赋予设区的市地方立法权

2015年立法法修改最重要的亮点之一,就是赋予所有设区的市地方立法权。张德江委员长指出,这是本届全国人大常委会推进的两件大事之一。

较大的市立法自1986年修改地方组织法就作了规定,2000年立法法将其固定下来,并将范围扩大到了经济特区所在的市。党的十八届三中全会提出,逐步增加有地方立法权的较大的市的数量,十八届四中全会进一步要求明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权依法赋予设区的市地方立法权。涉及的地方数量是:设区的市、自治州、四个不设区的地级市(288+30+4)(注:近期,西藏林芝和山南、新疆吐鲁番和哈密撤地设市)。本次修改立法法,将较大的市改为设区的市。要从发挥立法的引领与推动作用,推动人大工作,推动经济社会发展的高度,充分认识其重要意义。具体体现在对第七十二条、第八十二条的修改中:(1)设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。(2)其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。(3)自治州的人民代表大会及其常务委员会适用上述规定。(4)设区的市、自治州的人民政府,可以相应制定规章。(5)省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规、规章,涉及规定事项范围以外的,继续有效。

需要说明的是设区的市的立法权力边界问题。赋予所有设区的市地方立法权,既要适应地方的实际需要,又要相应明确其地方立法权限和范围,避免重复立法,维护法制统一。如何合理界定设区的市立法权力边界,是立法法修改过程中的焦点问题之一。经过广泛征求意见和深入调查研究,修改后的立法法将设区的市的立法权限界定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。有的同志担心,设区的市立法权限与以前相比,大大收窄了,会不会难以适应地方经济社会发展的需要?实际上,“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,范围是比较宽的。例如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从四十九个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,目前界定的范围基本上都可以涵盖。总体上看,对设区的市立法权限的规定是能够适应地方实际需要的。同时,修改后的立法法还给设区的市地方立法权限留了一个口子,即:“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定”。比如,立法法第七十七条第一款规定:地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据地方组织法,参照本法的规定,由本级人民代表大会规定。也不排除今后根据实践的需要,在行政管理等方面的法律中,对设区的市制定地方性法规的事项专门作出规定。

立法法修改以来,全国人大常委会高度重视,将推进设区的市行使地方立法权作为2015年常委会的重点工作,下发了《关于做好设区的市开始制定地方性法规向全国人大常委会备案工作有关事项的通知》,要求各省、自治区及时报备确定设区的市开始行使地方立法权和推进设区的市行使立法权工作的计划和进展情况。全国人大常委会法工委深入调研,了解地方的推动情况和面临的困难问题,总结地方好的做法,提出抓好“五个统筹建设”的工作思路和“既积极,又稳妥”的工作原则,主要解决“怎么干”的问题。

“五个统筹建设”包括:一是抓好权力机构和工作机构的统筹建设。法制委员会是立法法规定的统一审议机构,法制工作委员会是工作班子,两者互相配合、不可或缺。根据地方组织法的规定,法制委员会组成人员从本级人大代表中选举产生,不占机关行政编制;法制工作委员会作为常委会的立法工作机构,领导职数须经组织部门和编委批准,工作人员要占机关行政编制。设立法制委员会和法制工作委员会是人大行使立法权的前提条件,也是评估一个设区的市立法能力的硬杠杠。二是抓好专门机构与人大代表、常委会组成人员和社会力量的统筹建设。人大代表和常委会组成人员是国家权力机关组成人员,都是立法主体,其审议能力直接关系立法质量。设区的市人大常委会在抓好专门机构设置和专业力量配置的同时,也要高度重视常委会组成人员与人大代表的培训工作,同步提高立法能力,确保立法质量。三是抓好省市两级人大立法能力的统筹建设。设区的市开始制定地方性法规后,必然会加大省级人大常委会特别是法制工作机构的工作量。因此,在加强市级人大立法能力的同时,必须相应地充实并强化省人大常委会的立法力量。各省、区人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,也要考虑自身力量和承受能力。四是抓好人大与政府立法能力的统筹建设。立法活动包括调研、起草、审议、表决等多个环节,具体工作既涉及人大及其常委会,也涉及政府及其有关部门。实际工作中,相当一部分法规案是由政府提出的,政府的立法能力在相当程度上影响到法规质量。与此同时,这次修改立法法,还相应赋予市政府制定政府规章的权力。因此,在重视人大立法能力建设的同时,也要同步考虑政府法制部门以及其他部门法制力量的建设,努力做到齐头并进。五是抓好立法工作与人大其他工作的统筹。在设区的市开展地方立法工作的同时,还要统筹做好监督工作、代表工作、自身建设等,把市级人大工作的水平提升到一个新的台阶。要在办理代表议案、建议、开展备案审查、执法检查、专题询问等工作中,及时发现立法需求,选准立法项目,为启动地方性法规的立改废释奠定坚实的民意基础和实践基础。同时,也要以行使地方立法权为契机,推动监督工作的制度化和规范化,充分发挥人大代表在立法中的主体作用,把代表工作开展得更加丰富、更有实效。比如,过去不少地方反映,没有立法权的人大,对于本级人大代表提出的有关立法的议案,只能转交有立法权的上级人大参考,或者只能按照建议办理。现在,设区的市人大依法行使地方立法权,拓宽了市级人大代表提出议案的范围,有利于加强和改进代表工作,充分发挥人大代表的主体作用。此外,还要做好“老市”与“新市”的统筹。所谓“老市”,就是在立法法修改前,已经享有地方立法权的较大的市,包括省会市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在的市。所谓“新市”,就是在立法法修改后,由省级人大常委会确定可以开始行使地方立法权的设区的市。省级人大常委会要结合本地实际情况,做好“老市”与“新市”的统筹:既要认真研究解决“老市”与“新市”面临的共性问题,又要对“老市”和“新市”分类指导。对于“老市”而言,要严格遵循修改后的立法法对设区的市立法权的权限范围,适时调整立法工作的重心,做好衔接过渡工作。

推进赋予设区的市地方立法权,不仅是各省(区)人大常委会贯彻落实修改后立法法的一项重要工作,更是各省(区)党委贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的一项重要举措。这项工作意义重大,但难度不小,要按照习近平总书记提出的“蹄急而步稳”的要求,做到既积极,又稳妥。所谓“积极”,是因为这项工作涉及方方面面,特别是涉及机构设置和人员配备,各省(区)人大常委会、各设区的市人大常委会要积极主动向同级党委请示汇报并争取支持。要把这项工作纳入各地方推进全面深化改革、全面依法治国的中心工作来谋划和推进,在地方党委的高度重视和大力支持下,充分发挥人大常委会的重要作用,确保这项工作顺利开展。所谓“稳妥”,是因为这项工作的政治性、专业性都很强,关系到一个地方建章立制的重大问题。各地要坚持从实际出发,因地制宜、量力而行,本着需要和可能相结合的原则有序推进。不能把这项工作当作“面子工程”、“政绩工程”,只重视争取尽早行使地方立法权,却忽视本地的立法需求和立法能力。更不能搞“大跃进”、“一刀切”,最后“一哄而上”,“萝卜快了不洗泥”,降低标准甚至降格以求。

一年多来,全国人大常委会法工委不断推广典型经验,及时与地方沟通;对一些地方提出的问题进行研究,提出意见,积极指导;举办四期立法法培训班,对31个省(区、市)、209个市州的1248名立法工作人员进行了立法法及其有关制度的培训。各省、自治区按照立法法的规定和“五个统筹建设”的工作思路,积极谋划,稳步推进,目前这项工作已取得实质性进展。据统计,被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共273个,其中,已确定可以开始制定地方性法规时间的232个,占85%;尚未确定的41个,占15%;还有7个省(区)未完成批准工作。从设区的市和自治州制定地方性法规的情况看,截至2016年3月底,被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市中,已有86个市州经市州人大常委会审议通过并经省(区)人大常委会批准的地方性法规92件,其中,立法条例81件;其他地方性法规11件,分别属于城乡管理、环境保护、历史文化保护方面的事项。