我国的立法体制

立法体制的核心内容是立法权限的划分。具体来说,包括两个方面内容:一是立法主体;二是立法权限。一个国家采取什么样的立法体制,是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统以及民族情况等一系列客观因素决定的。

1.我国立法体制的历史沿革

新中国成立后,我国立法体制的演变大致经过了三个阶段:

第一阶段:1949年新中国成立到1954年。行使国家权力的机关是中国人民政治协商会议。《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府委员会制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行;规定国家的施政方针;废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令,并审查其执行。《大行政区人民政府组织通则》规定,大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报政务院批准或备案。可见,共同纲领规定的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合。

第二阶段:1954年到1979年。五四宪法规定,全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关;全国人大常委会“解释法律”,“制定法令”。立法权集中在全国人大一个机关手里,全国人大常委会没有国家立法权,也没有赋予国务院和地方立法权。1955年、1959年全国人大两次授权,赋予全国人大常委会行使部分国家立法权,从而改变了全国人大是行使国家立法权唯一机关的规定,这是对1954年宪法的一个重要补充和发展。

第三阶段:1979年以后。1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规权。1982年宪法又进一步赋予全国人大常委会以较大的立法权,赋予国务院制定行政法规权。1986年修改的地方组织法,赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市地方立法权。2000年立法法又赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年修改立法法赋予所有设区的市以及自治州地方立法权。

2.我国现行立法体制

我国是统一的、单一制的国家,各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使我们的法律既能通行全国,又能适应各地方千差万别的不同情况的需要,在实践中能行得通,宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了我国的统一而又分层次的立法体制。从宪法和立法法的规定来看,目前我国立法体制的层次可以分为中央和地方两个层面,在地方层面还有一个特殊的层级即设区的市;涉及七类立法主体(全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、民族自治地方、经济特区、国务院部委)。

在中央层面,全国人大及其常委会行使国家立法权。根据立法法的规定,对涉及国家主权、基本政治制度和经济制度或者公民的基本权利义务的事项,全国人大及其常委会具有专属立法权,包括:(1)国家主权的事项;(2)国家机构产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;(7)对非国有财产的征收、征用;(8)民事基本制度;(9)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;(10)诉讼和仲裁制度;(11)必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

根据宪法第八十九条,国务院可以根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。立法法第六十五条规定,行政法规可以就下列事项作出规定:(1)为执行法律的规定需要制定行政法规的;(2)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。因此,国务院也是中央层面重要的立法主体。但国务院作为国家权力机关的执行机关,其行使立法权,重点是贯彻实施法律的规定,目的是保证宪法法律的有效实施。

在中央层面,需要注意的是授权立法。立法法第九条规定,属于只能制定法律的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出规定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但是,有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。改革开放初期,根据需要,1984年,全国人大常委会作出关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定(这一授权决定在2009年法律清理时被废止);1985年,全国人大作出关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。根据这两个授权决定,国务院制定了一系列税收暂行条例、有关经济体制改革和对外开放方面的行政法规,其中有些已经上升为法律,比如车船税法。此外,经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,还可以制定法规,在经济特区范围内实施。经济特区立法,也是授权立法。

在地方层面,省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

自治区的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。

地方层面需要注意的是设区的市行使的地方立法权。设区的市、自治州的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

此外,立法法还规定,国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。设区的市、自治州的人民政府制定规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。