在开拓中前行（代序）

江苏省人大常委会党组书记、常务副主任　蒋定之

本届市县乡人大任期的这五年，应当说是不平凡的五年，是“两个率先”取得重大进展、新江苏建设迈出重大步伐的五年，也是我省地方人大工作在传承中发展、在开拓中前进的五年。五年来，全省市县乡人大在同级党委的领导下，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢牢抓住人民代表大会制度完善发展的重大机遇，紧紧围绕全面建成小康社会的奋斗目标，认真履行宪法和法律赋予的职责，锐意进取，主动作为，扎实工作，为坚持和完善人民代表大会制度、推动社会主义民主政治建设、促进我省经济社会持续稳定健康发展作出了积极贡献，各项工作在往届基础上取得了新进展新成效，较好地发挥了地方国家权力机关应有的作用，受到了各级党委和广大人民群众的认同。

一、在坚持和依靠党的领导、保证人大工作正确政治方向上坚定不移

人大是党委科学执政、民主执政、依法执政的重要平台，人大工作具有很强的政治属性。

——在贯彻中央关于人大工作的部署要求上坚决有力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对人大工作高度重视，召开了庆祝全国人民代表大会成立60周年大会，从推动国家治理体系和治理能力现代化的高度，对做好新时期人大工作作出全面部署。省委也结合庆祝人大制度建立60周年，召开人大工作会议，出台相关文件。去年以来，中央和省委还先后就加强对立法工作领导、加强县乡人大工作和建设、做好县乡人大换届选举工作等下发文件、提出要求。这些，都为推动人民代表大会制度不断完善和发展提供了重大机遇。市县人大常委会加强调查研究，及时向党委汇报，协助党委召开人大工作会议，出台相应文件，结合本地实际，把中央和省委有关人大工作的部署要求落到实处。

——在坚持党对人大工作的领导上毫不动摇。市县乡人大都切实增强“四个意识”，自觉把人大工作置于同级党委的领导之下，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于人大工作实践。加强科学理论武装，深入学习贯彻习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，始终在思想上政治上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；坚持和依靠同级党委的领导，坚决执行党委决定，贯彻党委意图，维护党委的领导核心地位；围绕党委中心任务研究确定人大履职重点，保证人大工作与党委工作目标上同向、行动上同步，推动党委重大决策部署贯彻落实；建立健全重大事项请示汇报制度，根据党委的指示要求开展工作，切实把党的领导贯穿于人大履职的全过程和各方面。

——在充分发挥人大常委会党组领导核心作用上主动担当。市县人大常委会党组认真贯彻党章和党组工作条例，切实履行职责，在人大工作中充分发挥把方向、管大局、保落实的领导核心作用。严守政治纪律和政治规矩，坚持民主集中制，重大事项集体讨论决定，不断增强领导班子的向心力、凝聚力、战斗力。树立“人大是民主法治建设第一线”的观念，充分发挥主观能动性，以强烈的事业心和责任感，谋划和推动人大工作与时俱进、创新发展。全面落实从严治党主体责任，把加强思想政治建设放在首位，深入开展群众路线、“三严三实”、“两学一做”主题教育活动，教育引导人大代表和人大机关中的党员牢固树立党的意识，在依法履职、服务群众中发挥模范带头作用，不辜负党和人民的期望和重托。

二、在围绕中心服务大局、促进经济社会平稳健康发展上主动作为

发展是第一要务，人大工作必须服从和服务于改革发展大局。

——坚持发展第一要务，推动党委决策部署贯彻落实。一是注重紧紧围绕事关改革发展全局的重点课题开展视察调研。本届人大期间，开启了“十三五”发展的新征程，各地人大结合对“十三五”规划的审议，广泛开展调查研究，谋发展大计、献富民良策，提高了决策科学化民主化水平。南京市人大围绕国家级江北新区的筹建工作，常州市人大围绕行政审批制度改革和行政效能建设情况，连云港市人大围绕港产城融合发展、产业强市战略、绿色发展等问题，深入开展调查研究，都为党委、政府决策提供了有价值的参考。二是注重就本地区改革发展的重大事项作出相关决议决定。通过法定程序及时把党委的主张转变为地方国家权力机关的意志，转化为广大人民群众的共同行动。南京市人大就推进“四大片区”工业布局调整作出决议，推动了全市产业布局的优化；苏州市人大就推进“四个百万亩”保护作出决议，促进了粮食安全和现代农业发展；扬州市人大就加强水环境保护和大气污染防治分别作出决议，推进了生态文明建设。三是注重综合运用各种监督手段，推动“一府两院”改进工作。面对保增长、转方式的双重压力，各地人大围绕推进供给侧结构性改革、实施积极的财政政策、推动开放型经济转型升级等问题，或开展审议询问，或组织执法检查，或进行工作评议，促进政府坚持稳中求进，深化改革开放，破解发展难题，保持经济平稳健康发展。

——落实依法治国方略，为改革发展提供有力的法治保障。各设区的市人大都适应本地区改革发展的实践需要，加快地方立法步伐。本届以来，13个设区的市人大共制定和修改地方性法规80件。一是突出地方立法重点。各市人大根据地方立法权限，突出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的重点，积极开展立法工作。围绕城乡建设与管理，南京、无锡市制定了物业管理条例，徐州市制定了城乡供水条例，镇江市制定了饮用水源地保护条例，苏州市制定了轨道交通条例；围绕生态环境保护，徐州、淮安、盐城、宿迁市都制定了绿地保护条例，南京市制定了湿地保护条例，泰州市制定了水环境保护条例，徐州市制定了云龙湖风景名胜区条例，镇江市制定了金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例，南通市制定了濠河风景名胜区条例，淮安市制定了古淮河保护条例，连云港市制定了海洋牧场管理条例等；围绕历史文化保护，扬州市制定了古城保护条例，南京市制定了城墙保护条例，苏州市制定了古村落保护条例，镇江市制定了香醋保护条例等。这些立法，都实在管用，具有鲜明的地方特色。二是坚持立法决策与改革发展稳定决策相衔接相结合。主动研究改革发展稳定中的立法问题，充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用。对于国家尚未立法、地方在改革实践中急需依法加以规范的事项，积极推进先行立法。如《南京市紫金科技人才创业特别社区条例》、《无锡市公共信用信息条例》、《苏州市生态补偿条例》等，都是创制性的，为国家和省级层面立法提供了经验。各市人大更多地通过在立法中设置创制性的条款，把改革举措上升为法律规范，为改革提供了有力支撑。三是坚持立改废相结合。随着实践的发展，有的市人大对地方性法规及时进行清理和完善，该修改的及时修改，该废止的坚决废止，为改革扫清障碍。如，苏州等市人大适应行政审批制度改革的需要，对相关地方性法规进行打包修改，使改革于法有据、有序进行。

——充分发挥人大代表作用，凝聚改革发展合力。我省市县乡三级人大代表有10万多人，占全省各级代表总数的99%以上。他们分布在各行各业，生活在群众之中，是改革发展的一支重要力量。各地人大都充分尊重代表主体地位，在改革发展中发挥代表独特优势、凝聚代表的智慧和力量。一是在助推小康社会建设中发挥代表作用。南通、连云港市人大开展“万名代表小康行”、“我与小康社会同行”系列活动，组织代表解民忧、办实事、促发展，使代表从“隐身”变为“在线”，为全面小康社会建设贡献力量，受到社会和媒体的广泛关注。二是在问政督政中发挥代表作用。镇江市人大每年组织政情通报会，淮安市人大组织代表约见政府组成人员，通过面对面问政，问出了机关作风，问出了政府效能。南京市人大组织代表对“一府两院”工作开展定向定点视察，促进依法行政、公正司法。三是在联系群众中发挥代表作用。淮安市人大开展“万名代表回选区见选民”活动，宿迁市人大开展“千名代表联万家”活动，镇江市人大开展“五级代表统一接待选民日”活动，都密切了党和政府同人民群众的联系。一些县级人大突出民生工程建设，组织人大代表“问项目”，推动工程进度，得到了老百姓好评。

三、在坚持以人为本、维护最广大人民群众根本利益上成效显著

人大是民意机关，代表人民、服务人民是人大工作的根本宗旨。

——保障食品安全和饮用水安全。民以食为天，食以安为先。针对食品安全和农产品质量安全的严峻形势，南京、苏州、镇江市人大就相关法律开展执法检查，盐城、常州市人大就相关工作开展专项审议和询问。连云港市人大连续4年就城乡居民饮用水安全工作开展监督，切实保障人民群众的身体健康。

——促进教育事业均衡发展。学生的健康成长为千百万家庭所关注。为了在城市化进程中保障教育优先发展，南京市人大专门制定了地方性法规，规范和保护中小学、幼儿园建设用地。享受公平的义务教育，是人民群众的期盼。围绕推进教育均衡发展，无锡市人大专门制定相关法规，淮安市人大听取审议这方面的专项报告，努力促进教育公平。苏州、镇江市人大还分别就《民办教育促进法》《江苏省学前教育条例》开展执法检查，组织专题询问和工作测评，督促政府落实扶持政策，推动教育事业健康有序发展。

——助力养老服务体系建设。随着老龄化步伐加快，养老服务成为社会广泛关注的民生问题。无锡、苏州市人大分别制定了《养老机构条例》《居家养老服务条例》，为养老事业加快发展提供法治保障。围绕养老设施规划建设，南京市人大对有关工作组织专题审议，常州市人大对相关议案进行重点督办，推动政府加大力度，让更多的老年人享受优质便捷的居家养老服务。徐州、苏州市人大还开展了《老年人权益保障法》执法检查，大力弘扬尊老敬老的良好社会风尚，维护老年人的合法权益。

——关注“看病难、看病贵”问题解决。针对人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，各地人大加大对医疗卫生体制改革工作的监督力度。围绕社区卫生服务机构建设问题，无锡市人大开展专题询问，南通市人大组织联组审议，苏州市人大进行专项视察，督促政府加快医疗卫生资源下沉和工作重心下移，完善城乡基层医疗服务体系，提高社区卫生机构服务水平。一个时期，医德医风问题为社会所普遍关注，泰州市人大对医德医风开展为期半年的专项工作评议，有效推动了医疗服务态度改善、服务质量提升。

——聚焦生态环境改善。生态环境保护事关人民群众切身利益。宿迁、常州市人大分别对生态文明建设和生态红线区保护情况进行专题调研，推动政府牢固树立绿色发展理念，积极构建新常态下生态文明建设新机制。水是生命之源、城市之脉。扬州市人大先后就水环境保护、“七河八岛”生态功能区保护和建设作出决议，并推动落实。针对大气污染的严峻形势，连云港市人大不仅专题审议大气污染防治报告，而且连续4年跟踪督办秸秆禁烧议案；苏州市人大对机动车排气污染防治工作进行专项审议，推动大气环境的稳定好转。

——推动司法公正。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。各市县人大加大对司法工作的监督力度。南通、泰州、盐城、连云港等市人大围绕司法体制改革深入开展调研、审议专项报告，推动改革任务落实。无锡、常州、苏州市人大突出司法规范化问题开展审议监督，督促司法机关进一步完善司法权力运行机制。宿迁市人大还就深化检务公开作出决议，提升检察工作的透明度和公信力。通过监督，有力地促进了法检机关严格执法、公正司法，维护了社会公平正义。

四、在深化人大领域改革、推动人大制度和人大工作创新发展上勇于担当

实践发展永无止境，改革创新也永无止境。

——完善科学民主立法机制。近两年，根据新修改的立法法，省人大常委会分两批批准了9个设区的市开始行使地方立法权。新取得地方立法权的市贯彻中央精神和新立法法的要求，认真做好承接工作，一手抓机构和队伍建设，一手抓立法计划制定，实现了地方立法工作的良好开局。南京、无锡、徐州、苏州4个市也注重总结多年来的地方立法工作经验，调整和完善立法工作思路，着力提高立法质量。各市人大按照科学民主立法的要求，不断完善法规起草、论证、协调、审议机制，像南京市人大探索法规草案委托第三方机构起草的模式，常州市人大通过“四方会议”加强立法论证，苏州市人大重视立法后评估，南京、无锡、泰州等市人大都建立了基层立法联系点制度，对提高立法质量起到了积极的促进作用。

——创新监督工作机制。各地人大围绕增强监督实效，在丰富监督形式、改进监督方法上，有许多新的尝试和创新。有的市县加强对全口径预算的审查监督，对一定额度以上的财政专项资金项目进行专题审查；有的市县在审议专项工作报告时组织开展专题询问，做到“问”“审”结合，提高了审议的质量和效果；有的市县在执法检查中，明察暗访并举，线上线下同步，检查评议结合，推动了法律法规的贯彻实施；有的市县对监督工作中发现的问题进行持续跟踪监督，力求一抓到底、抓出成效；有的市县把对事的监督与对人的监督结合起来，探索开展工作评议或述职评议；有的市县把行使监督权和重大事项决定权结合起来，促进了决策科学化民主化；还有的市县通过媒体和网络把监督的过程和结果向社会公开，提高了人大监督工作的透明度，等等。这些有益探索，增强了监督工作的效能，树立了地方国家权力机关的权威。

——拓展代表履职机制。各市县人大着眼充分发挥人大代表作用，不断创新代表工作机制，推出了一系列创新举措。一是积极构建代表履职平台。各地人大都扎实推进“人大代表之家”建设，在乡镇、街道全覆盖的基础上，逐步向村、社区拓展和延伸。如，镇江市人大把“选民接待中心”、“选民工作站”建到了社区和行政村，南京、苏州等市人大在社区村组建立代表联系点，推进代表履职重心下沉，打通了代表与选民联系的“最后一公里”。与此同时，依托现代信息技术，积极搭建代表履职网络平台，实现线上线下相结合，更好地发挥代表作用。如苏州、常州等市人大开发建设了代表履职网络平台和手机客户端，南京市人大积极推进“互联网＋民意”，定期举办“金陵民生热点网谈”，扬州市人大开办“人大网坛”，扩大了代表和公众对人大工作的参与。二是强化代表履职管理。各地人大都积极探索建立代表履职登记管理制度，组织代表向原选区选民或选举单位述职，激发了代表履职的积极性。如镇江市人大探索对代表履职进行积分制管理，盐城市人大在全省率先组织市人大代表向县级人大常委会报告履职情况，并形成制度，都增强了代表依法履职的责任感。三是加强和改进代表建议督办工作。各地人大除了加强日常督办工作之外，每年都选择一些事关本地区发展大局和群众切身利益的代表议案建议，由领导同志牵头重点督办，推动代表议案建议所提问题得到切实解决；泰州、淮安、镇江等市人大对代表议案建议办理工作进行“回头看”，确保办理工作落到实处；宿迁市人大还对代表议案建议办理工作进行评比表彰，调动了承办单位的积极性。

——推进基层人大工作和建设。中央和省委关于加强县乡人大工作和建设的文件下发后，各级人大抓住机遇，主动作为，推动解决了多年来制约我省县乡人大工作的难点问题，使全省县乡人大工作和建设迈上了一个新台阶。各市人大切实担负起对县乡人大工作的指导责任，组织开展多种形式的交流研讨，总结基层人大工作规律，着力推进县乡人大工作规范化建设；加强对基层人大干部的培训，提升履职能力；建立基层联系点制度，就重点改革举措开展先行先试；深入调查研究，总结推广基层创新经验。县乡两级人大包括街道人大工委、开发区人大工委也充分发挥主观能动性，不断拓展履职渠道，创新履职方法，提升履职成效。从今年年中我们组织的督查情况看，通过贯彻中央和省委文件精神，各地县乡人大组织机构明显加强、履职制度逐步健全、各项工作更加科学规范，特别是县级人大常委会主任和乡镇人大主席专职化配备取得突破性进展，基层国家权力机关的职能作用得到进一步发挥，夯实了人民代表大会制度的基础。

五、在密切上下工作联系、提升人大履职整体水平上措施扎实

本届以来，省市县人大之间联系更加紧密，沟通更加顺畅，交流更加频繁，有力促进了履职水平的整体提升。

——联动履职力度大。在立法工作方面，省人大主动加强对各市立法工作的指导，在法规立项、起草过程中给予切实帮助，把好法规审查关；各市县人大对省人大立法工作也给予大力支持，配合省人大有关委员会开展立法调研、论证和征求意见工作。在监督工作方面，省市县乡各级人大围绕一些事关全局、人民群众普遍关注的重大事项，上下联动，同步开展监督，形成了工作合力。如，省人大常委会组织开展关于“十三五”规划的调研、关于沿海开发的调研、关于行政审批制度改革的调研等，都得到了市县人大的大力支持和配合。省人大常委会开展执法检查，也尽可能与市县人大协同进行，增强了检查的声势和效果。在代表工作方面，市县乡人大注重邀请全国和省人大代表列席当地人代会和人大常委会会议，组织五级人大代表联动开展闭会期间的活动，有的还把全国和省人大代表编入“代表之家”一起参与联系接待选民，共同做好代表服务保障工作。在人大理论研究和宣传工作方面，省市县人大围绕人大制度改革中的重大理论课题和实践创新，发挥各自优势，加强在研究和宣传中的协同配合，为我省人大工作的深入开展共同提供理论支持、营造舆论环境。

——工作交流多层面。本届以来，省人大每年都举行省市县人大主任学习会、座谈会，省市人大秘书长班子定期召开联席会议，各委厅室每年也召开条线会议，大家共同学习贯彻中央和省委决策部署，交流经验、研讨问题，达到相互取长补短、共同提高的目的。在日常工作中，注重通过调查研究、网络平台、工作简报等多种形式，沟通情况、传递信息，互动交流更为活跃。实践证明，这种交流，对于提升人大工作整体水平大有裨益。

——业务培训全方位。各级人大把干部培训作为加强工作联系指导的一种有效形式，组织了形式多样的培训活动。从地方人大领导干部到各委厅室负责同志、人大代表和人大机关工作人员等，普遍进行了一次以上的轮训，学理论、学法律、学业务，拓宽工作视野，优化知识结构，加深对人大工作规律性的认识，有效提升了各级人大干部和人大代表的思想政治素养和依法履职能力。

回顾总结本届以来人大工作的实践，我们有这样几条共识：一是必须坚持和依靠党的领导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，才能保持人大工作的正确政治方向；二是必须坚持围绕中心、服务大局，自觉地把人大工作放到全局中来谋划和推动，积极主动作为，才能使国家权力机关职能作用得到充分发挥；三是必须坚持以人为本、执政为民，把维护和发展最广大人民根本利益作为出发点，自觉接受人民监督，才能使人大工作深深根植于人民群众之中；四是必须坚持与时俱进、改革创新，不断完善履职机制，丰富履职手段，强化履职实效，才能不断激发人大工作的生机和活力；五是必须坚持锤炼作风、提升能力，着力打造政治坚定、作风过硬、业务精通、清正廉洁的人大干部队伍，才能树立国家权力机关为民、务实、清廉的良好社会形象。

我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央和新一届省委的坚强领导下，人民代表大会制度和我省各级人大工作一定会薪火相传，与时俱进，不断完善和发展！

（蒋定之同志2016年11月25日在全省市县人大常委会负责同志座谈会上的讲话摘要）