做的实体性审查沟通好、衔接好,形成一个完整的工作链条,以把好最后的关口。对选区选民或者代表联名提出的代表候选人,或者未经过组织考察的,其基本情况也应当由选举委员会或者大会主席团来把握或者把关,加强考察、审查,例如指定有关部门审核把关。总的来说,前面的情况你看不见摸不着,责任应当压在选举单位或者选区以及有关方面,代表资格审查不能大包大揽。二是如何处理自身能力不足、时间不够的关系。对代表资格审查如果搞实体性的,代表资格审查委员会没有能力也没有时间做到,恐怕代表资格审查委员会甚至人大代表联络机构的人全压上去,也难以承担这个工作任务量。以全国人大为例,新一届近3000名代表一般在开始任期第一年的1月底前选出(其中多数是月底前那两天由各选举单位选出),这些年来3月5日召开全国人大会议已经成为惯例。根据全国人大组织法的规定,代表选举完成后,两个月内要召开新一届人大的第一次会议,全国人大常委会要在人代会召开的一个月前给代表发出开会日期和建议大会讨论的主要事项的通知。可以想象,实际上代表资格审查委员会有效的审查时间有多少。从收集齐各选举单位报送来的新一届人大代表材料到召开代表资格审查委员会会议,只有几个工作日,时间紧的要命。

早在20世纪80年代,地方人大的同志就曾经向全国人大常委会提出法律询问,例如,发现代表有违法乱纪行为,代表资格审查委员会可否不经原选区同意而取消其代表资格?有的当选代表严重违反计划生育政策,可否由代表资格审查委员会宣布不承认其代表资格?等等。第七届、第八届全国人大常委会副委员长王汉斌在谈到1982年修改全国人大组织法时,讲到当时研究过代表资格审查到底审查什么。他说:应当说,对代表资格的审查,是审查选举、补选代表的程序是否符合法律规定,如代表是否获得法定当选票数,是否采取了差额选举,是否达到了法定的差额比例,选民或者代表依法联名提出的代表候选人是否列入了候选人名单进行酝酿等,而不是对代表个人进行政治审查或者其他审查。王汉斌在另一个场合讲道:“代表资格审查,主要是审查选举中各个环节是否符合选举法的规定。”

在全国人大历史上有这样两个例子:一是1978年2月25日,全国人大代表资格审查委员会召开会议,讨论通过关于代表资格的审查报告。各省、自治区、直辖市和人民解放军共选出五届全国人大代表3500人,除3人因发现有严重错误,已由原选举单位撤销代表资格外,本次会议的3497名代表资格全部有效。二是1988年3月,全国人大常委会代表资格审查委员会对各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的2975名第七届全国人大代表的资格进行了审查,认为其中2970名代表的资格有效;有5名代表得票数不足法定票数,当选无效。这5名代表之所以得票数不足法定票数,是因为该选举单位另行选举时把选举法适用于直接选举的规定错误地适用于间接选举,认为得票不少于选票的三分之一即可当选。代表资格审查委员会主任委员廖汉生向全国人大常委会会议作了关于七届全国人大代表资格审查报告的说明,常委会会议通过了这个报告。1988年4月,全国人大常委会办公厅还专门就此事复函该选举单位人大常委会,说明这5名代表当选无效的情况和理由。地方人大也有这方面的例子。例如在山西省,五届人大常委会代表资格审查委员会在换届时的代表资格审查中,发现5人的当选不符合选举法的有关规定(主要是因为当选票数不够或者其他选举程序违法),向省人大常委会提出报告,常委会会议确定这5人的代表资格无效。

毫无疑问,当选代表确实有个代表本人的资格问题,代表法关于代表的义务以及有关文件关于代表素质的要求,都涉及这个问题。如代表法中,要求代表依法执行代表职务,模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中协助宪法和法律的实施,认真听取和反映人民群众的意见和要求,努力为人民服务,自觉遵守社会公德,不断提高执行代表职务的能力等。如有关文件提出,要把拥护中国共产党的领导和中国特色社会主义制度、模范遵守宪法和法律、密切联系人民群众、努力为人民服务、受到群众信赖的优秀分子选为各级人大代表等。人大代表是国家权力机关组成人员。由于人大代表职务是一种国家职务、政治职务、法定职务、常任职务、兼职职务和工作职务,使命崇高、责任重大,代表应当具备应有的素质和条件,能够依法履行好法定职责,真正代表人民的利益和意志参加行使国家权力。从法理上来说,是应当对人大代表本人资格进行审查的,这不仅符合法律的有关规定,也符合中央有关文件的精神。但根据现有我国人大代表的选举体制,这种审查的权力却不在代表资格审查委员会。只有原选区选民或者原选举单位才有权对代表说“不”。这也是因为代表候选人的推荐和确定不完全在于本级人大常委会或者乡镇人大,除非在推荐和确定代表候选人时就介入,否则也难以做到实质性审查。当然,代表选举产生后,如果代表资格审查委员会在审查其代表资格时发现其确实有问题的,不能视而不见,需要与原选区或者原选举单位以及有关方面沟通来考虑其的代表资格。例如对违反选举法的规定因贿选当选的,可以由人大常委会或者乡镇人大主席团宣布其当选无效;对有属于暂时停止执行代表职务情形的可以由人大常委会或者乡镇人大主席团在确认其代表资格的同时宣布暂时停止其执行代表职务等。无论对代表资格采取什么方式审查、审查什么内容,最终都是要把好代表的“入口关”,防止不具备代表条件的人混入各级人大代表队伍,维护作为国家权力机关的人大的权威和尊严。这是原选区选民或者原选举单位、人大常委会或者乡镇人大的共同责任,也是全党全社会的共同责任。在这个问题上,代表资格审查委员会既不能包打天下,更不能取而代之,当然也不能形同虚设,应当是守土有责,把法律规定的职责履行好,不渎职不失职不越权,量力而行、尽力而为,不能铲不了别人的地、又荒了自己的田。

必须清楚,我国实行的是选举权与被选举权相统一的制度,公民有依法参加投票选举的权利,也有依法当选为人大代表的权利,体现了选举的普遍性、平等性原则。我国的法律并没有对选民与代表的资格条件加以区分,不排除在实际选举中可能导致个别履职能力不强的人当选代表。应当说,选举的普遍性原则已经为世界上大多数国家所采用,只是有一些国家往往在选举法上对候选人作出比一般选民更高的资格要求,例如候选人的年龄、居住期限、教育程度等。在我国,取得人大代表资格的基本法律条件就是三条,即中国公民、年满十八周岁、没有被依法剥夺政治权利,或者再加一条,具有行为能力。在具体工作层面上,为了保证代表的素质和结构,在实行选举的普遍性、平等性原则的基础上,推荐代表候选人时,是可以提出一些要求的,如具有一定的品行条件和能力、符合代表比例结构等,这不会造成被选举权的不平等。这需要代表候选人的推荐者,向选举委员会或者大会主席团提供有关代表候选人的基本情况,一方面作为推荐的理由,另一方面作为选举委员会或者大会主席团向选民或者代表介绍代表候选人情况的参考。这里回顾下当年制定代表法时的一些考虑。那时就有人提出,法律应当规定代表当选的素质和能力条件。后来经过研究,认为对代表条件不宜在法律中规定,一是可能与选举法的有关规定相抵触,二是实践中也不好界定。实际上,代表候选人产生的法定程序,在一定意义上就是对人大代表素质和能力提出的要求。

必须清楚,我们国家的人大代表选举制度是一套完整的系统,有各个环节,除了选区选民和代表外,还有党委及其组织部门和统战部门,有人大常委会及其党组,有选举委员会和大会主席团,最后到代表资格审查委员会。实际上,代表资格审查是最后一个环节,是把好代表“入口关”的最后防线。代表资格审查委员会依法履职,包括对代表候选人的提名、推荐、考察和选举过程是否符合法律规定都要进行审查,通过把好代表的“入口关”来维护党的形象、维护人大的形象、维护人大代表的形象。2014年11月一份关于处理湖南衡阳破坏选举案的文件指出,要切实加强代表资格审查工作,对当选代表的资格条件和选举过程的合法性进行严格审查。2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出,依法做好县乡两级人大代表选举工作,包括加强对县乡人大代表选举工作的领导、把好人大代表“入口关”、加强选举组织工作、加强人大代表资格审查工作和加强对选举全过程的监督。人大代表的资格审查工作,还是要讲依法进行。程序上的事情不在话下,如果涉及实体性的,当然也要依法处理。代表资格审查是法律性的审查,不是政策性审查,审查代表的选举是否符合法律规定,其中也可能涉及实体的问题。但若把对代表候选人的审查和对代表当选后的资格审查这两个内容完全混在一起,扩大代表资格审查委员会的职能,从法律本身定位上不一定合适,从实际工作来看也是做不到的。

有的同志提出,代表资格审查,审查的就是代表当选的合法性,包括实体和程序两个方面的审查。代表当选的合法性的实体审查,就是审查当选代表是否符合宪法、选举法规定的当选代表的三个条件,即年满十八周岁、具有中国国籍、参选时没有被剥夺政治权利。这方面的审查,实际上应当在选民登记、代表候选人提出的环节上已经解决了。代表当选的合法性的程序审查,就是审查当选代表是否依照法定程序选举产生,由于当选代表的条件问题已经解决,代表资格审查主要是对代表当选程序合法性进行审查,也就是说,对当选的代表,不是审查其够不够条件,而是审查其当选合不合法。这种观点不能说是没有道理的。

加强这方面工作的一个考虑:一是实行提名、推荐、考察代表候选人的责任追究制。不管是政党、团体还是选民,也不管是大会主席团还是代表,谁提名、推荐、考察代表候选人,谁就要对其负责。出了问题,严肃追究提名、推荐、考察者的责任,以增强提名、推荐、考察者的政治意识、责任意识,最大限度地降低有关风险。在这方面要特别注意加强党的领导,严格代表候选人标准和条件,改进推荐提名,完善组织考察。发现把控不严、风气不正等严重问题的,视情节轻重追究有关机关、部门主要领导和有关人员的责任。二是完善代表资格审查制度。结合工作实际,研究制定严格的代表资格审查制度,进一步明确审查内容、程序、纪律、责任等具体规定,来保证代表资格审查工作的规范化和质量标准,在防止选举违法违规、代表“带病上岗”问题上筑牢一道“防火墙”,或者说把好最后的关口。在方式方法上,也可以注意对当选代表的审后与审前、主动审与被动审、整体审与个体审、程序审与实体审等的相互衔接。

中国人大网报道:2015年8月29日下午十二届全国人大常委会十六次会议闭幕后,全国人大常委会办公厅召开新闻发布会,有关方面负责人就本次会议表决通过的法律的有关问题回答了记者提问。有记者针对选举法修改增加的第四十六条这一条关于代表资格审查委员会审查内容的规定提问:这是不是相当于赋予了代表资格审查委员会更多的职能,因为在现实中感觉其更多是一种程序性上的审查,人力也不太多,如果按照这条执行,现实情况中落实这一条是否会有更多的举措,会有一些什么举措?全国人大常委会法制工作委员会有关方面负责人对这个问题的回答是:代表资格审查委员会的规定,以前在我们国家法律中规定的比较原则,其的工作在选举法里面是选举程序的一部分,只有经过代表资格审查委员会审查以后代表当选资格才能得到确认。这次选举法修改的一个重要目标,就是要加强人大代表的选举工作,把好代表入口关,所以对于代表资格审查委员的职责范围作了进一步补充和完善。实际上是对原来地方组织法规定的代表资格委员会审查代表选举是否符合法律规定这一条做了细化,包括这样几个方面:是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,即是不是中国公民,如果是外国公民就不能当代表;是否年满十八周岁;是否被剥夺了政治权利,这是宪法、法律规定的基本条件。另外,选举是不是符合法律规定的程序,比如我国规定代表选举实行差额选举,如果不是差额选举就不符合法律程序。还有是否存在贿选的情况,有没有接受境外资助的情况,这些都是会导致代表资格无效的情况。实际上这些以往代表资格审查委员会都要进行审查,只是可能大家对这个情况不太了解。

(四)对当选代表进行资格审查的几个具体问题

1．对不是两个渠道提名当选代表的资格审查

选举法第二十九条、第三十条规定,各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人,选民或者代表十人以上联名也可以推荐代表候选人,两个渠道推荐的代表候选人人数均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。人大代表候选人的人数应多于应选代表的名额,实行差额选举。法律上的这些规定,是改革开放以来我国民主政治发展的重要进步,是我国人大代表选举制度的重要特征。但在选举的现实中,有的地方事实上将两个渠道变成了一个渠道提出代表候选人,各政党、各人民团体一次就把包括最低的差额数在内的代表候选人都提了出来,选民或者代表个人不再联合提名,或者允许联合提名也是在有关选举办法中规定个形式,搞变相的等额选举。从法理角度说,人大代表的差额选举指的是选举中应提供多于应选代表名额的候选人,以便好中选优,而不是指有提名权的某一渠道提出代表候选人的名额必须比应选代表的名额多。而且如果提名人按照包括差额数提出代表候选人,也表达不出提名人究竟希望由谁最后当选的意思。在实际工作中,人大代表人选可以按照差额选举的名额进行组织考察,考察合格的人选可以作为选民或者代表联名推荐的人选,但不得限制选民或者代表根据自己的选择和意愿提名的权利。关键还是维护选举法的权威,要保证各政党、各人民团体的提名权,也要维护选民或者代表个人联合提名的权利,对两个渠道提名的代表候选人一视同仁。对不是两个渠道提名当选代表的资格审查,事实上纠正起来难度相当大,很多时候都不得不提出确认的意见。对代表候选人提出环节出现的这个问题,不应当回避,需要责成有关选区或者选举单位作出说明,有一个明确的说法或者解释;然后再依照法律的有关规定,并从实际出发,采取一个较为妥善的办法来处理。

2．当选代表占用的是法律规定的其他名额的如何处理

选举法第十八条规定,有少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族应有代表参加当地的人大;第六条规定,全国人大和归侨人数较多地区的人大应当有适当名额的归侨代表。为了保证这些法律规定的落实,有关法律决定根据实际情况,具体向有关选举单位分配少数民族和归侨的代表名额。一些地方人大也有这样的做法和规定。这是为了保证在国家权力机关中少数民族和归侨都有适当的代表参加,共同讨论决定国家大事,体现我国社会主义的民族关系和侨务政策。问题是在实际选举操作中,如果没有选出按照法律或者有关规定应选出的少数民族或者归侨的代表,或者说当选的少数民族或者归侨代表没有达到应选的数量,如果其他方面身份的人占用了没有当选的这些名额当选了人大代表,应当如何处理。从法律规定的原意来讲,其他民族或者其他方面身份的候选人不能挤占少数民族或者归侨代表的名额。在实际选举中,只要该少数民族或者归侨代表候选人超过了当选代表的法定票数,尽管这可能比有的其他民族或者其他方面身份的人得票数要低,那么在法律规定的名额内,就应当让该少数民族或者归侨代表的候选人当选。如果该少数民族或者归侨代表候选人未获得法定的当选票数,可以在该少数民族或者归侨落选的代表候选人中再提出候选人重新进行选举。严格来说,其他民族或者其他方面身份的人占用了没有当选的这些名额当选了人大代表的,其代表资格不应当确认。如果选举单位不保证法律决定规定的代表名额,不仅不利于维护有关法律决定规定的权威,也将会影响代表的构成和比例。当然,实际选举结果,有少也可能有多,可能在总体上代表名额的构成和比例还是平衡的,是符合有关要求的,但这不能成为有的选举单位不依法按规定的名额保证选举的理由。

实际工作中,有的地方归侨的代表也包括了侨眷、侨务工作者等。这需要研究。归侨是指回国定居的华侨;华侨是指定居在国外的中国公民;侨眷是指华侨、归侨的眷属;华人是指已取得居住国国籍的中国人。从身份上看,归侨、侨眷、侨务工作者是有区别的。

还有个妇女代表比例如何保证的问题。选举法第六条规定,应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。2006年12月8日关于全国人大代表选举的中央有关文件,讲的是妇女代表比例“要力争不低于代表总名额的22%”。2007年3月8日十届全国人大五次会议通过的关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定规定:“妇女代表的比例不低于22%。”但选举结果,十一届全国人大代表中妇女代表的比例为21．33%,差一点没有达到决定规定的比例。一些地方以地方性法规的形式规定了妇女代表应选的比例,例如25%,出发点的确是好的。不过还是不规定为好,因为如果规定达不到,在法律上说不过去,一方面要维护法律规定的权威,另一方面又要尊重选举结果。应该更多地在工作层面上,通过增加妇女代表候选人的提名数量,并注重推荐人选的影响力,同时多做过细的工作,逐步提高妇女代表的比例。

1983年3月,时任五届全国人大常委会法制委员会副主任兼秘书长的王汉斌同志在各省级人大常委会负责人座谈会上谈到关于换届选举几个法律问题的意见中指出,全国人大常委会分配给各省、自治区、直辖市应选的各少数民族代表名额是法律规定,必须予以保证;对中央分配到各省、自治区、直辖市应选的代表候选人以及需要照顾的华侨、妇女、党外人士等方面的比例,可以多做工作,使代表在投票时予以充分考虑。

为了保证法律规定的少数民族、归侨等代表名额的选举,可以在选举办法中规定,在选票上标明代表候选人的民族、归侨身份,或者分组排列,如果没有选出按照法律规定应该选出的代表或者当选的代表没有达到应选的名额,应当在该民族、归侨身份的人选中再提出候选人重新进行选举;法律规定的少数民族、归侨等代表的名额不能被其他方面身份的人代替或者占用等。当然在工作层面上,对各方面要保证的应选代表,主要还是做好相关工作,通过周密细致的工作,使选出的代表符合代表素质和结构的要求。对具体人选的当选不能要求完全保证。

还有一个确认当选代表真实身份的问题。根据中央有关文件的规定,应当以参加选举时所从事的职业为准;具有多重身份的,应当按工作性质主次认定;党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员的代表名额。

3．当选的代表名单可否马上公开宣布

修改后的选举法第四十五条规定,代表选举结果由选举委员会或者人民代表大会主席团根据本法确定是否有效,并予以宣布。当选代表名单由选举委员会或者人民代表大会主席团予以公布。实际工作中,选举委员会或者大会主席团根据代表选举投票后监票人、计票人对投票结果的记录,确定代表选举的结果是否有效,然后进行公布。问题是如何公布,例如可否在媒体上公开宣布,对此在法律上没有明确规定,目前各地的认识和做法不一。

在法理上,人民是国家的主人,人民对所在行政区域的人大代表选举情况有知情权,有关会议关于人大代表选举的议程完成后也应当有个结果或者说法,会议选举产生的人大代表应当让人民群众知道,这也是人大代表接受原选区选民或者原选举单位以及人民群众监督的需要。因此,很多同志认为有必要公开宣布当选代表的名单,提高选举工作的透明度,接受人民群众的监督。不过,各级人大代表选出后,其代表资格并不是自然生效。当选代表要报该级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会进行代表资格审查,并经本级人大常委会或者乡镇人大主席团确认其代表资格是否有效,以确保代表的选举符合法律规定。因此,大会主席团公布间接选举产生的当选代表时,要讲明其当选代表的资格还要经过上一级人大常委会的代表资格审查委员会的审查,上一级人大常委会根据代表资格审查结果的报告确定代表资格是否有效,并在该级每届人大第一次会议前发布公告,正式公布这一届代表的名单。选举委员会公布直接选举产生的当选代表时,也要讲明其当选代表的资格要经过本级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会的审查后,由本级人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确定代表资格是否有效,在该级每届人大第一次会议前发布公告,正式公布这一届代表的名单。

但是也有的同志提出,对当选的代表名单公布,间接选举的可以在大会上宣布,直接选举的也可以张榜宣布,但不宜在媒体上公开。因为只有经过代表资格审查,最后由人大常委会或者乡镇人大主席团确认并公告的名单,才是正式的、最后的,也是有法律效力的。可否在媒体上公开宣布当选的代表名单,关键在于是谁有权宣布或者公布的问题。还有的同志提出,如同现在很多官员任命前、劳动模范和先进工作者评选表彰前都有公示环节,在代表资格审查委员会审查前也应当增加当选代表公示环节,以有利于代表资格审查委员会广泛、充分听取各方面意见,有利于代表资格审查委员会对个别代表是否合格进行实质性审查。实际上,对当选的代表名单公布,也有公示的作用,问题是要不要设代表公示这个环节,需要研究。实际工作中,一些地方的人大代表选举出来后,选举单位就通过一定方式在媒体上加以公布。目前,党代会代表、政协委员的名单,也是公布而不是公示。

4．在代表当选的“三个时间点”之间发现问题的如何处理

在代表选出来与新一届人代会召开前这一段时间,往往会遇到有关代表资格的问题。有三个时间点:第一个时间点是直接选举时,选举委员会宣布代表当选;间接选举时,大会主席团宣布代表当选,这个时候当选代表还没有取得代表的资格。第二个时间点是经过代表资格审查委员会审查,本级人大常委会或者乡镇人大主席团确认代表资格是否有效。第三个时间点是新一届代表大会第一次会议召开。现实中,被选出的个别代表在这三个时间点之间的两个时间段可能有下面这三种情形或者问题出现:一是当选的代表是以违法行为当选的或者受到举报的,二是当选的代表自身有重大问题例如正在接受组织调查的,三是当选的地方人大代表迁出或者调离本行政区域或者工作岗位明显变动等不应当或者不适合当代表的。对这些情形,其代表资格如何处理?对此各地的做法或者认识都不同。对在第一、第二两个时间点间出现的问题的解决:一种意见认为,应当将调查情况或者确认当选无效结论告知原选区或者原选举单位,让其撤回原来的宣布或者直接启动罢免、辞职程序。另一种意见认为,只要选举程序合法,后面的程序应当交给代表资格审查委员会去走。对在第二、第三两个时间点间出现的问题的解决:一种意见认为,代表资格审查委员会可以直接宣布其当选无效或者确认其代表资格,然后向社会公布,特别要告知原选区选民或者原选举单位。另一种意见认为,代表资格审查委员会可以提出是否确认其代表资格的意见,由本级人大常委会或者乡镇人大主席团决定,然后再与原选区选民或者原选举单位沟通,按照必要的法律程序办理。

对上述三个时间点间的两个时间段出现的问题的处理,主要是依法依规区分不同的情形或者问题而采取不同的办法。例如确定代表的当选是否有贿选或者接受境外与选举有关的资助等违法行为,如果确定,当然要经人大常委会或者乡镇人大主席团宣布其当选无效。代表资格审查委员会应当责成有关选区或者选举单位向本级人大常委会或者乡镇人大主席团作出书面报告或者说明;必要时,经本级人大常委会或者乡镇人大主席团同意,代表资格审查委员会可以组织调查组进行调查,并向本级人大常委会或者乡镇人大主席团提出报告。1990年2月的全国人大常委会代表资格审查委员会议事规则(试行),就有类似这样的规定。对未经选举委员会或者大会主席团确认和宣布选举结果的代表候选人情况的投诉或者举报,代表资格审查委员会不予受理。当选的地方人大代表还没有经过资格审查就迁出或者调离本行政区域,或者工作岗位变动不适宜当代表的,代表资格审查委员会审查后要提出报告并作出说明,人大常委会或者乡镇人大主席团先确认其代表资格再终止其代表资格,例如劝其辞去代表职务。选举委员会或者大会主席团确定和宣布选举结果只是确认代表候选人是否当选的环节,但此时当选代表还没有取得代表资格,没有履行代表职责,所以也就不可能启动罢免或者辞职程序。今后是否可以在工作程序上这样考虑:对选举委员会或者大会主席团宣布当选的代表自身的问题被发现,或者有其他原因,确实不应当或者不适宜当代表的,可以由代表资格审查委员会与原选区或者原选举单位沟通后,对其代表资格提出不确认的建议,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团提出报告;如果对代表资格审查委员会已经审查过,人大常委会或者乡镇人大主席团已经确认其代表资格的,可以劝其请假,不参加人代会或者其他活动,最后才是经与原选区或者原选举单位沟通,走对其代表资格终止等的程序。

地方人大的一个例子。某省的一个新一届省人大代表,刚刚被选出后即被纪检部门“双规”。后来省人大常委会办公厅复函给代表原选举单位的某市人大常委会,讲鉴于该代表因涉嫌严重违纪,正在接受调查,不宜担任新一届省人大代表。经省人大常委会领导同意,请你市不再向省人大常委会报送其当选新一届省人大代表的材料,建议在市人大常委会会议上予以通报,并通过一定形式告知市人大代表,但不作宣传报道。对类似这样事件的处理,恐怕还是应当有一个制度性的规定为好。无论哪个时间点间出现的问题,解决处理一定要尽可能地在进入法定程序之前,否则可能带来不必要的麻烦或者产生不好的社会影响。地方组织法规定,代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。2015年8月选举法的修改,增加了对代表资格审查委员会审查内容的规定。这在法理上要研究,代表资格审查究竟是选举的环节还是对选举的监督程序?间接选举出的代表出事了,如是前者,是否可由原选举单位纠正,由其宣布当选无效;如是后者,是否可由代表资格审查委员会纠正,由其通过本级人大常委会宣布当选无效。

与此相关需要再深入单独探讨的一个问题,就是如何受理对当选代表的举报。代表资格审查委员会收到对当选代表的举报信函、网上举报等,要认真受理,先与代表的原选区或者原选举单位沟通,及时交有关方面依法调查处理并要求反馈结果;对被举报的当选代表问题线索清晰但尚未核查清楚的,由有关方面继续调查,可以延迟提出其当选有效或者当选无效的意见。要注意,如果选举的程序是合法的,不能因为有人反映该代表有问题就简单地取消或者拖延代表资格的审查或者后面的确认。代表资格审查委员会根据掌握的情况,向人大常委会或者乡镇人大主席团提出是否确认被举报的当选代表的代表资格的意见,可能出现确认、暂缓确认、确定无效三种情形。代表资格审查委员会对本级人大常委会或者乡镇人大主席团负责,那么有关方面就要对代表资格审查委员会负责。这里有一点要说明,就是如果对当选代表的举报内容不属于代表选举中的问题,而是当选人在工作或者生活中存在的有关违纪违法问题,是采取暂不确认其代表资格还是以其他方式处理,需要注意研究,因为这也涉及代表资格审查与代表选举权的关系问题。

这里介绍国外的一些情况。在英国,新当选的议员形式上不须经过议会的审查,其议员资格便可成立。涉及议员当选资格发生的诉讼和其他诉讼,包括选举舞弊行为在内的揭发案件,一律由法院审判,以决定议员当选资格是否有效。而在美国、法国等,当选议员资格必须经过议会审查合格才成立。倘若有人对新当选的议员资格提出争讼时,也由议会进行审查和作出决定。

现实中还遇有这样的问题,同一个人在两个选举单位先后当选同一个上一级的人大代表,这不同于选举法第四十七条规定的“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”这个问题肯定要处理,按照什么原则确认其归入某个选举单位,通过什么程序宣布其在另一个选举单位当选无效?这需要研究。至少可以说,根据时间的先后,其在第二个选举单位的当选应当是无效的。对出现这个问题的原因也要进行研究。

5．对以贿选行为当选代表问题应当如何认识

在以违法行为当选代表的情形中,贿选是最为突出的情形,在现实中时有发生,而且有逐渐发展的趋势,媒体多有报道。湖南衡阳破坏选举案是典型的一例。选举是我国国家政治生活中的重大活动,是广大人民群众行使民主权利的重要途径。贿选妨碍了选举的公平和公正。为了保障选民和代表自由地、充分地行使选举权和被选举权,完全按照自己的意愿进行投票,不受他人的干扰和支配,保证选举的真实性、公正性、权威性,保证选举工作的顺利进行,必须坚决打击和制裁贿选这种破坏选举的行为,决不允许置法律于不顾的违法事件发生。要注意选举动向,把问题尽可能解决在萌芽状态;当问题出现时,则要坚决处理,决不姑息养奸。现实中的问题,是如何判定贿选、如何处置贿选。

关于选举中的“贿赂”,一般的解释,是指以金钱或者其他财物等诱惑选民或者代表以及负责选举工作的人员,妨碍选民或者代表自由行使选举权和被选举权,以图改变选举结果的行为,这就是经常说的贿选。实际生活中的“贿赂”,应当说已超出了金钱或者其他、财物的范围,例如感情贿赂、色情贿赂或者以其他交易方式贿赂等,其产生的效果、作用更大。代表选举中贿选的实质是权钱交易,就是“用钞票换选票”,用财富换取权力,通过收买选民或者人大代表的选票来获得代表证。贿选具有破坏选举罪的特征:一是犯罪主体可以是有选举权的一般公民,也可以是选举工作人员。二是侵害的客体是公民的选举权利。三是在主观方面是故意的,即明知自己的行为会给选举工作造成危害结果而有意进行破坏。四是在客观方面表现为以非法手段破坏选举或者妨害选民和代表行使选举权利,破坏选举工作的正常进行。要注意区分贿选与一般的日常礼节性行为,对贿选的认定要根据行为发生的时间、影响和社会一般风俗等加以综合判断。

根据选举法第五十七条的规定,对以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的违法行为当选代表的,其当选无效。选举法第五十八条规定,主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报,应当及时依法调查处理;需要追究法律责任的,及时移送有关机关予以处理。我国刑法第二百五十六条规定:“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”贿选行为尚不构成犯罪的,则应按照治安管理处罚法第二十三条的规定,依法给予当事人警告、罚款、拘留等处罚。贿选行为人是国家工作人员的,还应按照违法同时必然构成的违纪事实,在追究法律责任的同时,一并依法给予行政处分。不仅对行贿者要处罚,对受贿者同样要处罚。贿选不是一般的违法行为,而是一种犯罪行为,是危害社会的行为,是触犯刑律的行为,是应受到依法处置的行为。要形成一种氛围,搞贿选的就要付出沉重代价。

2013年12月28日,媒体报道了湖南省严肃查处衡阳破坏选举案。湖南省人大常委会27日至28日召开会议,对在2012年底至2013年初衡阳市十四届人大一次会议期间,以贿赂手段当选的56名省人大代表,依法确认当选无效并予以公告。衡阳市有关县(市、区)人大常委会28日分别召开会议,决定接受512名收受钱物的衡阳市人大代表辞职。在衡阳破坏选举案中,相关领导干部严重失职,监督不到位,没有及时有效制止违纪违法行为;一些党员、国家工作人员、人大代表无视党纪国法,参与送钱拉票和收受钱物,致使换届选举纪律形同虚设,违纪违法行为蔓延。衡阳破坏选举案涉案人员多,涉案金额大,性质严重,影响恶劣,有关方面对此依法依纪进行了严肃查处。对破坏选举案件只有彻底查清并依法依纪严肃处理,才能赢得党心、民心,维护党的威信,维护人民群众对人民代表大会制度这一我国根本政治制度的信任。

对当选的代表,一旦发现并被认定其是以选举法第五十七条第一款的贿选违法行为当选的,其当选无效。人大常委会或者选举委员会,应当及时对有关违法行为依法调查处理,必要时可以请有关机关、部门协助调查,或者支持司法机关依法查处。经调查情况属实后,应当及时提出认定结果,并公开予以宣布其代表当选无效。当选无效应当是自始无效,即从现在追溯至其当选那一刻起都是无效的。湖南省处理衡阳破坏选举案时,公告56名省人大代表当选无效,是参照代表资格终止的程序进行的,处理这个问题的程序需要今后在法律上加以完备。相应带来的一个问题,就是公告代表当选无效,其之前的履职行为,包括选举、表决是否继续有效?代表议案或者建议、批评和意见是否要继续审议办理等,也需要在有关法律及其释义中予以明确。就是说,在今后的人大代表换届选举时,对防范和处置贿选行为应当有更加明确的要求。

现实中还有一个例子:某省人大常委会2014年12月发现,一个省、市、区三级人大代表,在前年和去年的选举时,没有发现其正在服刑、被剥夺政治权利5年这个事实,现在法院告知了,询问如何办理?是对其罢免或者接受辞职,还是宣布其代表当选无效。对这个问题的处理,参照湖南衡阳破坏选举案对56名省人大代表处理的办法为宜,宣布其当选无效,而不走代表资格终止程序。

有一点要指出的,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,是本级人大常委会或者乡镇人大主席团的权力,不是代表资格审查委员会的权力,当然后者可以提出相应的报告,而前者正是根据后者的报告来行使这种确认或者确定的权力的。

6．对以接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助行为当选代表问题应当如何认识

新修改的选举法增加第三十四条的规定,即公民参加各级人大代表的选举,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反这一规定的,不列入代表候选人名单;已经列入代表候选人名单的,从名单中除名;已经当选的,其当选无效。这是一个新的规定,需要认真领会。

选举经费是使选举活动正常进行的物质保障。西方国家选举经费的一个重要特点,就是国家拨款较少,更多的是由政党筹资,候选人向企业、组织和个人等多方筹集,因此金钱的作用对于选举的影响很大,由此竞选经费上的不平等也带来选举实际上的不平等。与此不同,我国的选举法第七条规定,全国人大和地方各级人大的选举经费,列入财政预算,由国库开支。这就为选民或者代表充分行使选举权和被选举权提供了必要的物质保障,保证选举实际上的平等,体现了社会主义选举制度的优越性。在实际选举工作中,考虑到一些县乡财力不足,中央和地方财政还对县乡一些地方的直接选举给予一定的补贴。

就人大代表选举的过程而言,代表候选人从提出到正式当选为代表的各个环节,都是依法按程序进行,不需要也不允许个人花钱来达到当选的目的。如果允许资助,可能影响选举的公开公平公正,可能导致贿选等问题的发生,与代表选举的普遍性、平等性原则相抵触。从这个意义上说,代表选举不得接受各种机构、组织、个人以任何形式提供的资助。从近几次换届选举的实践看,境外的一些敌对势力通过各种方式例如资助的方式,来干涉、影响、渗透甚至破坏我国的人大代表选举,尤其是县乡代表的直接选举,产生了极为恶劣的影响。现在在法律上规定,公民参加各级人大代表的选举,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助,是非常有针对性、非常必要的。如果违反这一规定接受资助的,就是违法行为,不列入代表候选人名单;已经列入代表候选人名单的,从名单中除名;已经当选的,其当选无效。

7．关于代表候选人的资格审查

为了切实做好人大代表候选人的提名、推荐、考察工作,把好代表的政治素质关,按照中央有关文件的要求,在最近的各级人大换届选举时,各地普遍建立健全了代表候选人的资格审查机制。例如:明确代表候选人资格条件,对于政治上有问题的、正在服刑的、有违法违纪问题正在接受处理的、品德恶劣的人员不能提名为代表候选人;高度重视代表候选人推荐工作,完善组织提名、推荐候选人的工作程序,统筹做好政党、人民团体提名推荐工作,切实用好党委对代表候选人的提名推荐权;精心组织好代表联合提名代表候选人的工作,制定预案,妥善处理可能出现的各种情况;要求代表候选人如实提供个人身份、简历等基本情况。包括是否获得国(境)外永久居留权、长期居留许可或者配偶子女是否移居国(境)外等;深入考察了解代表候选人情况,广泛听取群众的反映、评价和有关部门的意见;认真协商确定正式代表候选人,如实向参加选举的人大代表介绍上级人大代表候选人的情况;严格代表资格审查,对不符合法律规定的,确认代表当选无效。应当说,上述的前几个方面,都是对代表候选人的资格进行的审查,不同于最后一个方面的代表当选后的代表资格审查。总的考虑是,党委要把人大代表选举作为党管干部、党管人才的重要工作内容,坚持党委集体决策,依法行使代表候选人提名推荐权,建立健全代表候选人提名推荐工作程序,坚决防止有涉嫌违纪违法行为的人或者品行恶劣的人被推荐为代表候选人。

2013年12月,有关文件在通报关于湖南衡阳破坏选举案的情况中,特别强调:要充分重视人大代表候选人推荐、提名工作,加强对人大代表候选人的考察和审查,把好人大代表的政治关、素质关、结构关。要严肃查处干扰破坏选举的违法违纪行为,坚持纠正和反对各种不正之风,发现一起、查处一起,不管牵涉到谁,不管涉及多少人,都要依法依纪追究责任。

根据中发央有关文件的规定,地方党委要健全代表候选人提名推荐工作程序,明确工作分工和职责。党委组织部门会同有关方面提出代表候选人初步建议人选,要充分发扬民主,广泛听取意见。党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任,对代表候选人政治素质、思想品行、遵纪守法、履职能力等方面情况进行综合考察,对考察结果负责。做好这项工作,关键要加强党的领导,改进推荐提名和完善组织考察,并明确职责分工。

为了把好代表的“入口关”,一些地方已经尝试在媒体上公开代表候选人名单。例如广东省委组织部2012年12月在南方日报上,就进行了“关于省十二届全国人大代表候选人预备人选名单的公示公告”。公示公告讲,根据《关于推荐广东省十二届全国人大代表候选人预备人选工作方案》(粤办发〔2012〕29号)等文件精神,现将省委常委会议研究确定的省十二届全国人大代表候选人预备人选名单予以公示。公示时间为7天。公示期间,干部群众可以通过电话、信函、电子邮件等方式向省委组织部反映公示对象的有关情况。反映情况要实事求是,提倡实名反映,以便了解核实。这一做法是可取的,对充分发挥民主,广泛听取意见,保证人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权,是很有意义的。

8．如何理解人大代表选举完成的时间

这个问题与代表资格审查有关。根据全国人大组织法和地方组织法的规定,每届各级人大的第一次会议,在本届人大代表选举完成后的两个月内,由上届本级人大常委会或者乡镇人大主席团召集。一般在直接选举或者间接选举中,以选举委员会确定的投票选举日或者以大会主席团确定的最后选举时间作为代表选举完成时间。但在实践中,每次换届时,都会遇到一些特殊情况,经选举委员会同意,在确定的选举日没有完成的,则以最后一个选区的投票选举日为选举完成的时间,但不包括重新选举的时间。间接选举的人大代表选举完成的时间,有的以最后一个选举单位召开代表大会选出代表的时间为准。

现在已经有同志提出,是否可以考虑,应当是以人大常委会或者乡镇人大主席团对当选代表名单确认并公告的时间为妥,因为只有经过代表资格审查委员会进行审查、人大常委会或者乡镇人大主席团对当选代表名单确认和公告,投票选举出的代表资格才有效,才能认为代表选举最后完成。2015年8月选举法的修改,增加了对代表资格审查委员会审查内容的规定,也可以说明代表资格审查是选举的一个环节。这就是说,人大代表资格审查工作是代表换届选举工作的收官之作。这也涉及新一届人民代表大会会议召开的时间确定问题,涉及新一届人大代表何时开始履职的问题。也有的同志认为,代表选举有三个节点:第一个是按选举办法规定把代表选出来,包括确认选举是否有效、宣布选举结果;第二个是确认代表资格;第三个是组织新当选的人大代表参加新一届人大第一次会议,至此代表选举工作才完成。这需要在法理上进一步研究,代表职务与代表资格在立法上应当做好衔接,这方面的制度需要进一步完善。

(五)对补选出的代表进行资格审查相关的几个问题

全国人大组织法第四十六条规定,全国人大代表因故出缺的,由原选举单位补选。省级人大常委会在本级人大闭会期间,可以补选个别出缺的全国人大代表。地方组织法第三十九条规定,地方各级人大代表因故不能担任代表职务的时候,由原选举单位或者由原选区选民补选。选举法第五十六条规定,代表在任期内,因故出缺,由原选区或者原选举单位补选。地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。县级以上的地方各级人大闭会期间,可以由本级人大常委会补选上一级人大代表。补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法,由省级人大常委会规定。对补选产生的代表,依照本法第四十六条的规定进行代表资格审查。

根据上述法律规定,对人大代表的补选,可以在人大会议上,也可以在闭会期间的人大常委会会议上。代表在任期内因故出缺,由原选区或者原选举单位补选,补选的程序可以适当简化。补选的具体办法,由省级人大常委会规定。

1．什么是代表补选

补选是指对选举产生的人员因各种原因出缺而进行的补充选举,代表补选就是代表在任期内因故出缺由代表原选区或者原选举单位进行的补充选举。从法理上说,人大是集体行使职权,集体讨论决定问题,需要法定的代表人数。当其中的一些代表出缺时,为了维护人大的完整性和权威性,就需要及时进行补选。从选区或者选举单位来说,代表的出缺会影响本选区或者选举单位意见的反映和利益的表达,也需要及时进行补选。由于补选多为个别情况,为提高工作效率,法律对补选的程序作了简化的规定。

代表出缺是由于出现了代表法第四十九条规定的代表资格终止的七种情形,补选的必需条件是由于各种原因造成的代表名额出缺。换届选举时没有选够应选的代表,不属于补选的对象,属于另行选举的范围。选举法第四十四条规定,获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时,不足的名额另行选举。另行选举时,根据在第一次投票时得票多少的顺序,按照法律规定的差额比例确定候选人名单。一般来说,另行选举应当在本次人大会议上进行,如果在进行了一次另行选举仍然未选足应选的代表名额,是否再进行第三次选举,或者是在人大下次会议上再选举,则可根据实际情况而定。根据地方组织法第二十四条的规定,地方各级人大选举本级国家机关领导人员遇到当选人数达不到应选名额时,经本级人大决定,另行选举可以在本次人大会议上进行,也可以在下次人大会议上进行。从代表作为国家权力机关组成人员的地位和作用来讲,从代表的广泛性和优化代表结构来说,最好一次就将代表应选名额选够。这不仅是代表资格审查工作的需要,更是人大及其常委会依法履行职责的需要。

有一点需要指出的是,严格来说,已经当选的代表如果没有被代表资格审查委员会对其代表资格审查通过、人大常委会或者乡镇人大主席团确定其当选无效的,其所缺的名额不属于代表因故出缺的情况,所缺名额不能按照补选程序进行补选,而只能按照另行选举的程序选举。现实中的一个例子,同一个人在两个选举单位先后当选同一个上级人大代表,被宣布其在后一个选举单位的当选无效。那么,这个空缺的名额对这个选举单位是属于出缺还是没有选出,是按照补选程序选举还是按照另行选举程序选举,当然应当是后者,但在现实处理中操作起来不方便,有的同志对此提出需要进一步研究。

实际工作中的补选,包括代表因故出缺的补选和使用机动名额的补选。这里产生的一个问题是,换届时代表名额是否要在换届时都用于选举,或者不一定在换届时一次全部选出,留出的机动名额是否可以用于补选?为了工作的需要,一般各级人大的代表都一次没有选满,而是留一定比例的空额。这种空缺不是出缺,也不同于另行选举需要补的空缺。人大常委会用留出的少量的机动名额来调剂代表,一般是将预留的代表名额调剂给指定的人员,放到某个选区或者选举单位来补选。对人大代表选举预留名额的问题,人们一直有不同看法。第一种意见认为是可以的。从理论上讲,代表名额应当一次性地分配到各选区或者选举单位。但考虑到工作的实际需要,特别是为了解决换届后因领导干部调整不到位等特殊情况必须安排代表名额的需要,可以少量预留,但预留的代表比例要严格控制。由于预留的比例很低,可以忽略不计,既能保证换届后领导干部调整的需要,也不违反选举的同票同权原则。第二种意见是不同意,认为预留代表名额不妥。如果预留是从依法分配到的若干个选区或者选举单位的代表名额中截留,就违背了选举的初衷;如果预留是从代表总名额中截留,就是于法无据,会影响选举法规定的代表选举要做到“本行政区域每一代表所代表的人口数应当大体相等”原则的实现。第三种意见是坚决反对,认为预留代表名额有悖法理且容易带来麻烦。法律并没有对此作出授权性的规定,也没有限制性的规定。有的同志指出,代表总名额是法律确定的,不能随意变更或者截留,应当一次性地分配出去。国外的选举都是这样的。预留代表名额显失公平、合理。而且预留的名额主要用于补选领导干部,不符合代表选举时降低或者从严掌握干部代表比例的要求,而且在是补选还是重新选举或者另行选举、是差额选举还是等额选举等问题上,也会带来混乱。这需要进一步研究。

随之而来的另一个所谓“增选”的问题。“增选”不是法律术语,是对实际工作中采取“预留名额”的做法导致无奈之举的表述。这已经成为一个现实的问题,应当掌握什么标准,在什么情况下进行,是在代表大会会议上选举还是在常委会会议上个别补选?人们对此有不同看法,实践中有不同做法。理论上,应当是在大会上进行选举,而且要进行差额选举,有的地方也是这样规定的。就是说,因特殊情况确需增加个别名额来选举的,一般应当尽量按照正常的选举程序办。但在实际操作上,大都用于在常委会会议上个别补选,补选可以差额或者等额,一般都是等额。这个问题需要认真加以研究,这项工作有待于进一步规范。为了避免出现不必要的法律问题和实际工作中的混乱,现在在工作层面上对这些名额无论是补选还是“增选”,一般都安排在人大常委会会议上进行,当然也不排除根据具体情况在人大会议上进行。

选举法第十五条规定,全国人大代表的名额不超过三千人。从近几届全国人大换届选举的情况看,每届一般都是分配选举代表2987名左右,没分配的13名左右留作中央掌握的机动名额,作为调剂或者暂借的名额,用于根据工作需要等在省级人大常委会会议上补选全国人大代表。在北京市人大,最近这几届在代表名额分配时都要预留10个机动名额,作为在五年期间动态调整,用于解决因领导干部调整等需要选举代表的名额。地方人大在代表选举时预留的名额,一般也都预留几个或者十几个,掌握一定的比例。全国人大代表机动名额,主要用于补选不是全国人大代表的省级党委、政府以及人大常委会的主要负责同志为全国人大代表。一些地方人大常委会也根据工作需要,主要补选不是本级人大代表的有关领导同志为该级人大代表。

2．代表的补选需要遵循哪些原则

根据法律的规定,对出缺代表补选的具体办法是由省级人大常委会决定的。在实际工作中,补选代表是否可以考虑遵循下面几个原则:

(1)缺什么、补什么。这主要是为了保证代表结构的合理性。选举法第六条规定,全国和地方各级人大的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。党的十八大报告也要求,提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。代表的补选,应当坚持缺少哪个方面的代表就补选哪个方面的代表的原则,这符合法律和中央文件的规定,符合代表的广泛性、代表性和结构性的要求。

(2)尊重原选区或者原选举单位意愿。补选代表是代表原选区或者原选举单位的权力,一般在有代表出缺的原选区或者原选举单位进行。在具体进行补选工作时,需要征得原选区或者原选举单位的同意。有的地方曾经提出,因为工作需要想要补选某位在某个选区或者选举单位的同志为代表,但这个选区或者选举单位当时没有出缺的名额,可不可以占用另个选区或者选举单位出缺的名额来补选?这在法理上是不行的。根据法律的规定,代表在任期内出缺,只能由原选区或者原选举单位补选,就是在哪里出缺在哪里补选,不能调换。代表选举时的名额都是要具体分配到每个选区或者选举单位的,分配的办法是具有法律效力的。随意变动这个名额是不可以的,而且原选区或者原选举单位也是会有意见的。当然在工作层面上,如果确实需要,也不排除经过协商或者沟通采取临时调剂或者借用名额的办法,来解决不时之需。还需要指出,根据选举法的规定,代表候选人按选区或者选举单位提名产生,各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人;选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。补选的代表候选人,可以由这两个渠道提名产生。

(3)根据工作需要。可以有个补选优先原则。例如在地方,本行政区域的党委书记、行政首长、人大常委会主任或者主持工作的副主任等不是本级和上一级人大代表的,应当安排补选为人大代表。

(4)依法按程序。补选与选举代表一样,都要严格依法按程序进行,不能图省事、怕麻烦。所补选的名额,一般不得超出该选区或者选举单位应选代表的总名额。补选代表要坚持差额选举的原则,只是在没有新的代表候选人提出的情况下才可以等额选举。补选代表应当采用无记名投票,不能采用举手表决或者按电子表决器的方式。

有的同志提出,补选代表原则可以是:缺额及时补选、程序依法简化、代表类型一致、落选提名优先、个别进行补选等。这些原则涉及的情况,在实际工作中当然也是需要考虑和掌握的。

3．代表补选需要注意哪些程序

人大代表的补选与正式选举在程序上基本是相同的,一般要按照原来选举代表的程序走一遍。补选与正式选举一样,需要提出议案。补选意味着也可以另选他人,所以要进行投票,采取无记名投票的方式。

补选与正式选举区别在于补选可以差额选举也可以等额选举,而正式选举必须是差额选举;补选可以在常委会会议上,正式选举必须是在代表大会会议上。与代表的正式选举比较,补选的程序和方式可以适当简化,时间也可以适当缩短。

原则上,代表是先出缺、后补选,而且要先经过人大常委会对出缺的公告后才能补选。但是根据工作需要和方便,有的地方在一次常委会会议上,就同时进行了这两项工作,出现在一个代表资格的报告中,同一个名额,甚至补选的代表放在了被罢免或者辞职的代表之前。这在法理上需要研究。

根据一些地方的做法,如若代表出缺只是个别的且不影响工作,或者已经临近换届,也可以不补选代表。当然在届初或者届中,应当积极补选代表,以发挥代表的作用。补选代表的任期,到本级人大任期届满为止,不单独计算任期。

现实中,一些地方的人大常委会专门有自己的补选人大代表的制度安排,在具体实施补选工作时,在常委会会议上还要先行通过一个补选办法,包括规定等额选举,以及代表候选人的推荐方式、酝酿讨论、投票表决等事宜。这在法理上是比较周全的。

还有一个问题,就是乡镇人大代表的补选由谁来主持,这在法律上没有规定。有的同志提出,从实际情况看,乡镇人大代表的补选,可以由同级选举委员会主持,也可以由乡镇人大主席团主持。问题是,同级选举委员会一般在选举结束后即行解散了,不好召集。乡镇人大闭会期间,主席团不是常设机构,在法律上看只能由乡镇人大主席、副主席来主持。根据选举法的规定,代表补选的具体办法由省级人大常委会作出决定,这个具体办法可以包括各级人大代表的补选安排。

4．代表补选需要注意的补选主体和补选人数问题

根据法律规定,代表出缺由原选区或者原选举单位补选。但有时由于行政区划的调整或者变更,原选区或者原选举单位的区域发生了很大的变动,这时补选代表就有个原选区或者原选举单位如何认定的问题。例如,某选区划到其他的行政区划内,由其选出的代表仍然在原行政区域,如若某一代表名额出缺,应当如何补选?再如,地市合并或者地改市后,原地区所属的县选举产生的省人大代表的出缺应当由谁来补选?还有一些其他问题,例如,代表选出后,在代表资格审查前,已经调离出本行政区域,其名额可否进行补选?代表的原选区或者原选举单位不存在了,其代表辞职、罢免如何处理,其出缺的名额在哪里补选?解放军选出的代表转地方任职,其如何办理辞职,其出缺的名额如何补选?省直辖县级行政单位即省辖市、省辖县有时也会出现这方面的问题。一个重要问题,补选由谁提出,是选举单位的人大常委会还是同级党委组织部门?这也涉及干部和人才的管理权限。这些都需要研究,掌握不好就可能出现问题。

根据法律规定,原选区或者原选举单位补选出缺的代表,人大常委会可以补选“个别出缺”的代表。那么代表出缺名额多大数量时,只能由原选举单位补选即人民代表大会而不能由人大常委会补选?这也是个问题。一般来说,个别是相对于总数而言,不是一个绝对数,需要在实际工作中具体掌握。

有一事例。2015年1月23日,北京市十四届人大三次会议召开。在769名市人大代表之外,还有4名特殊的“准代表”列席本次会议。这4人已经经区县的人大或者其常委会补选为市人大代表,但其代表资格还没有经市人大常委会代表资格审查委员会审查、没有经过市人大常委会确认,因此这次只能以列席的身份参加本次人大会议。

需要特别指出,代表的选举和补选,都是代表原选区选民或者原选举单位的权力,不属于代表资格审查工作的范围。但是由于在实际工作中与代表资格审查密切相关,所以放到这里对相关问题一并研究。有的同志提出,对补选代表的资格审查,除了要审查补选是否符合有关的法律规定外,也要审查其补选是否符合代表结构的要求等。这又涉及对审查的内容如何理解的问题了。

对代表资格审查内容的理解和研究,关键是,法律上有明确规定的,应当严格按照法律规定的执行,维护法律的权威;对法律上只有原则规定的,要对法律作出正确的理解或者解释,并从实际出发来做好相关的工作。