代表资格报告研究

(一)对法律关于代表资格报告规定的理解

全国人大组织法第三条规定,全国人大代表选出后,由全国人大常委会代表资格审查委员会进行审查。全国人大常委会根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效,在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。选举法第四十六条规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届人大第一次会议前公布代表名单。选举法第五十六条规定,对补选产生的代表,依照本法第四十六条的规定进行代表资格审查。代表法第四十八条规定,代表有本条所列两种情形之一的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇的人大报告。第五十条规定,县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇的人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。

根据上述法律规定,代表资格报告应当符合法律赋予的代表资格审查委员会的职责和有关法律程序。在内容上,反映代表的选举或者补选是否符合法律规定,反映暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形。在形式上,以符合要求的表述,向本级人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)提出报告。

(二)代表资格报告如何写

代表资格的报告是代表资格审查委员会工作成果的重要体现,是要报送人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)的正式文件。需要依据法律规定和实际工作的需要,做好这份文件的起草和修改工作,真实反映代表资格的变动情况,反映选区或者选举单位依法进行相关工作的情况。

1．标题

在人大代表换届选举时,代表资格审查委员会的报告标题一般没有什么问题,例如在地方表述为“×××第×届人民代表大会常务委员会(或者乡镇人民代表大会)代表资格审查委员会关于第×届人民代表大会代表的代表资格的审查报告”。但平时对于补选、暂时停止代表执行职务和代表资格终止的情形,代表资格审查委员会的报告标题在现实中不是很规范。从各地的情况看,可以说是五花八门,有的甚至文不对题。例如,有的标题是关于选举、补选的代表资格的审查报告,内容里面还包括代表资格终止的情形;有的标题是关于代表资格审查和变动情况的报告,内容包括的是代表变动情况、选举情况以及有关意见和建议,其中最后的意见和建议是对前两种情况描述的看法和主张;有的标题是关于终止和选举代表的代表资格的审查报告;有的标题是关于×××的补选或者终止代表资格的报告等。现在,全国人大常委会代表资格审查委员会关于这个报告的标题,一般为“第××届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告”。这个标题是个通用的标题,包括了对补选的代表的资格审查工作,对暂时停止代表执行职务、代表资格终止的情形的报告工作等。用其他的标题,可能很具体、明确,但有时也可能挂一漏万,题文不符。如果再进一步,是否也可以把标题再简化下为:“第××届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会报告”或者“××第×届人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会报告”,只写是报告,但为了查阅起来方便,需要对报告编序号。

需要说明的是,上述关于×××第×届人大的文字表述,是讲的地方人大。在法律上,关于×届人大的文字表述在全国和地方是有区别的。在全国,是中华人民共和国第××届全国人民代表大会,简称为××届全国人大。在地方,是×××(行政区域)第×届人民代表大会,简称为×××(行政区域)×届人大。与此相关,应当是××届全国人大常委会,或者×××(行政区域)×届人大常委会。

2．内容顺序

换届时代表资格审查委员会关于人大代表资格审查报告的内容顺序问题不大,一般要写三至四段:代表选举的依据和人数;代表选举的指导思想和简要情况;代表广泛性体现的适当比例;审查结果的意见等。问题出在平时对于补选、暂时停止代表执行职务和代表资格终止的情形,代表资格审查委员会的报告内容顺序不是很规范。从内容上说,有的地方对于补选的代表,代表资格审查委员会直接就确认其代表资格是否有效。这是不对的,确认代表资格是否有效是人大常委会的权力,不是代表资格审查委员会的权力,后者只是在向前者报告中提出建议,由前者来确认。有的地方在列举代表补选或者代表资格终止情形后,讲代表资格应有效、应终止等,这有点画蛇添足。在顺序上,各地的写法也是不尽相同。有的是按照时间顺序,有的是按照补选和代表法规定的代表资格终止情形的顺序,有的则是根据代表个人的情况来定。间接选举的代表,有的按照选举单位排名惯例来写,有的则是根据代表个人的情况来定,例如把领导干部代表或者涉及重要事件的放在前面来写。代表法规定暂时停止执行代表职务情形要由代表资格审查委员会提出报告,这块的内容放在什么地方,一些地方也不一样。根据现在全国人大常委会代表资格审查委员会的平时代表资格变动情况的报告的写法,以及法律上的规定和一些地方的做法,一般应当是根据具体的情况按下列顺序考虑:首先写选举或者补选的代表情况,若有暂时停止代表执行职务的情形,接下来写;然后是代表资格终止的情形,一般是按照代表法第四十九条的顺序,例如按照辞职、罢免、去世的代表情况等的顺序。原则上,代表先出缺、经过必要的法律程序后再补选,但上面的内容顺序符合实际工作需要,也比较符合人们的思维方式。

在具体写这个报告时,还要注意表述的准确性。有的地方表述的代表的选举单位,或者是行政区划名称,或者是行政区划的人大常委会,应当说都不准确。从法理上讲,应当是代表所在行政区划的人民代表大会。例如代表法规定,间接选举的代表应当接受原选举单位的监督,而代表是在所在行政区划的人民代表大会会议上被选举出来的,谁选出的应当对谁负责。就是说,代表的选举单位,是指间接选举其为代表的所在行政区域的人民代表大会,而不是指该代表所在的行政区域或者该代表所在行政区域的人大常委会等。

有的地方提出,代表资格审查的报告在写法上要明确几个要点,以便于审议。这是可以考虑的。但无论如何写,都要符合法律规定的代表资格审查委员会的职责要求。

(三)代表资格报告是否表决

对在换届时的代表资格审查委员会提出的报告,人大常委会或者乡镇人大主席团的会议毫无疑问要进行审议并表决。问题是在平时,代表资格审查委员会提出的报告是不是也都要经过人大常委会或者乡镇人大的会议进行审议并表决。全国人大常委会会议一直都是进行审议并表决,以体现通过会议方式集体行使职权的法定要求、对代表资格的慎重和对代表权益的保护。地方人大常委会有的效仿全国人大常委会的做法,有的只是在会议上对补选的代表资格进行确认表决,对暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形只是书面报告一下但不审议更不表决,会后发个公告;或者由常委会会议主持人对这个报告说明,只表决补选的内容,后面的情形只是说明一下。

现在的问题是:法律只是规定,人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认选举或者补选的代表的资格或者确定代表的当选无效;对暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告,由本级人大常委会或者乡镇人大予以公告。对代表资格审查委员会提出的报告,人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)会议若表决通不过怎么办?因为表决,就有不通过的可能。对选举或者补选的代表资格确认,如人大常委会或者乡镇人大主席团会议通不过,是可以的。但对于暂时停止执行代表职务情形、代表辞职或者罢免以及去世等的代表资格终止情形,如果选举单位报送来的材料证明其程序合法或者法定事实成立,代表资格审查委员会的有关审查工作也符合法律规定,人大常委会会议或者乡镇人大表决若通不过是没有道理的。一些地方人大有的同志,也因此对全国人大常委会凡是代表资格的报告都要表决的做法提出疑问。

根据有关法律,代表资格审查委员会的职责,是审查代表的选举和补选是否符合法律规定,对暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形向本级人大常委会或者乡镇人大提出报告。有的同志指出,对此的理解是否应当是,对选区或者选举单位报送来的有关代表资格变动情况的报告,本级人大常委会或者乡镇人大代表资格审查委员会审议后,属于选举或者补选的,提请人大常委会或者乡镇人大主席团确认代表资格或者确定其当选无效。这必须要经过人大常委会或者乡镇人大的会议审议并表决。对暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形,应当只是向人大常委会或者乡镇人大提出报告,然后由后者进行公告。这种情况,只是告知,是对一种既定事实的掌握,不一定需要表决。关于暂时停止执行代表职务和代表资格终止,法律没有要求人大常委会或者乡镇人大会议确认的程序,这也意味着法律已经将这个责任赋予给了代表资格审查委员会,只需提出报告。通常情况下,对于要表决的报告,人大常委会组成人员可以有多种选择,可以赞成,可以反对,可以弃权。但例如对于暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形,只要满足暂时停止执行代表职务和代表终止资格情形的条件,有关的程序又合法,就只能有一种选择,只能赞成,否则就违反了代表法第四十八条、第四十九条的有关规定,事实上也不可能纠正,可能会使下一级人大或者其常委会无所适从。这不同于对有关机关例如“一府两院”工作报告等的审议和表决,可以提出修改意见和建议,甚至可以不通过。而且,由人大常委会实施对代表的监督并最终表决决定暂时停止执行代表职务和代表终止资格,也可能颠倒了人大与人大常委会的关系,超越了人大常委会的职权。

有的同志提出,对代表资格确认方式是采取报告后的默认方式加以确认,还是采取鼓掌方式加以确认,或者采取表决方式加以确认,需要明确规定。有的同志提出,对代表辞职或者罢免这两种终止代表资格的方式,应由代表资格审查委员会审查程序是否合法并报人大常委会审议表决;对其他五种情形终止代表资格的,在代表资格审查报告中报告下即可,常委会不需表决,直接对外公告即可。有的同志提出,对代表资格的报告如果在常委会会议上表决不通过,否定的是报告中的某个人,还是某个选举单位,还是报告中涉及的全部代表?下一步该如何办,不好掌握。代表资格的报告,在常委会会议上是书面印发还是由代表资格审查委员会主任委员作口头报告,各地的做法也不一致。现在有的地方,对换届时的代表选举,人大常委会会议采取按表决器方式确认其的代表资格;平时对代表补选的报告,在人大常委会会议上,由常委会会议主持人征询常委会组成人员意见,若多数同意,就确认其代表资格。如只有代表资格终止的情形,则由代表资格审查委员会书面向常委会会议报告,然后由人大常委会公告。这些都需要进行研究。

有的地方代表资格审查委员会为保障人大代表的知情权,向县级以上地方人大预备会议提出代表资格的报告,并由预备会议通过,这是不妥的,因为于法于理不通。根据我国人民代表大会制度的设计和法律规定,人大常委会代表资格审查委员会是人大常委会设立的负责代表资格审查的常设机构,是以委员会制来行使职权的,是对人大常委会负责的。如果其审查结果还需要人大特别是其预备会议审议并通过的话,那么在法理和实践上势必造成混乱。

有的地方还将公告稿与代表资格的报告一同审议和表决,这似乎也无必要。全国人大常委会是根据会议通过的代表资格的报告,在会后发布公告的。在常委会会议通过代表资格的报告后,主持会议的委员长一般都要讲这样一句话:通过,会后发布公告。

需要指出的是,代表资格审查委员会的任期与本级人大常委会或者乡镇人大的任期相同。

(四)与代表资格报告相关的几个问题

1．报告要写明什么

报告要简明、清楚,反映代表资格变动的真实情况,例如姓名、职务、人数、选区或者选举单位、变动原因、变动的法律程序等。至于其他有关代表资格变动的材料如辞职和罢免事实材料、票数等情况,是代表资格审查委员会工作所需要的,而不应写在向常委会或者乡镇人大的报告中。

还要注意一些写法。例如代表是去世还是逝世,哪个表述更好,尽管这两个词的含义基本相同,如果是自然死亡还是后者更好一些。在人民日报上我们经常看到有领导同志或者知名人士等的自然死亡报道,用的都是“×××同志逝世”的提法。代表如果辞职被接受、职务被罢免,可以写依据代表法的有关规定,其代表资格终止;但代表去世,则是要写其代表资格自然终止。这个“其”字,包含有单复数之意,既可以是他(她)、他(她)们,也可以是他(她)的、他(她)们的。还有,如果涉及几个代表的补选或者资格终止等情形,不需要每个代表都单独写一段,例如可以补选的、辞职的、罢免的、去世的各分成一个段落写,也便于最后提出结论性的意见等,当然也可以都放在一个段落写。

2．报告需要附哪些材料

在有的时候和有的地方的人大常委会会议上,代表资格审查委员会的报告后面除了附有代拟的常委会公告稿、代表名册外,还附有有关选举单位报送代表资格审查委员会的关于代表补选的报告、代表去世的报告、接受代表辞职和罢免代表的报告和决议,以及代表的辞呈等,甚至还包括代表的辞职和罢免事实材料、补选票数等。在全国人大常委会会议上,一度曾经也将这些材料附在报告后面,主要是为了保障常委会组成人员的知情权,但也产生了其他一些影响。例如一些有关代表辞职和罢免的违纪违法事实材料,有的是通过内部渠道提供的,有的问题可能还在进一步调查中,媒体不宜用来作公开报道,或者对外暂不能公开。由于人大常委会会议召开时,有关方面特别是媒体都要参加,这种做法就涉及一些事项的保密等事宜。而且,有关选举单位报送的这些材料都是给代表资格审查委员会进行审查或者参考的,多数是程序性的材料,代表资格审查委员会审查或者使用后,存档备查即可,只需要将审查的结果报送人大常委会。这就是说,这些材料是代表资格审查委员会工作所需要的,只是代表资格审查委员会用就可以了,不应当附在报告后面。代表资格审查委员会只是向常委会提出有关事项结果的报告。现在,全国人大常委会代表资格审查委员会向全国人大常委会报送的报告,后面就只附有代拟的常委会公告稿、代表名册,而不附有关选举单位报送代表资格审查委员会的其他材料了。这也符合2012年12月中央政治局八项规定中提出的精简会议文件,没有实质内容、可发可不发的文件一律不发的要求。

3．报告人

报告人如果不是代表资格审查委员会主任委员,是受主任委员的委托还是受代表资格审查委员会的委托,来由其中的一位副主任委员作报告,这在实践中做法不同。应当说都是可以的,但应当在代表资格审查委员会的议事规则中写清楚。

4．是及时报告还是一个时段报告

在全国人大常委会,是有代表资格变动就及时报告、上会。但在地方人大,不少地方是年底或者半年甚至更长的时间一揽子报告。从维护人大工作严肃性和实际代表工作需要来说,还是以及时报告为妥。例如对违纪违法导致的代表的辞职或者罢免,如果不及时报告和公告,其代表资格终止的法律程序就没有完全走完,如若对其采取司法手段就要有所顾忌,不利于人大的工作和形象。对补选当选的代表,也有个正式资格身份认定的时间问题,以利于其开始依法履行其代表职责,也便于开展有关的代表在闭会期间的活动。

5．报告内容在最后表决前可否进行修改

有两种情况和做法考虑:一种是开完代表资格审查委员会会议并提出报告到常委会会议召开前,临时出现一些新的个别的情况,可否对报告进行修改。这要在代表资格审查委员会的议事规则中加以规定,可以授权经委员会主要负责同志同意修改,并通过必要的方式(例如以电话、传阅等方式)告知委员会组成人员,并以一定方式由代表资格审查委员会主任委员或者副主任委员在委员长或者主任会议上作出说明。另一种是常委会会议召开到表决前,如果对报告要进行修改,应当告知代表资格审查委员会组成人员,并由代表资格审查委员会主任委员或者副主任委员在委员长或者主任会议上作出说明,经同意后,再重新向会议提交报告文本。例如在补选代表的时候,某人的工作职务是政府副职,但很快成了政府正职,在后来的代表资格审查委员会的报告中,是以补选时的工作职务为准还是以后来事实发生时的工作职务为准,应当都是可以的,但还是以后来最新的工作职务为准为好。对此如果修改,需要具体说明,并经过必要的程序。

在实践中地方还有的同志提出,代表资格的报告是由代表资格审查委员会向人大常委会提出的,是应当直接列入会议议程的,不需要由人大常委会主任会议决定。由于主任会议处理常委会的重要日常工作,要安排常委会会议的议程,向常委会报告的事项是要列入会议议程的事项,是不能绕开主任会议的。还有的同志提出,是否在人代会上向全体代表就一年或者一个时期代表资格变动情况有个书面的总的报告。这个报告是备查的,不是用于审议和表决的,这是可以考虑的。实际工作中,已经有的地方将有关一年来本级人大代表资格变动的总体情况向人代会提出报告,作为会议的参阅材料。