发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

四中全会决定明确要求,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。依照宪法、全国人大组织法以及地方组织法,立法权是人大及其常委会最重要的职权,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用是应有之义,是天经地义。根据这一要求,立法法新增第五十一条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”在第二十一次全国地方立法研讨会上,张德江委员长就党中央为什么突出强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,从四个方面进行了系统阐述,即这是全面推进依法治国的重要举措,是人民代表大会制度的必然要求,是发挥立法引领和推动作用的客观需要,是坚持问题导向加强和改进立法工作的有效途径。他还强调,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,必须坚持党对立法工作的领导,要注重发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用,注重推动政府发挥在立法工作中的重要作用,注重组织社会各方积极有序参与立法活动,广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。我们要认真贯彻落实张德江委员长的讲话精神,坚持从国情和实际出发,积极开展实践探索,立足制度建设,建立健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作,努力形成立法合力,共同推进立法工作。

具体来说,人大的立法主导作用:从方式上看,主要是加强组织协调;从主体上看,主要是要发挥人大代表和人大常委会组成人员的主体作用,同时注重推动政府发挥在立法工作中的重要作用;从环节上看,主要体现在立法项目的主导(立什么)、立法进程的主导(什么时候立,不能久拖不决)和立法内容的主导(怎么立,即具体制度设计)。

首先,提高立法规划计划的科学性、合理性,把握立项工作的主导。主要解决立什么法、什么时候立的问题。要通过五年立法规划和年度立法工作计划的编制、公布和督促落实,加强立法工作的统筹安排。要按照四中全会决定的要求,完善立法项目征集和论证制度,不断提高编制立法规划和立法工作计划的科学性、合理性。省(自治区、直辖市)、设区的市人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时,应当围绕本地工作大局,着力通过立法推动落实地方党委的重大决策部署,广泛征求意见,科学论证评估,对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计,增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。

其次,认真组织实施立法工作,把握立法进度的主导。这主要指的是起草环节的主导,解决对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。对涉及综合性、全局性、基本性法律法规草案的起草,由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作机构组织有关部门进行起草,探索和逐步形成立法机关主导,有关部门参加,专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制,调动一切积极因素,广泛凝聚社会共识,使各方面的意见和关切得到充分表达,防止部门利益,加快立法进度,提高立法质量。但是,专门委员会、常委会工作机构起草重要法律草案,应当是遵循必要原则,不能代替国务院及其有关部门工作。

由有关部门起草的法律法规草案,人大相关专门委员会、常委会法制工作机构要建立相应机制,积极主动介入,把握起草的进展和动态,了解各方诉求和分歧所在,推动有关方面抓紧起草工作,督促按时提请审议。对专业性较强的法律法规,可以探索委托第三方起草法律法规草案。建立制定配套法规时限制度,努力推动配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。还可以借鉴一些地方的做法,对于不能如期提请审议的法律法规案,要求有关起草单位和责任部门及时向委员长会议或主任会议解释说明情况。

再次,着力解决立法中涉及的重大问题,把握立法决策的主导。这主要解决法律法规草案主要规定什么内容、规定到什么程度的问题。立法工作中经常会因为一些焦点难点问题,影响草案的起草和审议进度,这就要求人大相关专门委员会和人大常委会法制工作机构在立法规划计划编制完成后,不能当“甩手掌柜”,必须密切跟踪法律法规案的起草和审议情况,抓住每一部法律法规中“关键的那么几条”,积极督促有关部门下决心、想办法解决。对于争议较大但实践迫切需要的法律法规案,有关机关可以引入第三方评估,充分听取各方意见,研究清楚后,及时果断作出决策,不能久拖不决。对于法案中法律关系比较复杂、分歧意见突出的问题,人大常委会要把握症结所在,站在党和人民利益的高度,主动加强与有关方面的协商沟通;对于重大事项,要及时由人大常委会党组向中央或地方党委请示汇报。