人民代表大会制度的发展和完善

新中国成立以来,人民代表大会制度经历了一个曲折发展和逐步完善的过程,展现了强大的生命力和巨大的优越性。特别是改革开放以来,人民代表大会制度建设和人大工作实现了长足发展。比如,改革和完善了选举制度,把直接选举人大代表的范围从乡一级扩大到县一级,实行人大代表和国家机关领导人员差额选举,实现全国城乡按相同人口比例选举人大代表(为保障公民依法行使选举权和被选举权,依法产生各级人大代表,我国在新中国成立后,正是依照选举法的规定,进行了中国历史上第一次空前规模的普选,并以此为基础,自下而上逐级召开人民代表大会。新中国约6亿人口中,进行基层选举地区的人口数约5.7亿,全国参加投票选举的选民达2.78亿人,这在中国历史乃至世界历史上都是绝无仅有的)。到1954年9月,以第一届全国人民代表大会召开为标志,人民代表大会制度在全国范围内建立起来。我国的选举制度也是随着改革开放与时俱进,不断发展完善的。选举法在1979年全面修订后,随着经济社会发展和社会主义民主法制建设的不断加强,又于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年进行了六次修改。加强和完善全国人大常委会的职权,规定全国人民代表大会和常委会共同行使国家立法权,共同监督宪法实施,加强了常委会自身的组织建设;在县级以上人大设立常委会,赋予省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会地方立法权;完善国家权力机关的运行机制,制定了全国人大组织法、立法法、监督法、议事规则等一系列规范人大行使职权的重要法律,推动人大各项工作创新、规范和发展;制定和修改代表法(1992年制定,2010年、2015年修改),对代表在大会期间的工作、闭会期间的活动以及履职保障等作了明确规定,保障和规范代表依法履职;制定和修改地方组织法(1954年制定,1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2015年六次修改),健全地方人大组织机构,明确省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要可以设立法制委、财经委、教科文卫委等专门委员会,县、自治县、不设区的市、市辖区的人大根据需要可以设立法制委、财经委等专门委员会,明确省、自治区人大常委会可以在地区设立工作机构,市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构。地方各级人大根据宪法、法律赋予的职权,围绕推进社会主义民主法制建设、坚持和完善人民代表大会制度积极探索。

但是,我们也要看到人民代表大会制度仍有继续发展与完善的问题。在各级人大及其常委会的建设方面,还存在一些问题。具体表现在:一是,机构设置、权力分配与民主法治建设要求不相适应,存在着“上大下小”的问题。各级人大及其常委会的设置是越往上机构越大、权越大,越往下机构越小、权越小,呈倒“金字塔”型。二是,履职难的问题依然不同程度存在。由于有些方面对人大工作认识上的偏差,人大开展工作得不到支持,在某些地方、某些方面,人大工作受到的各种制约还比较多,不被重视的现象依然存在,“腰杆子不硬”的问题仍然没有得到根本解决。三是,人大工作队伍建设亟待加强。人大工作的政策性、法律性、专业性都很强,对工作人员的素质要求也高。但长期以来,人大干部年龄偏大、结构单一,对外交流难,人大成了一个“出生入死”的地方,难以适应干部培养成长的需要,难以适应国家对民主法治建设人才的需要。四是,在有的地方,还发生了严重违纪违法案件。比如,2013年的湖南衡阳破坏选举案,是新中国成立以来从未有过的以贿赂手段严重破坏人大代表选举案件,性质严重、影响恶劣,是对我国人民代表大会制度的挑战,触碰了我国社会主义制度的底线和我们党的执政底线。这个案件向我们的政权建设敲响了警钟,值得我们深思。

党的十八大和十八届三中、四中全会进一步提出,要坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用;要以保障人民当家作主为核心,坚持和完善人民代表大会制度。习近平总书记强调,“新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度”。党的十八大以来,党中央高度重视人大工作,全国人大常委会坚持问题导向,针对突出问题,采取了一系列有效举措。张德江委员长指出,本届全国人大常委会干了两件大事,一件是依法赋予设区的市地方立法权,另一件是加强县乡人大建设。这两件大事是加强人大建设的重大举措,涵盖了全国、省、市、县、乡五级人大、形成联动,有力推进人大立法、监督等各项工作,为坚持和完善人民代表大会制度奠定了更加扎实的基础。

2015年3月通过的立法法,依法赋予设区的市地方立法权,具体步骤和时间由各省、自治区人大常委会确定。立法法修改以来,全国人大常委会高度重视,将推进设区的市行使地方立法权作为常委会的重点工作,予以有力指导。全国人大常委会法工委组织召开第二十一次地方立法研讨会,会议围绕全面贯彻实施修改后的立法法、做好新形势下的地方立法工作进行深入研讨,张德江委员长出席会议并发表重要讲话,其中就推进赋予设区的市地方立法权,加强立法工作队伍建设,提出了明确要求,从而统一思想,凝聚共识。法工委还深入调研,了解地方的推动情况和面临的困难问题,总结地方好的做法,提出抓好“五个统筹建设”的工作思路和“既积极,又稳妥”的工作原则;推广典型经验,及时与地方沟通;对一些地方提出的问题进行研究,提出意见,积极指导;举办四期立法法培训班,对31个省(区、市)、209个市州的1248名立法工作人员进行了立法法及其有关制度的培训。各省、自治区按照立法法的规定,积极谋划,稳步推进,这项工作已取得实质性进展。绝大多数省级人大常委会和地市级人大常委会已按要求,配齐机构和人员,加强队伍建设,增强立法能力,以适应新形势下立法工作和人大工作的需要。部分被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市已经制定了地方性法规。

县乡人大是基层国家权力机关,是我国地方国家政权的重要基础,在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要基础性地位。2015年6月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。根据《若干意见》的要求,2015年8月,十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定,重点对县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定作出修改完善,确保党中央提出的加强县乡人大工作和建设的重要举措于法有据、顺利实施。这次“三法”修改的内容主要是,明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责,增加了县级人大常委会组成人员名额,增加规定县级人大根据需要可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会,增加规定市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构,增加规定参加各级人大代表的选举,不得接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助,对代表资格审查委员会的职责和审查程序进一步予以补充和完善,还对加强国家机关同人大代表的联系、加强代表履职监督等作了补充完善。2015年9月,全国人大常委会办公厅召开加强县乡人大工作和建设座谈会,推动地方各级人大认真学习、全面贯彻落实中央精神和有关法律规定。各省区市党委认真贯彻落实中央18号文件精神和新修改的选举法、地方组织法、代表法,结合实际研究制定具体措施,及时完善相关法规和工作规则,努力把各项任务要求落到实处,有力推动了县乡两级人大工作和人大建设。

下一步,随着中央决策部署和有关法律规定的贯彻落实,各级人大及其常委会的职能和作用必将得到进一步强化,必将推动我国人民代表大会制度不断发展完善,进而推动中国特色社会主义制度不断发展完善。