立法遵循的基本原则

明确立法遵循的基本原则,目标是确保制定出来的法律可执行、可操作、有效管用,能够解决经济社会发展中的实际问题,具体要求就是要始终坚持依法立法、科学立法、民主立法。根据宪法、立法法和立法实践,主要有以下几项基本原则:

1.坚持党的领导

立法法第三条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”立法工作是国家重要的政治活动,党的领导是做好立法工作的根本保证。习近平总书记强调指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”彭真同志在主持1982年宪法修改时,力主将“党的领导”写进宪法,并在立法工作中多次强调:“在我们这个国家,要把事情办好,没有党的领导不行。这是历史证明了的。宪法写了四项基本原则,其中一条就是坚持党的领导。”在立法活动中坚持党的领导,最重要的是在立法工作中自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求,坚持走中国特色社会主义道路,坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,使党的主张通过法定程序成为国家意志,成为全社会都必须一体遵守的社会活动准则。这就要求我们必须努力将立法工作放到经济社会发展的大局中筹划,放到改革发展稳定的全局中审视,放到国际国内的政治经济环境中思考,自觉围绕党和国家中心工作,通过立法确保中央重大战略决策和部署得到贯彻落实。

最近,党中央出台了关于加强党领导立法工作的意见,这是对1991年相关文件(《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》)的全面修订。意见明确了党对立法工作的领导方式主要是政治领导,即方针政策的领导,通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等方式,把握好政治方向。这就要求有立法权的地方党委、人大都要按照中央文件精神,正确处理好党委领导立法与发挥人大在立法中的主导作用的关系,使立法工作始终保持正确政治方向,贯彻落实好中央和有关地方党委的重大决策部署,为经济社会有序发展提供法治保障。

2.坚持法制统一

立法法第四条规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”坚持社会主义法制的统一,是加强民主法制建设、做好立法工作的内在要求。习近平总书记强调,“要加强宪法和法律的实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”彭真同志指出:“订立了法实行了没有?违反了没有?有法不依等于没有法。无论是国务院,还是各省、自治区、直辖市的人大和人大常委会,他们制定的法规、作出的决定,如果与宪法和法律有抵触,那就要行使监督权,这是宪法规定得很清楚的。当然还有人大对人大常委会的监督。”宪法、地方组织法等法律对规范性文件备案审查等立法监督制度已有一些原则规定,立法法则作了进一步明确的规定。这一原则要求,一是,必须始终坚持维护宪法作为国家根本大法的权威地位,在中国特色社会主义法律体系内部,坚持以宪法为核心和统帅,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。二是,必须“依法立法”,也就是严格依据法定权限、遵循法定程序开展立法工作。三是,保证法律的协调一致。加强对规范性文件备案审查,以保证法律法规的规定之间衔接协调、不相互矛盾,维护社会主义法制的统一。四是,立法应当从国家的整体利益出发,从人民长远利益和根本利益出发,防止立法工作中部门化倾向和争权诿责现象,以及一些地方利用法规实行地方保护主义的倾向。

3.坚持人民主体

立法法第五条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”习近平总书记强调:“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”彭真同志指出,立法要考虑到农民、工人。“立法时脑子里要有农民、工人,要有十亿人民,要面向他们,为了他们。”人民是依法治国的主体和力量源泉。保证和发展人民当家作主,充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益,是法治建设的题中应有之义,也是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。古人早已看到,“法不察民之情而立之,则不成。”以民为本、立法为民,确立了立法价值取向,要求立法必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

立法涉及对权利和利益关系的调整,无论修改现行法律还是制定新的法律,都在深层次触动人们思想观念和既有利益格局。尤其是在关系群众切身利益的医疗、教育、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配等领域,利益格局复杂,牵一发而动全身。与过去相比,立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈过程,不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策,为自己争取权利和利益。立法是在矛盾的焦点上“砍一刀”,现在不仅要敢于“砍”这一刀,还要把这一刀“砍”得更加精准、科学、公平。这就要求我们在立法工作中要坚持国家的一切权力属于人民,坚持法律面前人人平等,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。尊重和保障人权,完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。特别要广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见,善于对各种意见进行理性分析和科学判断,切实做到集思广益、凝聚共识;正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系,正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,客观反映和统筹兼顾不同方面群众的利益,从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

4.坚持实事求是

立法法第六条第一款规定:“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”实事求是,从实际出发,是马列主义毛泽东思想、邓小平理论的精髓和活的灵魂,是我们做好包括立法在内的一切工作的出发点。习近平总书记指出:“准确把握我国不同发展阶段的新变化新特点,使主观世界更好符合客观实际,按照实际决定工作方针,这是我们必须牢牢记住的工作方法。”彭真同志站在马克思主义哲学的高度,对立法工作要从实际出发的问题做了深入阐发,他说:“立法时要吸收古今中外对我们有用的好经验,要解放思想,百家争鸣,但必须从中国的实际出发,根据我国的实践经验。社会实践是检验真理的唯一标准,从实际出发,实事求是,就是唯物论。”“立法要从中国实际出发,解决中国的实际问题,并且以我们的社会实践来检验。”他还形象地比喻说:“是法服从实际情况,还是实际情况服从法?谁是母亲,谁是儿子?实际产生法律,实际是母亲,法律、法理是儿子。”

体现在具体立法工作中,就是要坚持从我国国情出发,从实际出发,不能从愿望和想当然出发,不能从本本和概念出发,更不能照搬照抄西方国家的东西。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的宏伟实践作为立法的基础,深入实际开展调查研究,全面把握客观规律。确立一项制度必须统筹兼顾,与我国经济社会发展阶段相适应,要“瞻前顾后”“左顾右盼”,使其能够行得通、管得住、可操作。