听证是科学立法民主立法的重要举措

于庆华

2015年3月，十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》进行了修改，将有立法权的市由原来的省会市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市扩大到所有设区的市。经省级人大常委会批准，今年绝大多数设区的市的人大及其常委会享有制定地方性法规的权力，人民政府均享有制定政府规章的权力，立法工作成为设区的市重中之重的工作。如何提高立法质量，实现良法善治，使所立之法“体民意、惠民利”，各地都在积极探索之。2004年7月，美国驻沪总领事馆副领事陶迈学先生等到江苏省徐州市访问立法工作，笔者曾与他就科学立法、民主立法与其进行了较深入地探讨，从交流情况看，科学立法、民主立法是世界各国立法普遍遵循的原则。党的十八届四中全会对科学立法、民主立法作了部署，提出了明确要求。笔者结合二十多年的立法实践认为：提高立法质量的根本途径在于立法的科学化、民主化，而听证是科学立法、民主立法的重要举措。

之所以说听证是科学立法、民主立法的重要举措，理由如下：一是立法听证经过利害关系各方及专家的直接陈述、辩论和举证，便于立法机关掌握新情况，发现新事实，获得新资料，从而能有效地解决问题。二是有利于充分反映民意，立法听证邀请利害关系人、利益群体的代表和有关专家参加，从而使矛盾得到比较充分的表达，减少立法的盲目性，使所立之法更加切实可行。三是立法听证能够使法案得到充分的审查和讨论，在辩论中使不同意见逐步减少，有利于化解矛盾，使法案更能为大多数人接受，为法案的通过和施行打下基础。四是通常情况下，听证要公开举行，参与者参加立法听证的同时，也受到深刻的民主法制教育，有利于形成全社会的守法氛围。立法听证既然如此重要，那么如何做好立法听证工作？这是立法工作者迫切需要掌握的，这里涉及立法听证范围、立法听证时机、立法听证机构、立法听证参加人、立法听证准备、立法听证程序、立法听证报告等问题，以下本人拟就上述问题谈些粗浅认识。

一、立法听证范围

立法听证范围，是指哪些立法项目或者立法项目中的哪些问题需要举行听证会。

法治化、民主化程度较高的国家，法案通过前必须举行听证。在加拿大，法案经过议会全会二读后，由专业委员会举行听证。在美国联邦议会，除非国会换届等特殊原因外，法案不经过听证是不能成为法律的。当然，也有些国家，并不是所有法律都必须经过听证才能出台。哪些法案应当听证？不同国家有不同规定，大多数国家的立法听证范围由国会议事规则加以规定。这里有两种情况：一是法定听证，即提出听证人数达到法定人数要求时或者法律对某些议案有明确听证要求的，议会有关委员会必须举行听证；二是决定听证，即议会有关委员会对某些法案有权通过议决方式决定是否举行听证。

在我国，什么法案必须经过听证？什么法案不需要经过听证？全国人大没有作专门规定，2000年制定的《立法法》也未作出具体规定，只是规定可以采取座谈会、论证会、听证会等形式听取有关方面对法律案、行政法规草案的意见（第三十四条、第五十八条）。2015年修改的《立法法》第三十六条第三款，不仅提出了需要听证的情形，还规定了应听取哪些方面的意见，以及对听证意见的处理。该条款规定：法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表等方面的意见，听证情况应当向人大常委会报告。

2015年3月全国人大修改的《立法法》使立法听证工作有法可依，从条文看，我国实行的仍是决定听证而非法定听证，因为按照《立法法》第三十六条的规定，当法律案有关问题存在重大意见分歧和涉及利益关系重大调整两种情形时，是否听证应视“需要”而定，需要的才召开听证会进行听证，不需要的就不召开听证会。而何为“需要”？《立法法》未明确规定，只能由立法机关视具体情况而议决。地方立法也只能比照此执行，在审议《徐州市养犬管理条例（草案）》过程中，有关方面对限养犬类与禁养犬类、限养犬只区域范围、流浪犬及死亡犬处理等问题存在较大分歧，徐州市人大常委会主任会议决定召开立法听证会，听取了包括国际养犬组织在内的各方不同意见，使通过的养犬管理法规较符合徐州实际。为使立法听证工作有章可循，规范进行，建议省级人大或设区的市的人大及其常委会在制定立法条例或者立法技术规范时，明确法定听证的具体事项和决定听证的具体事项以及立法听证的时间。

二、立法听证时机

立法听证时机，是指在立法的哪个阶段举行听证会。

从各地做法看，法案起草前、起草中、审议中三个环节均有立法听证实践。法案起草前举行的立法听证，针对的主要是对立法必要性存在较大争议而举行的，这属于立法规划和立法计划环节解决的问题。是否有必要立法，当然可以举行听证会，但本人认为，这时立法将要涉及的内容和争论的焦点尚不清晰具体，通过立法论证会、座谈会等其他方式解决立法必要性问题，比举行立法听证会形式解决的效果更好。

地方立法应选择什么样的时机举行立法听证会呢？本人认为，无论是地方性法规的立法听证，还是政府规章的立法听证，应当按照《立法法》第三十六条规定精神，在审议环节进行。同时又要根据不同立法主体、不同法律规范立法程序具体而定。从立法实践看，绝大多数的地方制定地方性法规采取两审审议制，对特别重要的法规案的审议有的采取三审或隔次审议办法。本人认为，地方性法规立法听证宜在人大常委会第一次审议后最后一次审议前举行，如果在法规案起草阶段人大举行立法听证会，则会延迟政府提请人大审议时间，不利于地方性法规及时审议和贯彻实施，当然由人大自行起草的法规案除外。政府规章一般是由地方政府部门起草，政府法制机构审查协调后，在政府常务会议或者全体会议上一次讨论决定的。所以，政府规章的立法听证，宜在政府法制机构审查环节举行。政府规章如果在政府常务会议审议后举行立法听证会，则需召开第二次或更多次会议讨论决定，这不符合政府效能原则。当然起草部门如能在法案起草环节、人大常委会如在一审环节就对有争议的法案内容举行立法听证，本人持赞赏态度，但这并不排斥政府法制机构、人大负责二审的机构举行的立法听证会。

三、立法听证机构

立法听证机构，就是组织召开立法听证会的机构。

关于立法听证机构，各地做法不尽相同。权力机关举行的立法听证会，有的是人大专门委员会组织的，有的是人大常委会组织的，还有的是人大常委会主任会议组织的，也有人大常委会工作机构组织的。行政机关举行的立法听证会，有的是政府部门组织的，个别的是政府组织的，更多的是由政府法制机构组织的。

上述做法均有可借鉴之处。法案提出主体不同、立法程序不同，决定立法听证机构应有所不同。本人主张：地方性法规的听证，法规案如是人大相关专门委员会提出的，应由人大相关专门委员会组织听证；法规案是政府提出的，可在人大常委会初次审议后，由负责统一审议的人大法制委员会组织听证。立法是一项技术性较强的工作，由人大法制委组织，更有利于提高立法质量。政府规章案的听证，听证方案经政府领导同意后，由政府法制机构组织为宜。

四、立法听证参加人

目前，对听证参加人的界定有不同认识。有人认为仅指听证陈述人，有人认为包括听证人和听证陈述人。本人认为，听证会参加人包括听证人、陈述人和旁听人员。

听证人。从相关省市人大听证规则看，听证人有五种情形：一是听证机构的所有组成人员都是听证人，其他机构的组成人员或负责人可以作为听证人出席听证会。二是人大常委会举行的听证会，听证人在人大常委会组成人员中确定；人大专门委员会举行的听证会，其组成人员均为听证人；人大常委会工作委员会举行的听证会，其负责人为听证人。三是提出举行听证要求的人大常委会组成人员、听证机构的负责人为听证人，其他人大常委会组成人员可以作为听证人。四是人大常委会组成人员、人大代表及人大相关专门委员会、人大常委会工作机构负责人可以作为听证人，由听证机构具体确定。五是设立听证委员会，听证委员会委员即听证人由听证机构确定。听证人是一次性的临时职务，不是一种待遇，只有出席听证会履行职责才有意义。本人认为，听证人应该是出席听证会，听取意见的听证机构的组成人员或相关人员。人大举行的立法听证会的听证人员是人大法制委员会的委员或者人大相关专门委员会的委员。政府举行的立法听证会的听证人员是政府法制机构的负责人和承担该法案审查任务的人员。听证会由听证主持人来主持。从各地的做法看，听证主持人有三种情况：一是由听证机构主要负责人或其委托（指定）的人担任。二是由人大常委会主任会议确定，政府规章听证由政府领导指定。三是在听证人员中推选产生。本人认为，听证主持人必须是听证机构成员，产生的方式上述三种都可以，为简化程序，在实际工作中应以第一种情况为主。听证主持人的主要职责是保证与立法事项有利害关系的各方都能发表自己的意见，如果与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性的，应当回避。听证主持人在听证过程中的具体职责是：介绍听证人、陈述人；说明听证内容及有关情况；宣布听证会规则；告知陈述人的权利和义务的责任；安排和掌握听证会上的发言顺序和时间；接受听证陈述人提出的证据；执行听证会纪律；提交听证报告。

听证陈述人。听证陈述人包括下列人员：法案涉及的法律关系当事人；与立法事项有利害关系的其他公民、法人或组织的代表；有关方面的专家、学者。与法案内容有关的政府部门的负责人或代表也可以作为听证陈述人参加听证。听证陈述人的权利和义务有：按时出席听证会，不能出席听证会的，应当提前通知听证机构；享有平等的发言机会；有权对他人的陈述提出质疑，进行辩论；回答听证人的询问；经听证机构同意，陈述人可以委托他人出席听证会或者提供书面陈述材料（听证机构认为必要的，也可以要求陈述人提供书面材料）；遵守听证会规则和纪律。

听证旁听人。多数地方规定，听证会允许旁听，这是听证公开原则的体现。立法听证会的旁听人是否有发言权，一直存在争议。举行立法听证会的目的是给法案持有不同意见者提供表达意见的平台和机会，多数旁听人员是出于对自身利益的关心参加立法听证会的，一般来说，都有表达自己意见的愿望。本人主张，经听证主持人同意可以发言、可以提供材料。

五、立法听证准备

为提高立法听证质量，保证立法听证会顺利进行，应当做好立法听证会的各项准备工作。本人认为，主要的准备工作有两项，一是发布举行立法听证会的公告；二是确定听证会陈述人。

决定举行立法听证会后，由听证机构向社会发布公告，这是立法听证公开原则的又一要求，有利于保障听证参加人的权利。公告内容包括：举行听证会的时间、地点；听证法案的基本情况和听证事项、内容；听证陈述人和听证旁听人的人数；报名听证的条件、时间和办法等。关于公告发布时间和形式，本人主张在听证会举行前15日，通过本地主要新闻媒体和有影响的网站发布听证公告。

选好听证陈述人是立法听证工作的关键。听证陈述人的确定要体现公正、公平、合理的原则，以实现听证的目的。选择听证陈述人应按照利害相关人或者不同观点的各方人数基本相等以及报名申请的先后顺序加以确定。确定听证陈述人后应及时提早通知，以便听证陈述人做好陈述准备。

六、立法听证程序

立法听证的程序各地不尽相同，主要的程序有：

1.工作人员核对已通知的陈述人是否到会。

2.主持人宣布听证会规则和会场纪律，介绍听证人、听证陈述人，宣布听证事项。

3.对法案的主要内容或听证的主要内容作简要说明。一般由提案人代表对法案主要内容进行说明，主持人对听证内容进行说明。

4.陈述人对听证内容发表意见。

发言顺序。首先是与听证事项有利害关系的陈述人陈述；其次是了解听证事项的陈述人陈述；最后是专家陈述人陈述。具体到各类陈述人的发言顺序，由主持人公平、合理地确定。听证陈述人发表意见时，先由提案人及其支持方的陈述人发言，然后由反方或者持有其他意见的陈述人依次发言。

发言时间。应当视听证内容而定，一般控制在10分钟内，听证主持人可以根据具体陈述情况决定适当延长发言时间。

发言内容。陈述人应当围绕听证内容陈述自己的观点和意见。主持人对陈述人偏离听证内容的发言应予制止，对提出的无关证据可以拒收。

5.辩论。立法听证应采取辩论制度。听证陈述人在听证主持人的主持下，就有关内容相互进行质证和辩论，一方陈述人，可以再次发言反驳对方陈述人的观点，各方陈述人之间可以互相提问，被提问的一方经听证主持人同意可以就所提问题作出回答。

6.听证人询问陈述人。听证人可以就陈述人的陈述或辩论内容询问（提问）陈述人，有关陈述人应当予以回答。但是，听证人和陈述人之间不得对对方进行人身攻击，陈述人对听证人提出的与听证事项无关的问题，可以不予回答。

7.做好听证记录。听证记录是立法听证会内容的书面证明，听证记录应准确、完整的反映听证的真实情况，听证记录由主持人、记录人员和陈述人签名。

七、立法听证报告

立法听证会结束后，在主持人的主持下，根据听证记录，经听证人合议，制作听证报告。听证主持人在听证报告上签名，听证报告印发听证人、陈述人。人大举行听证的，还应印送人大常委会委员；政府举行听证的，还应印送政府常务会议组成人员。听证报告要客观、真实，其主要内容为：听证会的基本情况；陈述人的基本观点、论据及争论的主要问题；听证人的意见和建议。

立法听证报告应作为审议、修改法案的依据。没有采纳的重要意见，人大法制委员会或者相关专门委员会应在人大常委会审议法案时报告理由，政府法制机构应在政府常务会议讨论决定时作出说明。

（作者单位：徐州市人大）