代表资格公告研究

(一)对法律关于代表资格公告规定的理解

全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等规定,人大代表选出后,由本级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会进行审查,人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,在每届本级人大第一次会议前公布代表名单。这就需要由人大常委会或者乡镇人大主席团进行公告,宣布根据代表资格审查委员会提出的审查报告,确认代表的资格或者确定代表的当选无效,并将新一届本级人大代表名单予以公布。对补选的本级人大代表,也要进行这样的程序,最后予以公告。县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇的人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。因此,对县级以上各级人大常委会和乡镇人大来说,与代表资格审查和报告有关的公告,都是用于向外宣布的法定事项,内容上包括确认的代表资格、未确定的代表资格,代表资格终止的情形等,也应当包括现在代表实有人数的宣布等。

公告是有关机关、团体对重大事件当众正式公布或者公开宣告、宣布。国务院2000年8月24日发布,2001年1月1日起施行至今的《国家行政机关公文处理办法》,对公告的使用表述为:“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”公告实际上就是一种告知的文体。对人大代表资格的公告,需要严肃对待,并注意研究解决现实中的问题。

(二)是一个(次)公告还是几个(次)公告

1．换届时的公告

根据选举法第四十五条的规定,人大代表的选举结果,由选举委员会或者人民代表大会主席团根据本法确定是否有效,并予以宣布。当选代表名单由选举委员会或者人民代表大会主席团予以公布。根据全国人大和地方人大对选举出的国家机关领导人员或者组成人员进行公告的做法,人大代表的选举结果也应当宣布或者公告。但如何宣布或者公告,各地的理解和做法不一。在直接选举中,一般是以选举委员会公布或者公告的形式出现;在间接选举中,有的是以人民代表大会主席团公布或者公告的形式出现,有的则是以人民代表大会会议公布或者公告的形式出现。无论这类宣布以什么形式出现,宣布结果的时候一定要加上一句话,就是人大代表的资格还需要报送人大常委会或者乡镇人大主席团确认。具体来说,就是在直接选举中,人大代表的选举结果报送县级人大常委会或者乡镇人大的代表资格审查委员会进行审查,由代表资格审查委员会提出确认代表资格有效或者确定代表当选无效的意见,由本级人大常委会或者乡镇人大主席团正式公告;在间接选举中,人大代表的选举结果报送上一级人大常委会的代表资格审查委员会进行审查,由代表资格审查委员会提出确认代表资格有效或者确定代表当选无效的意见,由本级人大常委会正式公告。

人大代表的选举是严格按照有关法律程序进行的,选举的结果应当以一定方式宣布或者公告,告知原选区选民或者原选举单位以及社会其他各个方面。代表的选举结果实际上是两次公布或者公告,一次是选举委员会或者人民代表大会主席团(有的地方是人民代表大会)的,一次是人大常委会或者乡镇人大主席团的,从一定意义上说,前一个宣示的是一种事实结果,后一个宣示的是一种法律结果,是对选举结果在法律上的确定,以确保代表的选举符合法律规定。两次公布或者公告也有可能不一致,例如有的代表资格被确定无效,要以后一个公告为准。实践中,也有的同志提出,选举委员会或者人民代表大会主席团对当选代表,只是宣布,不是公告,这个公告的权力应当只属于人大常委会或者乡镇人大主席团。

在具体公告时,应当按照选区或者选举单位的排列并按照姓名笔画为序对当选代表的名单进行宣布。要标明代表总数和各选区或者选举单位选出的具体代表数,以一目了然。

2．平时的公告

在一次人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)会议后,根据会议通过的有关代表资格的报告,如若涉及多种代表资格变动情形,例如有补选的、有辞职或者罢免的、有去世的等,人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)发布的是一个还是几个公告?

从效果上说,这两种做法都是可以的。人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)公告可以合并公告或者单独公告,但在一届内都需要按顺序编号。按顺序编号,可以使一届内的公告总量有个掌握,也可以避免若单独公告时在顺序上可能出现的混乱。如若一次一个公告,一揽子公布人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)会议涉及的代表资格情形,以及代表现有的法定人数。如若一次几个公告,可以区分不同情形,公布代表的资格变动情况,一目了然,但也可能过于分散。有的同志曾经提出建议,规范公告样式,如在形式上是否实行分类公告,对辞职、罢免的是否公告其理由等。

在全国人大常委会工作层面上,涉及全国人大代表资格的公告原来都是一个。2006年10月,由于涉及6名全国人大代表因病去世而开始对代表去世单独公告。后来考虑到补选的代表与辞职或者罢免的代表的情形以及原因差别很大,又把补选与辞职或者罢免的情形分开公告。为了避免有两个以上公告时媒体发表时前后顺序不清问题,从2007年6月起,全国人大常委会借鉴国家主席令编号等的做法,发布的涉及代表资格的公告开始按顺序排出,并在最后一个公告后面注明现在代表的实有人数。考虑到公告的作用以及公告后的社会影响,从2013年6月开始,涉及全国人大代表资格的常委会公告又做了恢复,无论有几种代表资格变动的情形,还是一个公告,最后写明现在全国人大代表的实有人数。

(三)公告在内容和写法上如何规范

代拟的关于代表资格的公告稿是代表资格委员会工作成果的一个体现,是要报送本级人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)的正式文件,因而需要规范。换届时的本级人大常委会或者乡镇人大主席团的公告稿主要参照关于代表的代表资格审查报告的内容。平时的人大常委会或者乡镇人大的公告稿主要参照关于个别代表的代表资格报告的内容,反映代表资格变动的情况,最后公告一下现在本届人大代表的实有人数。公告需要编号。代表因代表职务被罢免、辞职被接受的,其常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销或者相应终止,需要按照选举法等的有关规定起草有关的公告稿,由本级人大常委会一并予以公告。

在写法上,换届时的人大常委会或者乡镇人大主席团公告主要参照关于代表的代表资格审查报告中结论性的内容;平时的人大常委会或者乡镇人大公告主要参照关于个别代表的代表资格的报告中结论性的内容,反映代表资格变动的情况,最后公告一下现在本级本届人大代表的实有人数。

有的地方人大常委会或者乡镇人大关于代表资格变动方面的公告,往往在内容上是这样写:×××人大常委会或者人大×次会议以来,×××等人出现代表资格终止的具体情形;根据工作需要,补选×××等人为人大代表等。这当然对,但需要注意的是,一定要写上根据代表法的有关规定,×××等的代表资格终止;人大常委会或者乡镇人大主席团同意代表资格审查委员会的报告(或者根据代表资格审查委员会的审查结果,或者会议通过了代表资格审查委员会的审查报告),确认×××等人的代表资格有效的字样。然后公告到现在,×××第×届人民代表大会实有代表×××名。还需要注意的,有的地方公告里讲的,是代表资格审查委员会确认代表资格有效,这不对。确认或者不确认代表资格是人大常委会或者乡镇人大主席团的权力,代表资格审查委员会的职责只是对代表的选举或者补选是否符合法律规定进行审查,只是向人大常委会或者乡镇人大主席团提出确认或者不确认代表资格的建议。

有一点需要指出的是,补选的公告在具体人员指向上,应当按照代表选区或者选举单位的顺序,而不能按照代表本职工作职务、事件发生时间等的顺序。

代表出缺是由于出现了代表法第四十九条代表资格终止的七种情形。不少地方的人大常委会或者乡镇人大的公告,是按照代表资格终止情形的顺序、先出缺后补选的顺序进行公告的。在全国人大常委会公告,一般是按照代表选举或者补选、辞职或者罢免、去世的顺序进行公告的,这主要是从实际情况出发来考虑的。

还有一个小问题,在公告表述中,是接受×××辞去×××人民代表大会代表职务的请求,还是接受×××辞去×××人民代表大会代表职务,这在法律上都是可以的,但在现实中也是多少有些区别的,这不仅仅是技术上的问题了。现在全国人大常委会的公告涉及代表辞职的,没有“的请求”字样,采用的是后者的表述,前已有所提及。

还要注意人大常委会与人大常委会会议的区别。代表资格报告是要提交人大常委会会议审议的,但公告的时候要以人大常委会的名义,例如是人大常委会而不是其第××次会议审议确认某代表的代表资格或者终止某代表的代表资格。这符合法律的规定,比较规范。既然是以人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)名义公告,公告的内容及依据必须体现人大常委会或者乡镇人大(或者其主席团)的整体意志。

(四)代表去世如何公告

2006年10月,全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告,涉及6位全国人大代表因病去世。经过研究,在代表资格的报告、常委会公告中,分别写入了全国人大常委会代表资格审查委员会、全国人大常委会对代表的去世表示哀悼。这体现的是对全国人大代表作为最高国家权力机关组成人员的地位的尊重,也是一种人文关怀。从那时开始的一段时间内,全国人大代表去世单独公告,并有常委会对代表的去世表示哀悼的写法。目前全国人大常委会公告的这种表述做法,有的地方人大常委会或者乡镇人大也在效仿。

现在有个问题,如果代表是由于自杀、车祸、坠楼身亡等主观的、非自然的原因导致非正常死亡的,如何在公告中表述?特别是同时又有因病等正常去世的情形在一起的,应当如何在公告中处理?因病等正常去世的可以表示哀悼,非正常死亡的则要具体分析,因为情况可能比较复杂。在全国人大常委会,例如2010年8月28日的十一届第十七号公告、2014年2月27日的十二届第四号公告,由于张国胜、方文信都是坠楼身亡,其代表资格自然终止,不再进行哀悼。2014年11月1日的十二届第八号公告,对毛丰美因病去世表示哀悼,而对韦江宏坠楼身亡不再进行哀悼,最后才是表述其代表资格的自然终止。

(五)几级代表资格终止的是否几级都需要公告

对具有几级人大代表资格的人大代表同时或者先后终止其代表资格的,从法理上讲,都需要分别进行公告。因为本级人大是对本行政区域内人民的利益和意志负责,本级人大代表资格终止一定要由本级人大常委会或者乡镇人大公告;上下级人大之间没有领导关系,人大代表要接受原选区选民或者原选举单位的监督,所以需要分别公告。如果对这类代表要采取进一步的司法措施,就法律程序来说,整个公告的程序都要走完,缺少哪一级的公告也不行。代表法第五十条规定的很明确,县级以上的各级人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大常委会,由本级人大常委会予以公告。乡镇的人大代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人大,由本级人大予以公告。这就是说,各级人大代表资格的终止,都需要由本级的代表资格审查委员会报本级人大常委会或者乡镇人大,由本级人大常委会或者乡镇人大予以公告。