代表资格终止及相关工作研究

(一)对法律关于代表资格终止规定的理解

代表法第四十九条规定,代表有下列情形之一的,其代表资格终止:(一)地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的;(二)辞职被接受的;(三)未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的;(四)被罢免的;(五)丧失中华人民共和国国籍的;(六)依照法律被剥夺政治权利的;(七)丧失行为能力的。

人大代表资格的终止,也就是人大代表资格的丧失,涉及国家权力机关及其组织的完整性和权威性。代表法规定了七种代表资格终止的情形,代表只要有其中情形之一的,其代表资格就要终止。需要正确理解这七种情形:

1．地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的。选举法第五十四条规定,地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。法律上讲的地方各级人大代表迁出或者调离,分别是指代表因住所迁出本行政区域或者工作单位变动而离开本行政区域。地方各级人大代表都是在一定行政区域内选举产生出来的,其代表关系应当隶属于原行政区域,如果代表迁出或者调离所在的行政区域,代表就无法与原选区选民或者原选举单位再继续保持密切联系,无法再代表原行政区域人民的利益和意志,代表的地域性和代表性也就不复存在。在这种情况下,代表资格应当自行终止。需要注意的是,全国人大代表没有此种情形,中华人民共和国境内都是他们的“行政区域”,如果出现在所在省级行政区域的迁出或者调离的情形,只是其所属代表团发生变化,参加全国人代会工作时需要调团。根据代表法的规定,代表是受原选区选民或者原选举单位的监督的。代表迁出或者调离本行政区域的,有向本级人大常委会告知的义务,应当由本人或者其所在单位及时提供有关书面材料。

2．代表辞职被接受的。我国各级人大代表都实行五年任期制,其任期与本级人大的每届任期是相同的。人大代表是个常任职务,在任期内都有执行代表职务的问题。同时代表职务又是一项公职,与所有其他工作职务一样,出于种种原因,在经过法定程序的情况下是可以允许代表本人提出辞职的。代表在本级人大会议期间,可以向本级人大提出辞职,由代表资格审查委员会就此提出报告,由大会主席团公告;在本级人大闭会期间,可以向本级人大常委会提出辞职,由代表资格审查委员会就此提出报告,由人大常委会公告。

3．代表未经批准两次不出席本级人大会议的。人大代表出席本级人大会议,是权利也是义务,二者必须统一起来。人大是集体行使职权,通过会议集体讨论和决定问题。代表只有按时出席本级人大会议,才能依法履行好自己的职责;反之就可能影响大会会议讨论和决定问题,在社会和人民群众中产生不良影响。代表因健康等特殊原因不能出席会议的,应当按照规定请假。法律规定人大代表未经批准两次不出席本级人大会议其代表资格终止,是非常必要的,在现实中是有针对性的。所谓未经批准两次不出席本级人大会议,既包括未经批准不出席每年例行的大会会议,也包括未经批准不出席临时召集的大会会议;“两次”可以是连续的,也可以是不连续的,但必须是在同一届任期内。代表未经批准两次不出席本级人大会议,不是未经批准两次不出席本级人大本次会议。代表如果不是因为身体原因或者本职工作确有需要等,应当按时出席任期内的每次人大会议,避免或者减少缺席现象。当然,也要避免出现“人在会上、心在江湖”的情况,不要从事与会议无关的活动,而是要聚精会神、全力以赴地参加好人大会议。

4．代表被罢免的。代表被罢免是指代表在其任期届满之前,由于各种原因被其原选区选民或者原选举单位依法定程序解除其代表职务。全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等都规定,原选区选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表,这是为了加强对当选的人大代表的监督。各级人大代表都是依法选举产生的,受人民的委托或者委派到各级国家权力机关即各级人大代表人民来参加行使当家作主权力的。无论是由间接选举产生还是由直接选举产生的代表,其权力都是来源于人民群众,因而必须忠实代表人民的利益和意志,对人民负责、受人民监督。如果代表不称职,失去了信任,原选区选民或者原选举单位可以随时对其依法罢免。对代表的罢免一旦经过法律程序通过,代表身份立即丧失,其代表资格终止。

5．代表丧失中华人民共和国国籍的。公民是指具有一个国家国籍,并根据该国宪法和法律享有权利并承担义务的人。在我国,凡具有中华人民共和国国籍的人即为我国公民。公民拥有中华人民共和国国籍,是人大代表当选的重要先决条件。如果丧失了中华人民共和国国籍,也就不再根据我国宪法和法律享有选举权和被选举权,其代表资格终止。根据我国国籍法的规定,我国不承认中国公民具有双重国籍,人大代表不能有双重国籍。

6．代表因违反法律被剥夺政治权利的。剥夺政治权利是剥夺犯罪分子参加国家管理和国家政治生活权利的一种刑罚。按照我国刑法和有关法律的规定,附加剥夺政治权利的犯罪分子,在主刑执行期间,其政治权利是被剥夺的。因此,对于因触犯刑律被剥夺政治权利的代表,就不能继续享有各种政治权利了,其代表资格终止。

7．代表丧失行为能力的。“丧失行为能力”是指失去了以自己的行为行使权利和承担义务的能力,例如成为不能辨认自己行为的精神病人或者植物人。这种情形也包括死亡。代表丧失行为能力的,其代表资格终止。

代表法第五十条规定了人大代表资格终止的程序:县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇的人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。需要指出的是,县级以上的各级(不包括县级)人大代表资格的终止,是要先由产生该代表的原选举单位提出,并报上一级人大常委会代表资格审查委员会依法办理的。

代表资格终止的方式,是否也可以归结为如下三种:一是自行终止,包括迁出或者调离本行政区域的、两次不经批准不出席本级人代会的、丧失中国国籍的、被依法剥夺政治权利的情形,这不需要专门通过终止其代表资格的决定或者决议;二是自然终止,即丧失行为能力的情形,这当然也不需要专门通过终止其代表资格的决定或者决议;三是相应终止,包括辞职被接受的、被罢免的情形,这两种情形在县级以上的地方人大或者其常委会依据法律规定需要专门通过终止其代表资格的决议,并须报送上一级人大常委会备案、公告。上述代表资格终止的情形,都要由人大常委会或者乡镇人大公告。对代表资格终止要慎重,因为这涉及代表本人的政治生命和人大的形象。正确理解代表资格终止的情形,是为了对原选区选民或者选举单位民主政治权利的尊重和维护,对人大代表合法权益的尊重和维护,对人民代表大会制度的尊重和维护。

(二)关于人大代表的辞职

选举法第五十四条规定,全国人大代表,省级和设区的市级的人大代表,可以向选举他的人大的常委会书面提出辞职。县级的人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职,乡级的人大代表可以向本级人大书面提出辞职。常委会接受辞职,须经常委会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告。乡级的人大接受辞职,须经人大过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告。第五十五条规定,县级以上的各级人大常委会组成人员和人大的专门委员会成员,辞去代表职务的请求被接受的,其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止,由常委会予以公告。乡镇的人大主席、副主席,辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止,由主席团予以公告。

有如下几个具体问题需要研究:

1．接受代表辞职的主体问题

从法理上讲,代表辞职应当向选举其的选区或者选举单位提出,但由于实际情况比较复杂,为便于操作,法律从实际出发对代表辞职程序作了比较灵活的规定。

选举法规定,间接选举产生的代表可以向选举他的人大常委会书面提出辞职。那么,间接选举产生的代表可不可以向选举其的人大书面提出辞职?间接选举的代表是由下级人大选举产生的,其当然可以向选举他的人大书面提出辞职。只是各级人大会议一般每年只召开一次,接受辞职不太方便,因此,法律没有规定间接选举产生的代表向选举其的人大提出辞职,但并不表明不可以向大会提出辞职。代表向大会提出辞职的,由大会主席团将其辞职请求提交大会表决,决定是否接受其辞职。向人大常委会提出辞职的,可以由常委会主任会议将其辞职请求提请常委会表决,决定是否接受其辞职。这都需要通过代表资格审查委员会承担一些具体工作。从实践上来看,代表一般都不是向选举他的人大而是向选举他的人大的常委会提出辞职,后者是一般的常态,操作起来比较方便。人大或者人大常委会决定接受辞职的,其决议须报送上一级人大常委会备案、公告。

根据选举法的规定,县级人大代表可以向本级人大常委会提出辞职,乡级人大代表可以向本级人大提出辞职。接受辞职的,应当予以公告。对由直接选举产生的人大代表的辞职,有一种意见认为,这类代表是由选民直接选举产生的,县级人大常委会或者乡镇人大不能直接接受其辞职,而应将其辞职请求送交原选区选民决定,原选区选民接受其辞职的才予以公告。这种意见是有道理的,这种做法也是可以的,但在实践中难以操作,因为在选区召开选民会议比较困难,而且考虑到代表本人无法或者不愿担任代表职务而提出辞职,再召集选民加以讨论表决似乎已经没有意义。选举法现在的规定是必要的也是可行的。乡级人大代表人数较少,代表居住比较临近,可以由乡镇人大主席团召集乡级人大代表召开代表大会,对代表辞职请求进行讨论表决。

县级人大在现实中可能遇到的一个问题是,如果县级人大代表直接向本级人大提出辞职,后面的程序怎样走。目前有关法律和制度在这方面还是一个空白,需要研究。

需要指出的是,根据法律的规定,代表辞职,间接选举的,可以向选举其的人大常委会提出辞职;直接选举的,是可以向本级人大常委会或者乡镇人大提出辞职。前者辞职接受的,有关决议须报送上一级人大常委会备案、公告。这就是说,间接选举的人大代表不能向本级人大及其常委会提出辞职,直接选举的代表可以向本级人大或者其常委会提出辞职。这是由于选举方式的不同,使代表提出辞职和接受辞职的主体的法律规定有所不同。有的同志提出,考虑到代表要对原选区选民或者原选举单位负责,将来可以研究或者考虑在有关文件中作出规定,代表提出辞职,可以将代表的书面辞呈征求原选区选民或者原选举单位的意见。这在道理上没有问题,但不好操作,也会增加许多工作量。

2．因工作岗位变动涉及的代表辞职问题

一般来说,代表辞职是代表在其任期内主动请求终止自己代表职务的行为。现在比较突出的一个问题,是因为工作岗位变动,在届中是不是要对代表职务进行调整的问题。代表都有五年的法律规定的任期,一经确认代表资格,就要在任期内依法执行代表职务,发挥作用。如果因为种种原因,特别是由于工作岗位的变动不能履行代表职责或者已不适合再担任代表职务,是否应当对其代表职务作出调整,或者代表自己提出辞去代表职务,就成为在法理上、实践中不容规避的一个问题。

我们在一些地方看到,由于代表的工作或者生产岗位变动,有的选区或者选举单位本来应当有的人大代表不再有了,有的则一下子有了好几个人大代表。这些情形使不少人大代表与原选区选民或者原选举单位没有或者甚少有工作、生产上的联系,不再能够方便地听取和反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求,也不便于接受原选区选民或者原选举单位的监督,事实上已经不能够很好地从事代表工作和参加代表活动,不能够很好地执行代表职务,或者已经失去工作的需要和人民群众的信任。有的同志就说,人在曹营,心能在汉吗?另外,新当选的一些领导干部或者其他一些人则因代表名额的限制当不上人大代表,非常不利于这个行政区域有关方面工作的开展。

这些年来,一些地方的人大常委会一直在进行人大代表届中调整工作的探索,积累了一些经验和做法。有的地方人大常委会,或者以地方性法规的形式,或者以党组文件的形式,或者通过人大代表联络机构与党委组织部门联合发文的形式,或者通过建立人大代表辞职制度的方式等,专门对此作出了规定。例如,有的地方规定,担任地方党政主要负责人的人大代表调离原来的工作岗位的、担任群团组织领导职务的人大代表调至其他部门工作的、长期在外地工作生活的等,或者调离原选区或者原选举单位但未迁出本行政区域的其他情形的,应当辞去人大代表职务,以便继任人员或者其他人员当人大代表等。有个设区的市因此就在届内调整了30多名代表,占全市代表总数的十分之一;有个市辖区在一届内有14名代表因此辞去了人大代表的职务。

但也有的地方和同志对此做法质疑,认为如果这作为一种制度来建立和推行,要慎之又慎,甚至对这种代表辞职的做法的合法性提出批评,认为这侵害了代表和选民或者选举单位的合法权益,有人大工作行政化之嫌,无论是人大常委会还是党委组织部门都无权以设置附加条件的方式强迫或者劝说代表辞职。代表是选民或者选举单位选出来的,代表应当负责的是原选区选民或者原选举单位,而不是其他任何机关。代表辞职与否应当取决于代表的自觉和原选区选民或者原选举单位的意愿。倘若是党委组织部门或者人大常委会以劝辞的方式使代表辞职,则是与法律精神相悖。代表若被动辞职,侵犯了代表的民主权利和选民或者选举单位的权力,是以行政规则取代选举规则,因为公权力应遵循“法无授权即禁止”的原则。即便代表提出辞职,也只是代表单方面对自己职责的放弃,还必须征得原选区选民或者原选举单位的同意,而不是完全由人大常委会说了算。一方面要维护代表的合法权益,另一方面要使执行代表职务与工作需要结合起来,这个问题确实需要依法认真研究并现实的加以解决。

这是个什么问题呢?应当是个在法律规定的情形之外但法律规定的精神之内,根据工作需要在届中对人大代表进行适当调整的问题。与国外的专职议员制度不同,我国实行的是兼职代表制。人大代表一旦当选,一般情况下并不脱离原来的生产或者工作单位,其主要精力和时间仍然用于自己的本职工作。这为的是保证代表保持与人民群众的紧密联系,以反映他们的意见和要求,在党和国家机关与人民群众之间发挥桥梁纽带的作用。这也就使得人大代表职务具有岗位性。人大代表的职务,从一定意义上说是给这个岗位的,而不是单纯给这个人的,代表履行职责与其本职工作有着密切的、内在的联系。人大代表的选举按照选区或者选举单位进行,代表要具有代表性、广泛性,代表在整体上要结构合理。按照代表法的规定,人大代表应当在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施,与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。而且,代表还要接受原选区选民或者原选举单位的监督,这一般也要求代表能够在原来的生产或者工作岗位上发挥作用。事实证明,人大代表只有在做好本职或者岗位职务的前提下,才能执行好代表职务。如果人大代表由于失去岗位职务或者不能很好地通过岗位职务执行代表职务,应当说就已失去了代表性,不再具备代表产生和发挥作用的条件。如果我们不及时地在届中对这些个别代表进行适当的调整,就会不利于发挥人大整体作用,影响每一代表所代表的人口数,影响代表比例的合理构成,影响代表作用的发挥。而这样的后果,是会使原选区或者原选举单位的利益受到影响,使集体行使权力的人大及其常委会的完整性和权威性受到损害。因此,对这些个别代表所拥有的代表职务进行适当的调整,是非常必要的。

从实际情况看,不少代表的当选,是由于他担任某个工作岗位职务,是工作上的需要,这在一些领导干部代表的身上体现的最为明显。当不当代表都是工作需要,根据工作需要提名并当选的代表,也应当在调离原工作岗位后,根据工作需要辞去代表职务,以补选另外的接替人选等当代表。这样做在法律上会不会有什么问题呢?不会的。法律并没有规定代表一旦当选,无论出现什么情况都要干满一届。选举法除了国籍、年龄、政治权利等条件外,并未对选举代表附加其他任何条件。代表法明确规定了代表享有的权利和应当履行的义务,规定了代表资格终止的若干情形,在实际工作中一些政策性规定在换届选举时对代表的结构、素质提出了要求,我们都要遵守。建立这部分代表的辞职制度,有法律精神的依据(选举法、代表法对代表的素质和结构都有明确的规定和要求),更是实际工作需要。我国人大代表制的重要特点,就是代表经过民主选举产生,可以被原选区选民或者原选举单位随时罢免或者撤换。如果不是随着情况的变化对那些不适合的或者不称职的代表进行调整,损害的不仅是人大代表的工作和活动,而且也损害了法律的尊严和权威,损害了人民代表大会制度的尊严和权威。因为法律规定,人大代表是国家权力机关的组成人员,是代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力的。代表如果发挥不了这方面的作用,就应当通过调整来解决其代表职务问题,将其的代表职务交给更合适的人。当然,这需要必要的法律程序和过细的工作。

在2006年6月中央关于做好全国县、乡两级人民代表大会换届选举有关工作的文件中,特别提出正确执行代表辞职和国家机关领导人员任期的有关规定。其中就规定,党政领导干部因工作变动确需辞去代表职务的,可以由党委组织部门商同级人大常委会党组后,建议其辞去代表职务,经本人同意后按照法定程序办理。中央文件的这个精神,在实践中被推广到各级人大代表,因工作需要提名并当选的代表,因工作变动不宜继续担任人大代表的,本人应当辞去代表职务,出缺的名额用于补选接替人选,依照法律的有关规定走法律程序。在具体操作上,一般是地方人大常委会的代表联络机构等定期了解代表变动情况,根据工作需要,提出应当辞职的名单;人大常委会主任会议讨论研究后报告同级党委取得同意和支持;党委组织部门或者人大常委会代表联络机构等与代表本人谈话,按干部管理权限通知本人,向其提出辞职建议,并告知辞职的原因、依据和程序;代表本人向原选举单位提出书面辞职申请,说明辞职原因;代表资格审查委员会讨论后提出接受辞职的建议报告;人大常委会听取审议这个报告,表决通过接受辞职的决议;对社会公告,并告知原选区选民或者原选举单位等。对工作需要确实其应当辞职的,建议其辞职但本人坚不辞职的,可以由原选区选民或者原选举单位罢免其代表职务,因为罢免是没有任何附加条件的。

2010年10月代表法修改时,一些同志曾经建议增加领导干部职务代表因工作需要辞职和补选的内容规定,但后来没有被采纳。职务性代表因工作需要调离原选区或者原选举单位后应辞去代表职务的问题,应当纳入法制化、程序化和规范化的轨道,或者在有关文件中明确加以政策上的规定,包括界定好代表辞职的情形和范围,建议辞职或者劝辞的程序等。这部分因工作职务调整变动而失去原有代表性的代表(除新的工作岗位需要继续担任这一代表职务的),可以采用辞职的方式终止其代表资格。我们是党管干部,这项工作主要还依靠党委组织部门做实,建议其辞去代表职务,然后再由人大按照法定程序办理。2006年3月,一位全国人大常委会领导同志对这个问题有个批示,意思是这个问题确实需要依法认真研究并同党委组织部门联系协商。

现实中还有个代表辞去代表职务的时间问题。比如在届末,是否就可以不提出辞职了,但在届初或者届中,如果事实表明已经不适合再当这个代表了,多长时间应该辞去代表职务,应当有个明确的规定,建立一个正常的机制。可否规定,在其工作岗位发生变动一定时间内例如两个月或者三个月之内,由有关机关或者部门的同志找其谈话或者告知,建议其提出辞去代表职务。如果久拖不决,就起不到作用,影响后续的补选工作甚至人大的形象。

人大代表届中调整是个严肃的法律问题和工作问题,不允许有半点的差池。调整虽只是个别的、必需的,但也要注意这样几条原则:一是依靠党的领导,二是发扬民主、依法按程序办理此事,三是本人自愿,四是根据工作需要。代表的届中调整特别是领导干部代表的辞职问题,涉及方方面面工作的关系,要取得本级党委的领导和支持,多与有关方面进行沟通、协商、协调,只有各方面取得共识,才能保证这项工作顺利进行。同时要做过细工作,一方面是代表的工作,另一方面是原选区选民或者原选举单位的工作,对具体情况做具体分析,不搞一刀切,切不可主观意志、马虎从事。现实中,有主动提出辞职的,有经提醒后提出辞职的,也有坚决不辞职的,都应当尊重代表意愿,尊重原选区选民或者原选举单位的选择,并从工作出发做好相关的工作。需要在工作层面上,进一步加强这方面的制度设计和安排,不断探索并加以规范。应当说,辞职是代表本人的权利,接受辞职是代表原选区或者原选举单位的权力。从根本上说,这是一个涉及整个选举和代表制度的完善,建立健全代表辞职工作机制和制度的问题。

3．几个需要单独研究的问题

一是代表提出辞职,是直接生效还是要经过接受程序后生效。这在选举法中没有明确规定。有的同志提出,代表辞职不论出于何种理由,只要代表出于自愿,理应予以尊重,辞职自然生效,无须会议表决。根据代表法的规定,代表辞职被接受的,其代表资格终止。据此,代表提出辞职并不直接生效,而要经过人大常委会或者乡镇人大接受辞职并通过接受辞职的决议后,方才生效。实践中,一名十届全国人大代表在其任期内向全国人大常委会提出辞职,但后来由于没有经过接受辞职的程序,因而该代表仍然继续执行代表职务到本届人大任期届满。

二是代表在任期内办理了退休手续是否也需要同时辞去人大代表职务。根据宪法和选举法的规定,只要是享有政治权利的、年满十八周岁的中国公民,都有选举权和被选举权,都可以被选为人大代表。实际上,在各级人大代表中,老中青年纪的都有。例如在十二届全国人大代表中,年龄最大的是1929年1月出生的一直连任的山西代表申纪兰。代表也有在选举时或者选举后退休的,单就其代表职务而言,只要选区选民或者选举单位认可,只要代表能够正常依法执行代表职务,就没有退休的问题,也就不存在辞职的问题。至于代表在原来的工作岗位上退休了是否就没有代表性了,则要具体分析。

三是接受代表辞职还是接受代表辞职的请求。选举法第五十三条规定,人大常委会组成人员和人大专门委员会成员辞去代表职务的请求被接受的,其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止。乡镇的人大主席、副主席辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止。代表辞职原因很多,如果是由于工作需要或者健康等原因,讲接受代表辞职的请求是可以的,比较委婉;但若是由于违纪违法等原因,或者被责令辞职、引咎辞职的,讲接受代表辞职而不加“的请求”这三个字也是可以的。如果为了规范,就讲接受代表辞职,可以包括各种情形。全国人大常委会从2012年6月开始的关于代表辞职的公告,无论代表辞职涉及何种情形,讲的都是接受代表辞职,而不再讲接受代表辞职“的请求”。

四是接受代表辞职是作出决定还是决议。2010年选举法修改后已经有了定论,但在一些地方人大常委会还是使用决定而不是决议的提法,这也需要进一步规范。决定和决议有联系也是有区别的,决定是对如何行动作出主张,是对重大事项作出决策和安排;决议是经过会议审议或者讨论通过重大事项,是经一定会议讨论通过的决定。作为一个法律文书还是以决议为好,况且法律已经有了规定。

五是健康原因是不是劝辞代表的依据。除非其丧失行为能力,健康原因对代表执行代表职务的妨碍,绝不会超过需要暂时停止执行代表职务等的程度,所以不应当是劝辞代表的依据。代表辞职不能强制。当然,如果代表确实因为身体健康原因导致继续执行代表职务有困难的,应当辞去人大代表职务。

六是代表可否委托辞职。报载:北京市德胜门内大街93号院业主系江苏省徐州市人大代表、海荧集团董事长李宝俊。2015年1月24日凌晨,因非法在地下挖出约18米深的地下室,导致地面塌陷,周边建筑损毁和德胜门内大街交通中断。李宝俊的人大代表身份,使该事件一直受到舆论关注。1月31日上午8时许,李宝俊委托他人递交了“辞去徐州市第十五届人大代表职务”的辞呈。当天下午,李宝俊选举单位的徐州市泉山区人大常委会召开会议对李宝俊请辞徐州市人大代表一事进行讨论,并通过表决,一致同意李宝俊辞去人大代表职务,并把此结果报告给徐州市人大常委会。有人提出,人大代表辞职委托他人递交辞呈,是否合法。应当说,法律并没有要求代表辞职必须本人亲自出面办理。只要本人亲自签名,人大常委会有关机构能够确认辞呈是其本人真实意思的表达,应当是没有问题的。

4．其他一些代表终止的情形可否也适用于辞职

实践中,有的地方将其他一些代表资格终止的情形,例如迁出或者调离本行政区域的、未经批准两次不出席本级人大会议的、丧失中国国籍的、依法被剥夺政治权利的,也采取代表辞职的办法。这在法理上是不可以的。辞职是代表资格终止的一种情形,与其他的情形是不一样的,不能混同或者等同。辞职需要本人提出书面辞职申请,人大常委会或者乡镇人大要接受其辞职并作出相关的决议。其他那些代表资格终止的情形,则都不需要采取这样的程序。后者在实践中,应当是建立一种自行终止的程序安排,一旦其中的某种情形发生了,只要有关材料能够证明,代表资格审查委员会凭此就可以向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告,然后由本级人大常委会或者乡镇人大予以公告。

5．代表辞职不被接受如何处理

大会主席团或者人大常委会主任会议没有通过代表的辞职请求或者接受辞职决议草案,如何处理为好是个问题。这种情况是可能的,从理论上讲,如表决就可能通过或者不通过,这都是正常的。如主席团没有通过,是不是也要提交代表大会,因为法律规定是否接受辞职是代表大会的职权。主任会议也有这个问题。主席团或者主任会议分别作为会议的主持者或者处理常委会重要日常工作的机构,拥有的只是一些程序性权利。根据现有人大工作理论,如果主席团或者主任会议没有通过的事项,例如有关决议草案,就不能上会,这需要研究。会议接受辞职事项的正确做法应当是:需要列入代表大会或者人大常委会议程或者日程的接受辞职事项的,经主席团或者人大常委会主任会议合法性审查后,应当提交会议审议,然后由会议进行表决。

另一个问题,就是如果不接受代表的辞职,是否应当允许申请人再次申请辞职,或者申请再复议一次。这在法律上没有规定,现实生活中也应当是可以的。如果人大常委会没有接受某代表的辞职请求或者通过相应的决议草案,就说明该代表还是被大家认可的,可以继续执行代表职务;但是如果代表本人再次提出辞职请求,则可再次上会表决。这需要在会前适当沟通,会上作出详尽说明,应该相信人大常委会或者乡镇人大是能够作出正确的选择的。

在人大代表辞职这个问题上,还要注意请辞、劝辞、令辞等的区别。如果是职务性代表因工作变动需要辞职的,是建议其请辞;如果对不作为代表,是劝辞;如果对有违纪违法行为或者需要负责重大领导责任的代表,则是令其引咎辞职或者责令辞职。无论如何,代表辞职必须遵循本人自愿的原则,“建议”不能“包办”,“劝辞”不能“强迫”。

这里附一个例子:2005年,某省一位人大代表以“妻子患病需要照顾,没有时间和精力履行代表职责”为由,请求辞去省人大代表职务。对此有舆论评价,这既体现了他对家人的担当,又表现出对人民负责的精神。

(三)关于人大代表的罢免

对人大代表的罢免,是原选区选民或者原选举单位监督代表的最重要、最严厉的一种形式,涉及代表的政治生命。我国的宪法及其他有关法律,对原选区选民或者原选举单位有权监督乃至罢免自己选出的人大代表作了相关的规定。宪法第七十七条、第一百零二条分别规定,全国人大代表受原选举单位的监督,原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。省、直辖市、设区的市的人大代表受原选举单位的监督;县级、乡镇的人大代表受选民的监督。地方各级人大代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。地方组织法第三十八条规定,省级、设区的市级的人大代表受原选举单位的监督;县级、乡镇的人大代表受选民的监督。地方各级人大代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。代表的罢免必须由原选举单位以全体代表的过半数通过,或者由原选区以选民的过半数通过。代表法第六条、第四十七条分别规定,代表受原选区选民或者原选举单位的监督;选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。全国人大组织法第四十一条和选举法第四十六条、第四十七条等也有类似的规定。选举法第五十一条规定,罢免代表采用无记名表决的方式。选举法第五十条、第五十二条规定,罢免间接选举产生的代表,可以在常委会会议上进行;罢免的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告。

1．直接选举的代表的罢免

选举法第四十九条对罢免直接选举产生的代表作了明确规定。对于县级的人大代表,原选区选民五十人以上联名,对于乡级的人大代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。罢免要求应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见,也可以书面提出申辩意见。县级的人大常委会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民。表决罢免要求,由县级的人大常委会派有关负责人员主持。

根据选举法的规定,一定数量的选区选民提出的对人大代表的罢免要求,是选民在代表任期届满以前,要求解除自己选出的代表的职务的集体动议。联名提出罢免要求的形式应当是一人领衔提议,其他人附属签名,个人单独分别提出罢免不是联名。罢免要求还应当是书面的,即罢免对象、罢免理由、领衔人和附属人的签名都应是形成文字的,否则无效。被提出罢免的代表有权提出口头或者书面的申辩意见,罢免要求和书面申辩意见应当印发。县级人大常委会应当对罢免要求和申辩意见进行研究,必要时进行调查,了解事实真相。经过调查核实,符合法律规定和实际情况的罢免要求,应立即着手准备表决罢免要求。反之,人大常委会应当向选民把真实情况说清楚,由联名提出罢免要求的选民决定是否撤回罢免要求。如果选民坚持要求表决的,必须尊重选民的意见,对罢免要求进行表决,最后以表决结果为准。

随着民主法制建设的加强,一些地方选区的选民对有的代表不作为、不依法作为或者不信任,依法提出罢免要求的现象增多。这很正常,说明公民的民主意识、政治意识增强,说明公民的政治参与意识增强,对代表的监督力度加大了。要有序地扩大公民的这种政治参与,畅通对代表监督的途径和渠道,规范对代表监督的方式方法,以保证代表真正能够代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。

应当说,与间接选举的代表罢免相比较,直接选举的代表的罢免问题还是比较复杂的。媒体曾有篇报道,题目是“谁可以让人大代表‘下课’”,讲近几年一些地方选区的选民要求罢免代表的案例逐渐增多,但尚无成功的,因为县级人大常委会调查后的态度是不同意。必须承认,罢免的权力是在选区选民手里,但法定人数的罢免提起与选举代表时参加投票的过半数选民意愿的关系,的确也应当有个把握的问题。代表是否被罢免,既需要符合法律规定也需要符合实际情况,既要尊重选区选民的意愿也要县级人大常委会加以把关。

2．间接选举的代表的罢免

选举法第五十条对罢免间接选举产生的代表作了明确规定。县级以上的地方各级人大举行会议的时候,主席团或者十分之一以上代表联名,可以提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。在人大闭会期间,县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常委会五分之一以上组成人员联名,可以向常委会提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。罢免案应当写明罢免理由。县级以上的地方各级人大举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主席团印发会议。罢免案经会议审议后,由主席团提请全体会议表决。县级以上的地方各级人大常委会举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主任会议和常务委员会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议印发会议。罢免案经会议审议后,由主任会议提请全体会议表决。

罢免间接选举产生的人大代表与罢免直接选举产生的人大代表有同异之处。相同的如罢免案提出采取书面形式,都要写明罢免理由,被提出罢免的代表有权口头或者书面提出申辩意见。不同的如提出罢免的代表联名人数在前者是一个相对数,在后者是一个绝对数;在前者是由大会主席团或者主任会议提请表决罢免案,在后者则法律没有规定,实践中可以认为是县级人大常委会将罢免要求提请选民表决等。根据地方组织法第二十六条的规定,向县级以上的地方各级人大提出的罢免案,由主席团交会议审议后,提请全体会议表决;或者由主席团提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。这就是说,如果事实清楚的罢免案,可在本次会议中提请全体会议表决;如果事实不清、情况复杂的,可暂不交付表决,在会后组织调查委员会,待事实调查清楚以后,交由本级人大下次会议决定是否表决。这个规定也适用于人大常委会会议对代表罢免案的表决。实际工作中,对间接选举产生的代表的罢免一般都是在常委会会议上进行的,主要是在程序上比较好操作。

需要指出的一点是,根据法律规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间罢免本级人大选举产生的代表,一般应当限于“个别”。“个别”的数量,法律没有规定,应当根据代表的总数和情况来具体掌握。

3．被提出罢免代表的权利保护

根据法律规定,原选区选民或者原选举单位在对代表提出罢免时,被提出罢免的代表有权提出申辩意见。这是为了保证代表依法执行代表职务,防止被任意罢免或者其他不公正的对待。这也是有关法律对罢免代表的程序作出严格规定的原因所在。

申辩,是指对受人指责的事申述理由,加以辩解。现实中,有的人大代表被罢免,由于各种原因没有得到申辩的机会,甚至事先没有被告知要被罢免,剥夺了其申辩的权利,这是需要注意的一个问题。在工作层面上,应当保证有关人大代表联络机构能够与被罢免代表联系上,获取被罢免代表本人的意见,维护代表的合法权益,保证法律规定的有关程序。首先要告知被提出罢免的代表有申辩的权利,然后才是代表本人要不要申辩。在这点上,不能图省事、轻程序。代表可以根据本级人大主席团或者人大常委会的安排,发表自己的申辩意见,或者将书面申辩意见交给大会主席团或者人大常委会,由主席团、人大常委会或者主任会议决定印发原选区选民或者参加会议的代表、人大常委会组成人员。现在又有的同志提出,是否可以取消代表申辩的权利,因为无论其对罢免同意与否,该罢免的还得罢免。这是不应该的。

现实中,罢免间接选举人大代表的动议,基本上都是由有关机关提出的,很少有代表联名提出来的。有的同志提出,不能因为涉嫌违纪违法就终止一个代表的代表资格,最好是经过调查认定以后属实了,再走这个程序。因为涉嫌不是最后的结案,可能之后还会有一些变化。司法实践中的“疑罪从无”理念,应当在人大代表工作中得到贯彻,不能说代表一旦被抓了,下一步就一定要辞职或者被罢免。需要在实践中继续完善罢免代表的提出程序和罢免案的受理、审议与表决以及罢免代表的决议备案等工作。

(四)人大代表辞职和罢免是否应当有个客观标准

由于各种原因,近几届人大代表资格的变动情形越来越频繁,全国和地方人大代表资格变动的人数呈增多的趋势,其中因涉嫌违纪违法辞职、罢免的数量增加较多,而且多为领导干部或者企业负责人。实践中,就产生了一个如何把握代表的辞职和罢免的界限问题。

相关法律对代表的辞职、罢免的理由或者情形并没有具体规定,只要代表失去原选区选民或者原选举单位的信任,不管有什么理由,都可以辞职或者被罢免。代表辞职的原因很多,包括违法违纪、工作变动、健康等原因,在类型上又包括因公辞职、自愿辞职或者引咎辞职、责令辞职等。罢免代表可以包括各种情况,既可以是代表有违法犯罪行为、违反纪律和道德行为或者本职工作严重失误、不称职,也可以是代表未能很好地履行代表职责,或是其他原因不再适合担任代表职务的,应当辞去代表职务而没有辞去的。代表职务因为各种原因,都可以辞职或者被罢免,但在现实中,人们还是认为对代表去职,罢免是要比辞职更为严厉的处分手段。

现在不同地方对代表采取的辞职或者罢免的把握尺度不一致,出现偏重偏轻的问题。例如在同一次人大常委会会议上,对涉嫌违纪违法的人大代表,在违纪违法事实、涉案金额、社会影响等基本相同的情况下,有的是接受其辞职,有的则是罢免,有的常委会组成人员对此提出疑问。现实中一例:一个地方的检察院给当地人大常委会去函,建议两个因违纪违法的人大代表辞职。但常委会主任会议考虑到这两人问题性质的严重,研究决定在召开的常委会会议上罢免这两个代表的职务,让检察院的材料以“建议罢免”的说法再重新上报。还有一例:某个代表因涉嫌严重违纪正在接受组织调查,纪检机关已经让其写出辞职书,但后来有关方面考虑到其问题的严重性,又要求对其罢免,后来人大常委会履行了罢免的程序。

从法理角度看,对代表是接受辞职还是罢免,都是选举代表的原选区选民或者原选举单位的权力,实际工作中也难有个固定标准。但从具体工作实际来看,地方人大在对代表采取接受辞职或者罢免措施时,都是充分考虑到党委组织部门、纪检或者司法等机关的意见,一些时候也征求上级人大常委会的意见,或者参照上级人大常委会代表资格报告中提到的一些做法,或者参照其他地方的做法,再依照法律程序通过接受代表辞职或者罢免代表的决议。这个问题不是人大自身完全能够解决的,涉及与党委及其组织部门、纪检和司法等机关的沟通和协调。对代表辞职、罢免的界限把握,关键是看违纪违法的程度和影响,可以有个内部工作程序,再走法律程序,但能否形成一个客观掌握的、各方面都认可的标准或者尺度,则需要研究。

在法律和工作层面上,代表辞职与罢免有如下一些区别:

一是含义、性质和适用范围不同。从法理上说,辞职是本人请求解除自己担任的职务,在某些情况下辞职还要受到一定限制;罢免是撤销所选的公职人员职务的行为,是与选举权相对应的权利。辞职具有自愿性和主动性,尽管在有些情况不一定就是心甘情愿,但一般不具有惩罚性;罢免具有强制性和被动性,不以被罢免人个人的意志为转移,既不能主动提出也不能拒绝,一般意义上是一种惩罚。辞职适用范围比较广泛,罢免主要适用于通过选举方式产生的职务,例如人大代表等。

二是提出的主体不同。辞职是代表本人自行提出,或者经有关机关、部门做工作后由代表提出;罢免代表的建议多由有关机关、部门提出,对间接代表罢免案的提出主体是大会主席团或者常委会主任会议和联名的人大代表或者常委会组成人员。

三是原因在实际生活中不同。辞职原因大体是两种:正常原因如工作岗位变动、个人身体健康、年龄等,非正常原因如违纪违法或者涉嫌犯罪以及需要承担领导或者工作责任的。2014年1月15日新公布的《党政领导干部选拔任用工作条例》就提到,辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职这四种情形。这四种也适用于人大代表辞职。罢免人大代表原因大体上也是四种:严重违纪违法或者涉嫌犯罪的,因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响应当辞职而不提出辞职的,道德上有瑕疵或者工作不称职的,原选区选民或者原选举单位认为其不再适合担任代表职务的其他情形。与此相关,有的同志建议,终止不作为的代表的资格可以从劝辞开始。例如对经常不参加人代会会议工作或者代表活动但不构成未经批准两次不出席本级人代会的等情形,可对其劝辞,劝辞不成再依法启动罢免程序。这是可以考虑的。

四是处理的方式和结果不同。代表提出辞职请求后,例如在闭会期间,人大常委会主任会议研究后直接作为一项议程提请常委会进行审议和表决,通过后形成决议。罢免代表,则要由人大常委会主任会议提出罢免案,再作为一项议程提请常委会进行审议和表决,通过后形成决议。罢免案应当书面提出,应当写明罢免理由,被提出罢免的代表有权进行申辩。代表的辞职或者罢免都是代表去职的手段,都是终止代表资格,这在法律上不是问题,但在政治上、影响上可能不一样。对违纪违法的代表,接受其辞职或者对其罢免,从程序上讲都是合法的,但从制度设计的初衷和两者的区别来看,各自的法律性质和影响是不同的,前者主要是代表个人意愿表达方式的确认,后者则主要是原选区选民或者原选举单位对代表实施刚性监督的手段。一般来说,辞职属于自主行为,罢免属于惩处措施。在二者选其一时,有的倾向接受辞职,因为这简便易行;有的倾向罢免,因为可彰显惩处。如果当代表涉嫌严重违纪违法时,人大常委会依然对其采取接受其辞职的方式,可能不妥,这虽然在法律程序上没有问题,但若采取罢免的方式,则可以凸显人大监督的权威。对涉嫌严重违纪违法行为的代表,应当是罢免而不是接受其辞职,不能用辞职代替罢免。就是说,因严重违纪违法或者涉嫌犯罪而提出辞职的,人大常委会应当不予以接受,而是启动罢免程序,依法将其罢免。这当然主要取决于原选区选民或者原选举单位的意见。

这里列举一个地方建立的代表辞职或者罢免代表制度的规定的内容:代表有以下情形之一的,可以由党委组织部门商同级人大常委会党组后,建议其辞去代表职务,经本人同意后按照法定程序办理:1．除确因工作需要外,担任上一级人大代表职务的,需辞去下一级人大代表职务的;2．因工作需要担任代表职务后,调离原工作岗位,新的工作岗位不具有代表性的;3．违反法律法规、政策和党纪政纪,并在群众中造成影响的;4．不认真履行代表职责,连续两年没有参加本级人大闭会期间代表活动的。代表有以下情形之一的,可以启动罢免程序:(1)代表不能忠实地履行其代表职责,失去了选民或者原选举单位信任的;(2)违反法律法规、政策和党纪政纪,并在群众中造成恶劣影响或者造成重大损害的;(3)代表违法犯罪,受到刑事处罚的。

对代表罢免、辞职的界限把握,关键是看代表违纪违法的性质、情形以及影响程度,应当做好加强与原选区选民或者原选举单位和党委组织部门、纪检以及司法机关等沟通的有关工作。对违纪违法的代表是采取辞职还是罢免,如何掌握,也有的同志认为,不便作出硬性规定,还是从实际出发,视案情进展,能辞职的就辞职,能罢免的就罢免,关键是解决问题,并且要做好相应的工作。辞职或者罢免在法律上是不一样的,在社会上的接受程度和认可表现是不一样的,对代表的惩戒和要求也是不一样的。对于违纪违法的代表,人大常委会应根据其违纪违法的程度,做区别对待,既不能“一辞了之”也不能“一罢了之”,搞“一刀切”,该罢免的就应当适时启动罢免程序,这样既把握了舆论导向,维护了代表队伍的先进性,又体现出人大的监督职责,降低代表变动对社会的不良影响。

还有个对代表辞职或者罢免提出建议的机关、部门如何确定的问题。实践中,在选举层次上分别有代表选举单位级别上级的、同级的、下级的,在机关或者部门上有党委组织部门和纪检、公安、检察院的等,在时间上有办案初期、过程中和后期等不同的情况。从法理上说,提请机关、部门应当是代表同一级别或者其所在选举单位级别的涉及代表职务处理的机关、部门,以体现其严肃性;时间应当是已经掌握足够的事实或者准备对代表采取有关措施时;应当及时、准确地将有关情况告知代表选举单位等。是不是凡是涉嫌违纪违法代表的辞职或者罢免都要报经代表同级相应的有关机关、部门审核同意,一些同志提出,这需要研究,具体情况具体分析。属于领导干部的代表按照干部的管理权限要报,属于基层的代表就不一定了,还得要实事求是。

现实中还遇到一个问题,就是为了办案的需要,一些代表的辞职或者被罢免首先由有关纪检、司法机关提出动议,人大代表联络机构还不便直接介入。为了使相关的工作符合法律的规定和程序,可以在工作层面上搞一个有关机关建议×××人大代表×××辞去其代表职务或者告之罢免其代表职务的规范文本样式。例如关于代表辞职可以这样写:“×××:鉴于你涉嫌违纪违法,已不适合再担任×××人大代表职务。你需要向你的代表选举单位的×××人大常委会提出辞去×××人大代表职务,由×××人大常委会履行法定程序。”关于代表职务被罢免可以这样写:“×××:鉴于你涉嫌违纪违法,已不适合再担任×××人大代表职务。经与你的代表选举单位的×××人大常委会沟通,×××人大常委会拟罢免你的×××人大代表职务。根据有关法律规定,你有权提出申辩意见。”这两份文本后,要列明是何纪检或者司法机关和具体日期。

这些年来,在代表资格变动的情况中,代表辞职、罢免的数量增加较多,情况也比较复杂,但经济方面的原因和情况占了多数,说明在市场经济和利益多元化的条件下,在“不想腐、不能腐、不敢腐”的机制不够健全的条件下,有些领导干部、企业家身份的代表经不住诱惑,最终由于腐败落马。需要说明的是,我国的人大代表实行兼职制,这些代表出的问题,有许多并不是在代表职务上而在其本职工作岗位上或者在其原来工作岗位上出的问题。根据掌握的一些情况分析,代表因违纪违法辞职或者职务被罢免后,多数都被依法宣判,有的则受到党政处分包括“双开”。

在代表辞职或者罢免问题上,还有不少问题需要进一步研究。例如,原选区选民或者原选举单位与代表实际所在的选区或者选举单位的关系如何摆正,新一届人大代表刚刚选出但换届的会议没有召开之前这一段时间对老代表辞职、罢免的程序是不是要灵活掌握,县的与市辖区的人大常委会在代表的辞职或者罢免上有什么区别,乡镇人大代表的辞职或者罢免如何操作,代表辞职或者罢免的情形是否需要提前向代表所在的本级人大常委会提出报告,对提出代表辞职或者罢免建议的有关机关答复的期限等。

(五)如何理解接受代表辞职和罢免代表的决议备案、公告

对间接选举的代表接受辞职和罢免的决议报送备案、公告,是法律的规定。选举法第五十条、第五十二条规定,对间接选举产生的代表,罢免的决议、接受辞职的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告。之所以作这样的法律规定,一是对间接选举的代表的去职,要对上一级人大常委会负责。上一级人大常委会的代表资格审查委员会要对下一级人大或者其常委会报送的有关决议进行研究,看其是否符合法律的有关规定,然后向本级人大常委会提出报告。这也利于本级人大即时解除该代表因担任代表职务享有的各项权利和重新确定本级人大的实有人数、会议举行的有效法定人数、通过决议决定的半数要求等,更好地开展代表工作。二是便于社会知晓,利于有关选举单位和人民群众对人大代表的监督。

备案,是向主管机关报告事由存案以备查考。这方面的一个问题,就是备案要不要审查。有的同志认为,对接受代表辞职和罢免代表的决议的备案,法律并没有规定进行审查,这应当不同于法律规定的对代表选举的审查、对规范性文件的备案审查。备案就是存档备查,其实就是通报和告知,如果没有问题就默认了。选举单位已经履行了接受辞职和罢免的法定程序,事实已经成立,代表资格委员会的审查已经无实质意义,或者说这不是代表辞职或者罢免的必经程序。而且,法律规定的代表资格终止的情形由代表资格审查委员会提出报告,也没有讲审查,备案就不需要审查。有的同志认为,备案和审查可以是事件的相连贯的环节,也可以是独立的过程,不存在因果关系。2013年5月公布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中讲,依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件,制定机关报送中央备案。中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作,具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。经审查符合备案要求的党内法规和规范性文件,由中央办公厅法规工作机构存档备查,并及时将备案情况通报报送机构,同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。该规定还规定了备案审查的内容和发现问题的处理。有的同志据此或者根据其他情况则认为,既然是备案就应当有一定的审查,因为光有备案而不审查达不到监督的目的。代表资格审查委员会应对选举单位是否履行了接受代表辞职和罢免代表的法定程序的合法性进行审查,例如提出罢免案的主体要符合法律规定、罢免代表必须采取无记名的表决方式、被罢免人是否到会或者书面提出了申辩意见等,以维护法律的严肃性和代表的合法权益,也是为后面的常委会公告负责。对代表辞职和罢免代表的决议备案是否需要审查,实践中有不同的认识,也有不同的做法。一些同志建议,在今后修改有关法律时,需要明确这个问题,并注意选举法与代表法的有关规定的衔接,以方便实际操作。

还有一个问题,对间接选举的代表辞职或者罢免决议的备案,如果是临近换届时,是报本届还是下届的上一级人大常委会?这在实际工作中也有不同看法。法律规定是只需要报上一级人大常委会备案,似乎也没有必要争论是本届还是下届,在法律规定的范围之内都是可以的。但在实际操作上,本届的代表辞职或者罢免决议的备案,还是报本届上一级人大常委会为好,就是说应报当时没有换届时的上一级人大常委会备案、公告。

根据代表法规定,县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。一个问题是,如果间接选举的代表被罢免或者接受代表辞职的决议被选举单位的人大常委会通过,可否在本级本次会议后在当地有个说法。作为这一级人大常委会会议的一项议程和结果,理所当然地要对这件事对当地有个交待,在报道中应当通报这项议程进行完毕的结果,但不一定公布通过的有关代表被罢免或者接受代表辞职的决议,因为这个决议是要报送上一级人大常委会备案、公告的。2010年选举法修改之前,对间接选举的代表辞职的法理解释是:大会主席团或者常委会接受辞职的,主席团或者主任会议应当予以公告,并报上一级人大常委会备案。2010年选举法修改后,规定的则是对间接选举产生的代表,接受辞职的决议须报送上一级人大常委会备案、公告。这不同于县乡两级人大代表被罢免或者辞职被接受后的县级人大常委会或者乡镇人大的直接公告。

有的同志曾经询问,在一次常委会会议上,代表辞职和罢免的决议可否合并在一起?这是不可行的,需要单独进行,一事一案,不能合并。

根据选举法的规定,对间接选举的代表罢免或者接受辞职,罢免和接受辞职的决议,均须报送上一级人大常委会备案、公告。一个问题是,代表法规定的其他五种代表资格终止的情形是否需要以决议的形式或者其他方式报送上一级人大常委会备案、公告?这需要研究。因为其他五种代表资格终止没有相应的程序规定,可以不以决议的形式报送备案、公告,但选举单位应及时掌握并向上一级人大常委会报告代表变动情况,上一级人大常委会根据选举单位的报告,来履行终止代表资格的程序。

(六)其他代表资格终止的情形

代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形。现实中,较多的情形是代表辞职被接受的、代表职务被罢免的和代表去世的,例如涉及全国人大代表资格的终止。地方人大代表资格终止的情形相对则多些,遇到的问题也多些。

1．对地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域的理解。这种情形比较复杂。代表迁出或者调离本行政区域,是指工作职务、工资和组织关系还是户口、住所等,实践中有一个认定的问题。根据选举法、代表法相关解读书的解释,下列情况不应当属于调离本行政区域的情况:原工作岗位归本行政区域领导,变动后新工作岗位不属于本行政区域领导,但新工作岗位的住所仍然在本行政区域内的;工作单位变动而离开原选区或者原选举单位,但新工作单位仍然在本行政区域内的;其他在本行政区域内的变动工作单位的等。这些情况都不能导致其代表代表资格的终止。一般来说,代表迁出或者调离本行政区域是一致的,就是代表的工作单位调离本行政区域时,其住所也迁出该行政区域。但现实中也存在不一致的情况,例如在大中城市的区县,有的代表的工作单位调离本行政区域,其住所没有迁出该行政区域;住所迁出该本行政区域的,但工作单位仍然在该行政区域内等。这种情况是否认定其代表资格终止,要具体分析。有的同志建议,以不在本行政区域内工作(公职人员应有调令)或者生活,亦不能在此行政区域内发挥代表作用为准。实践中,一些地方对此类情况是采取代表资格终止的方式,但存在着理解和界定处理不一致的问题。代表一个时段短期外出学习、考察、接受培训、工作等,不能按照迁出或者调离本行政区域对待,也就不能认定其代表资格终止。有一个地方的人大代表调离本行政区域后代表资格被终止,后来又调回来了,要求恢复其代表资格,这样的情况如若对其代表资格再考虑,应当是只能再走补选的程序了。地方人大代表迁出或者调离本行政区域,或者在本行政区域内居住地址和工作单位发生变动,都应当通过人大代表联络机构或者乡镇人大主席、副主席,由自己或者有关机关、组织书面材料及时报告本级人大或者其常委会。

根据选举法的规定,少数民族聚居的地方应有少数民族代表参加当地的人民代表大会。但如果这类代表,在任期内由于工作变动或者其他原因,不在本少数民族聚居的地方居住,但还在本行政区域内,其代表性已经不明显了,有的同志提出其代表资格能否终止?这一般来说是不应当,特殊情形再研究。

此外,还有一个在无隶属关系的两地同时当选代表的处理问题。选举法第四十五条规定,公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。如果在现实中发现了这种个别情况,是直接认定其在某地的当选代表无效,还是通过让其辞职终止其在其中一地的代表资格,或者代表拒不辞职的由哪个原选区或者原选举单位对其启动罢免程序,也要慎重考虑。

2．未经批准两次不出席本级人大会议的掌握。这要按照什么程序来终止其代表资格?由谁来启动这件事?是否应当以大会秘书处提供的代表请假和批准的书面记录为依据?如果由于这种情形代表资格终止的,如何送达代表本人也要研究,例如对“失联”的代表,可否以法院公告送达的方式等。应当制定严格的代表参加会议的请假及审批程序。有的同志提出,对两次无故不出席人大会议的代表,经选举单位确认,可以报上一级人大常委会批准后,代表资格自行终止,常委会对外公告。终止代表资格是代表原选举单位的权力,应当不需要由上一级人大常委会批准。

3．代表丧失行为能力的证明。代表丧失行为能力应当是指代表完全无民事行为能力。对此如何判断?是否需要由医疗机构出具证明,是否需要法院或者有关机构决定等。有的同志建议,借鉴代表选举时的做法,精神病患者需要经选举委员会确认不行使选举权利、一些受刑事犯罪案被羁押的要经人民检察院或者人民法院决定停止其行使选举权利。那么,对精神病患者丧失行为能力的,可以根据医疗机构的证明或者征得监护人的书面同意,由代表资格审查委员会认定;对法院已经认定丧失民事行为能力的,鉴于丧失民事行为能力通常也丧失政治行为能力,建议代表资格审查委员会直接认定。这是可以考虑的。

(七)与代表资格终止有关的几个问题

1．人大常委会可以直接终止代表资格吗

不可以的。

2012年12月报载:某市辖区的人大常委会因一区人大代表伪造结婚证行为涉嫌伪造国家机关公文证件罪,经研究决定依法终止其人大代表资格。这是违法的,代表资格终止必须是法律规定的那七种情形,而且是需要通过原选区选民或者原选举单位来进行的。人大代表作为一种职务,其资格不能不经必要的法律程序给予终止。如果对代表资格的处置违背法律程序,不仅失去了对法律的敬畏,而且也是对法律的亵渎,损害的是人大的形象。

2．代表资格终止生效的时间在哪个点上

人大代表的资格终止是止于既定事实发生时,还是止于人大常委会或者乡镇人大的公告?有的同志提出,公告之日才是代表资格终止之日,司法机关如若对代表采取司法强制措施,应当在常委会的正式公告之后,以维护法律和人大常委会的权威。也有的同志提出,常委会的公告只是个“周知”的方式,是对既定事实的告知或者公布,其公告也不影响既定事实的成立。代表资格终止应当理解为即刻自行终止,是直接的法律后果,不受公告的时间影响。

代表法第五十条的规定,是法律为了保障人民群众的知情权而赋予县级以上人大常委会和乡镇人大的程序性的发布权,并不是赋予其对代表资格终止的决定权。如果代表资格终止的实际生效时间滞后,有的时候不利于有关机关办案,也不利于代表工作。从法理角度说,代表资格的终止,只有在常委会正式公告后才完成全部法定程序。从实际情况看,只要出现代表法第四十九条代表资格终止的七种情形之一,就是既定事实的发生,其代表资格丧失,或者说,在人大常委会或者乡镇人大的公告前,该代表应当停止执行代表职务。人大代表由原选区选民或者原选举单位接受辞职或者其职务罢免后,事实上已不是人大代表,其已不可能再执行代表职务或者做与之相关的工作、从事相关的活动,在工作层面上如果需要也是可以对其采取司法强制措施的。当然在公开报道时,要注意内外有别。2006年8月某市人大常委会接受一人辞去上一级人大代表职务,第二天报纸就刊登消息,讲依照代表法的有关规定,其的上一级代表资格随即终止。上一级的人大常委会会议还没有开,人大常委会还没有公告,新闻媒体这样报道是不准确或者说不严谨的。人大代表辞职被接受或者被罢免,人大常委会会议结束后需要对议程的有关情况作出交待或者说明,让社会和人民群众知晓。但涉及间接选举的人大代表的,在报道时一定要写明:有关代表辞职或者罢免的决议报上一级人大常委会备案、公告。这不仅涉及代表资格终止的生效时间问题,更是一个严肃的法律程序问题。

3．代表资格的终止是自动的还是需要作出决定

这个问题与上面的这个问题有关。代表资格的终止也就是代表资格的丧失。代表法规定的七种情形,涉及到代表资格是自动丧失还是由相关机关、部门决定的问题。除了辞职被接受的、被罢免的情形处理程序明确外,其他五种情形的代表资格终止需否经过什么程序,法律并没有规定。有一种解释,是不需要专门通过终止其代表资格的决定或者履行什么手续。现在一些地方的做法,是由有关机关出具证明,或者发个通知。从法律和实际工作需要的角度来说,提起代表资格终止的应当是代表的原选区或者原选举单位(或者其常委会)以及有关机关、部门,至少要正式履行必要的工作上的手续,有个书面的文书。特别是对终止其代表资格有异议的代表,以及社会关注强烈的终止个案,更要慎之又慎,做到既依法办事,又能得到广泛认同。这是对人大代表负责,是对代表的原选区或者原选举单位负责,也是对人民代表大会制度负责。

4．在人代会期间代表去世如何处理

2013年3月6日下午,正在北京参加十二届全国人大一次会议的全国人大代表,中共杭州市委副书记、杭州市人民政府市长邵占维同志因突发心脏病,经抢救无效在北京去世。当日晚,十二届全国人大一次会议秘书处对邵占维代表的去世表示哀悼。3月8日下午,在十二届全国人大第一次会议二次全体会议上,主持人李建国向大会报告:各位代表,十二届全国人大代表共为2987名,3月6日全国人大代表邵占维同志突发心脏病,经抢救无效逝世,让我们以大会的名义对邵占维代表的不幸逝世表示沉痛的哀悼。今天的全体会议应出席代表2986人,出席2942人,缺席44人,出席人数符合法定人数。这件事引发法律上的一个问题,就是代表去世属于代表资格终止的情形,法律上的规定是由代表资格审查委员会向常委会提出报告。但代表在人大会议期间去世,特别是在换届时人大会议期间去世,代表资格审查委员会是不是需要研究此事,如果需要,新的一届委员会还没有产生,老的一届可以吗?如果不需要,这种情况算是一种特例吗?

从全国人大情况看,对邵占维代表的去世大会秘书处和大会都已经公布了,人大常委会和其代表资格审查委员会没有再过问此事,没有再搞一次报告或者公告。后来某省一代表在本省人大会议预备会议召开前一天去世,也是效仿全国人大的做法,由大会秘书处和大会正式公布,并据此重新核定代表人数,这个事情就过去了。

有的同志说,代表因病去世是代表资格的自然终止,人已经没了,不需要等通过向常委会报告再公告来终止。也有的同志提出,应当在正式文件上,或者通过备案,或者通过公告,对在人大会议期间代表的去世有个正式说法,最好是根据代表资格审查委员会的报告由人大常委会正式有个公告。这是需要研究和考虑的。

5．代表资格终止后其在人大常委会或者人大专门委员会的职务如何处理

选举法第五十三条规定,县级以上的各级人大常委会组成人员和人大专门委员会成员的代表职务被罢免的,其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者常委会予以公告。乡镇人大主席、副主席的代表职务被罢免的,其主席、副主席的职务相应撤销,由主席团予以公告。第五十五条规定,县级以上的各级人大常委会组成人员和人大专门委员会成员,辞去代表职务的请求被接受的,其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止,由常务委员会予以公告。乡镇人大主席、副主席辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止,由主席团予以公告。全国人大议事规则第四十条规定,全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的全国人大代表职务被原选举单位罢免的,其全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者全国人大常委会予以公告。这就是说,当人大代表的资格丧失后,其所担任的本级人大的其他有关职务自然失去了基础。例如相应撤销的后果是随人大代表资格的被罢免一同产生的,不需要本级人大专门通过撤销或者罢免其有关职务的决定,只需主席团或者常委会予以公告。

2000年4月25日,九届全国人大常委会发布了关于撤销成克杰第九届全国人大常委会副委员长职务的公告。公告中说,广西壮族自治区人大常委会通过决定,罢免了成克杰的九届全国人大代表职务,根据选举法的规定,其的常委会组成人员的职务相应撤销,全国人大常委会决定撤销成克杰的九届全国人大常委会副委员长职务。这里所说的决定,不是单独作出的决定,是以公告形式宣布的。地方人大常委会也有此类关于决定撤销人大常委会某副主任职务等的公告。由于常委会代表资格审查委员会的组成人员都是常委会组成人员,如果其的代表资格终止,其的代表资格审查委员会组成人员的职务也要相应的撤销或者终止。

有的同志提出,常委会组成人员、专门委员会成员的职务或者乡镇人大主席、副主席的职务是本级人大选举任命的,原选区或者原选举单位可以终止其选出代表的代表资格,但被罢免或者辞职的代表的上述在人大的职务去留应当由本级人大决定,以尊重人大的选举任免权。这个问题可以进一步研究,但现在法律有规定,而且事实上已经釜底抽薪了,不经过人代会是说得通的。

选举法第五十三条、第五十五条的法律规定,只涉及了代表资格终止七种情形之中的罢免、辞职两种情形。那么,如果身为县级以上的各级人大常委会组成人员和人大专门委员会成员以及乡镇人大主席、副主席,遇到其他代表资格终止的五种情形的,其的常委会组成人员、专门委员会成员的职务或者乡镇人大主席、副主席的职务是否也要相应终止或者相应撤销?这虽然在法律上没有规定,在实践上应当是顺理成章的,不成问题的。因为,皮之不存,毛将焉附?代表都不是了,当然的,其常委会组成人员、专门委员会成员等的职务的先决条件就不存在了。常委会组成人员、专门委员会成员职务的相应终止或者相应撤销的提法,可以在向常委会报告的代表资格审查报告中提出,也可以在常委会会议结束后的公告中出现,与代表资格终止一并报告或者公告,无须再履行其他任何程序。

与此相关的一个问题是,代表资格终止后,其担任的人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务何时终止,例如代表辞职被接受、职务被罢免与在人大常委会正式公告前这一段时间,其相应的人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务是否还有效?这涉及人大常委会、人大专门委员会法定人数的核定问题。例如有的地方提出,某选举单位对某人接受其辞去代表职务或者罢免了其的代表职务,代表所在的同级人大常委会还没有公告,由于其还是人大常委会委员,人大常委会在召开会议讨论表决时的法定人数包括不包括这个人?应当不包括,可以由主持会议的人大常委会主任在会议开始时作出说明。

全国人大组织法第二十三条规定,常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须向常委会辞去常委会的职务。在全国人大常委会,辞去常委会职务的请求被接受的,要报请本届全国人大下一次会议确认。地方组织法第二十七条规定,县级以上的地方各级人大常委会组成人员,可以向本级人大或者其常委会提出辞职,由大会或者常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后,报本级人大备案。有的同志提出,代表资格终止后其在人大常委会或者人大专门委员会的职务相应终止或者撤销,是否也需要在法律上写明报送人大或者其常委会公告?应当是不需要的。

6．对代表资格的终止是审查吗

这个问题与上面讲的如何理解接受代表辞职和罢免代表的决议备案、公告相关。

有的地方人大规定,人大代表资格的终止,由本级人大常委会代表资格审查委员会进行审查,并将审查结果提请常委会审议和表决,确认代表资格终止。有的同志因此建议将地方组织法第五十一条修改为“代表资格审查委员会审查代表资格的获得和终止是否符合法律规定”,以既能和选举法、代表法规定的内容一致起来,也使代表资格审查委员会的职责更加具体完整。也有的同志主张,对代表资格终止的七种情形都要审查一下,再履行终止程序,但这需要在法律上有具体规定,不能仅仅在工作层面进行处理,也要对有关材料是否具有法律效力和完整性进行审查,以便在此基础上得出正确的判断和结论,向人大常委会提交于理于法周延的报告。有的同志建议,可以考虑对代表资格的终止情形加以区别地进行审查,例如代表辞职被接受的、被罢免的这两种情形,都需要经过原选举单位召开会议的形式作出决议,代表资格审查委员会主要审查接受辞职和罢免与会议的程序是否符合法律规定;对其他五种情形,主要是审查这些情形是否属实,然后再履行代表终止程序。也有的同志认为,既然为保证当选代表的合法性而对代表的“入口”进行合法性审查,对罢免、辞职等代表的“出口”则更应该慎重,对代表“出口”的准确性和严肃性要求只能加强而不能削弱,也要进行审查。选举法和代表法对代表被罢免和辞职两种终止代表资格的情形,给予了严格的程序规定,也为代表资格审查委员会开展相关审查工作提供了充足的法律依据。

应当说,对这个问题的看法是颇有争议的。一些同志认为,根据法律的规定,代表资格审查委员会的职责是就代表资格终止的情形向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告,不是审查。有的同志认为,代表资格审查委员会的职责是法定的,审查是核心,报告是程序,公告是形式。对代表资格终止,要依法报告后由人大常委会或者乡镇人大公告,不存在审查和确认的程序;对暂时停止执行代表职务,依法只有报告的要求,没有规定审查和确认、公告的程序。有的同志说,如果说是审查,那也应当不同于对代表选举是否符合法律规定的审查。对这个问题的回答,可以追溯当年代表法制定时的有关争论。1992年4月3日七届全国人大五次会议通过代表法前,原来的这部法律的草案中曾经规定:代表暂时停止代表执行代表职务和恢复执行代表职务,代表资格的终止,由代表资格审查委员会报同级人大常委会或者主席团确认并公告。在这次会议上,有的代表在审议中提出,代表暂时停止执行代表职务的,不需要再由人大常委会确认和公告,代表资格的终止,不需要再由人大常委会确认。后来通过的代表法采纳了这个意见,规定,代表资格的终止,由本级人大常委会或者乡镇人大代表资格审查委员会报本级人大常委会或者乡镇人大,由本级人大常委会或者乡镇人大予以公告。1992年4月1日,当时的全国人大常委会副委员长、全国人大法律委员会主任委员王汉斌在会议主席团会议上曾经对此作了专门说明。对代表资格终止的情形,只是报告、公告,不需要确认,也就不需要审查。

7．代表资格终止出现问题如何救济

法律上对这个问题没有规定。如果终止代表资格,例如辞职、罢免出现理由上、事实上的错误,被终止代表资格的代表向或者对人大或者其常委会提出控告、申诉,应当如何处理?现实中遇到这种情况,代表被终止代表资格,后来查无实据,又没有什么事了,被终止代表资格的本人向人大常委会讨说法,甚至要求赔偿,包括经济上的、政治上的、名誉上的等;在具体时间上,有的是跨届的,就是这届已经不是代表的,向上届终止其代表资格的人大常委会提出赔偿的要求。从法理上说,例如罢免,不存在对与错的问题,罢免的决议一经生效就无法撤销,事后也不存在需要纠正的问题。罢免的理由是各种各样的,罢免不等于因为某人有错误,也不一定都是种处分。但从法治国家、法治社会和公平正义的要求来说,出了问题就要解决,因为公正是法治的生命线,要坚持以事实为依据、以法律为准绳。问题是如何解决此类问题,恐怕应当建立一套法律救济机制。例如因当时认为有问题而被罢免的代表后来证明没有问题了,其被罢免议案或者决议中的理由事后被证明不符合事实了,虽然其被罢免的决议不能撤销,但应当通过适当方式对其被罢免议案或者决议中的理由事后被证明不符合事实的这部分内容予以澄清或者纠正等。

8．人代会即将召开出现代表资格变动,代表人数如何核定

2014年2月27日,十二届全国人大常委会七次会议闭会,2月28日的人民日报发的全国人大常委会公告宣布了现在全国人大代表实有2983人。3月2日下午,山西省人大常委会罢免了山西省人大常委会副主任金道铭、山西省吕梁市人民政府市长丁雪峰的全国人大代表职务。全国人代会召开在即,代表资格审查委员会已经来不及向常委会提出这两人代表资格终止的报告,常委会也不可能为此再加开一次会议。这就产生了一个问题,这次全国人代会的实有代表人数如何核定?

当时曾经有人提出,需要重新核定全国人大代表现在实有人数。从实际情况看,只要出现代表法第四十九条代表资格终止的七种情形之一,包括罢免,就是既定事实的发生,该代表应当停止执行代表职务。也可以在全国人大常委会主持的3月4日大会预备会议上宣布:在十二届全国人大常委会七次会议2月27日闭会后,全国人大代表实有2983人。3月2日下午,山西省人大常委会罢免了山西省人大常委会副主任金道铭、山西省吕梁市人民政府市长丁雪峰的全国人大代表职务。现在,全国人大代表实有2981人。但这种做法影响可能要大。当然,在人代会后,金道铭、丁雪峰的代表资格,还要经过代表资格审查委员会向常委会提出报告,由全国人大常委会正式公告。这可能有所不同于2013年3月人代会期间对杭州市人民政府市长邵占维去世的处理,就是一个宣布,后来没有再搞一次报告或者公告。后来经过研究,根据选举法、代表法的规定,金道铭、丁雪峰的代表资格终止需要经过全国人大常委会代表资格审查委员会报告和全国人大常委会公告,目前还没有完成全部法定程序,因此全国人大代表数仍为2983人。

根据地方组织法相关解读书的解释,人代会上的“全体代表”的含义,应当是法定代表名额。目前在地方人大“全体代表”是指实有代表数,代表名额没有选足的、代表资格被终止的,都不计入全体代表数。有的同志指出,这一点在全国人大与地方人大可能有不同。

9．代表资格终止的情形需要扩大吗

有的同志提出,由于各种原因,一些涉嫌违纪违法的“生病”代表或者不作为的代表不能及时被清理出或者退出代表队伍,影响了代表队伍的形象和人大工作,因此建议将违反代表法定义务的情形纳入终止代表资格的法定条件。代表法第四条规定了代表应当履行的七项义务,代表由于各种原因不能履行义务的,如果原选区选民或者原选举单位对其不满意,完全可以让其辞职或者罢免其代表职务。在这七种情形之外再设定一些情形,在实际工作中可能不好操作。有的同志建议,应把代表去世的情形列进去,作为代表资格终止的一种情形。事实上,代表丧失行为能力的,已经包括了这种情形,当然如果明确列入也是可以的。

10．如何完善代表退出机制

这个问题也与上面的问题相关。代表资格终止,涉及完善代表退出机制问题。在这方面,除了代表法列举的代表资格终止的七种情形处,对代表不依法履职、不积极履职的监督机制还不够完善、健全。特别是对个别代表既构不成罢免和辞职的条件也没有出现暂时停止其执行代表职务的法定情形,劝其辞职又不接受但又不愿积极履职,各方面表现与一名人大代表的身份和职务又很不相称,且在一定范围内造成不良影响的,其代表资格退出机制渠道不够畅通。还有的地方,在掌握分寸上淡化代表资格终止的罢免形式,更多地用辞职的手段,以免罢免被炒作,影响当地的声誉。有的地方,对有问题需要处理其代表资格的“失联”代表,也没有办法。有必要建立健全代表履职情况的档案和报告制度,对代表履职有一个客观的、权威的评价办法,在此基础上建立健全公平的、统一的代表退出机制。现实中,有时为了办案工作需要或者其他考虑,需要加开人大常委会会议,来解决代表的代表资格终止问题。这应当是特殊情况,一般还是通过例会解决这个问题为好,这不仅是成本问题,也要考虑在社会上的影响和法律效果。中央有关文件明确提出,健全代表述职制度,建立代表履职档案,探索建立代表履职激励机制、建立健全不称职代表退出机制。我们要在这方面工作上下大的气力。

有的地方建议,在法律上赋予代表资格审查委员会必要的监督管理代表的职权,把对代表的监督和对代表的资格审查结合起来。由于对代表的监督是原选区选民或者原选举单位的权力,这个建议需要研究。

严格地说,代表辞职和代表职务被罢免,都是代表原选区选民或者原选举单位的权力。但由于其结果导致其代表资格终止,与代表资格审查工作密切相关,所以放到这里对相关问题一并研究。这一点需要注意。