地方立法立项问题研究

王聿广

2014年中共十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年十二届全国人大第三次会议上审议通过了修改后的《立法法》，明确赋予了包括连云港市在内的设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面制定地方性法规的权力。在此历史机遇下，把什么样的立法项目列入立法规划或计划，直接关系到我市的立法质量与实效，关系到立法对我市经济社会发展的规范和保障作用能否有效发挥。这就需要我们以地方立法立项为研究重点，通过分析地方立法立项的价值，研究借鉴先进地区的宝贵经验，在认识上和实践中不断探索完善地方立法工作。

一、立法立项对连云港市经济社会发展的价值考量

地方立法立项是指为规范立法程序、提高立法审议水平和节约立法资源，地方立法主体按照一定的原则和程序对立法建议项目进行论证，对何种事项是否需要并可能进行地方性立法进行研究的活动，它属于地方立法的准备阶段，是提高地方立法质量的重要措施。地方立法立项属于地方立法准备阶段的核心环节，在立法活动过程中处于重要地位，不仅直接关系所立之法是否能行之有效，而且在于其属于决定性的决策行为。立法的命运，往往在立项阶段事实上已经基本确定，其后的立法活动更多体现的是程序的完整性和公开性。其价值具体体现在以下四个方面：

第一，强化地方立法的计划性，明确立法重点。地方立法工作是一项系统工程：在内容方面，涉及诸多领域，涵盖地方人大、政府以及政府相关部门、社会团体、人大代表、人民群众等；在程序方面包括调研、论证、起草、审议、表决、公布等程序，复杂性地方立法还涵盖立法听证程序，要顺利实现立法不仅需要相关主体的协调和配合，还必须保证整个程序的合法顺畅。因此，做好立项论证，制定立法计划和立法规划，才能实现地方立法的有章可循，从而推动整个地方立法工作有计划、分步骤、有重点的开展。

第二，提高地方立法效益，科学配置立法资源。相对于快速增长的立法需求，立法资源在一定时期内往往是有限的，因此，对立法需求的供给需要认真研究。地方立法作为国家立法体制的一个重要组成部分，在开展立项研究时，应当根据《立法法》对立法资源进行配置，避免重复立法，在先试先行和拾遗补缺方面多下功夫。通过立法必要性、可行性和合法性论证，确认立法需求的真实性和急缓程度，确定能否响应需求和响应需求的方式，避免盲目立项带来的弊端，提高地方立法效益，实现立法资源的合理配置。

第三，加强地方立法科学性，确保地方立法质量。立法质量包括立法过程质量和立法结果质量，两者之间相辅相成、互相联系。立项的价值在于以立法过程质量来保证立法结果质量。一个立法需求通过科学、规范、系统的立项程序，基本出现两种情况，一种是响应需求，确定为正式立法项目，正式进入起草阶段；另一种是不响应或者不立即响应需求，不启动立法程序。前者立项对法规质量的保证是显性的：通过对合法性、必要性和可行性的重复研究，正式确定立法项目以明确工作方向，突出重点，为立法草案起草奠定基础。后者立项对法规质量的作用是隐性的：通过论证取舍、排序，去粗取精、去伪存真，防止盲目启动立法程序导致“虚法”、“劣法”和“恶法”的出台，体现了从源头上保证立法质量。

第四，促进地方立法体系化，形成地方系统法规体系。法治化已经成为了科学发展、和谐发展的重要目标之一。地方立法作为实现这一目标的重要举措之一，应当着重健全和规范地方立法，形成地方立法的体系，充分发挥地方立法在当地经济社会发展中的调节作用。而作为本源性、基础性的地方立法立项论证，对地方立法体系化无疑起到先导和宏观指引的作用，将地方立法的目标和方向限定在科学、准确的立法框架内。

二、先进地区立法立项经验及启示

1993年以来，我省已获得地方立法权的南京、徐州、苏州、无锡等市，均能坚持围绕中心、服务大局，注重从本地区实际需要出发，相继立项并通过了一系列地方性法规，基本上涉及了经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域，为当地的经济社会发展创造了良好的法制环境，提供了有力的法律保障。考察上述各市的立法立项方面的经验，总体上可以概括为以下几个方面：

（一）紧扣地方经济社会发展的重点和难点。各地立法面广量大，但立法机关并没有“眉毛胡子一把抓”，而是紧扣当地经济社会发展的重点和难点问题，有针对性地进行立项。重点抓了资源管理和保护、污染防治和环境保护、市场秩序的构建和维护、节约能源与发展新材料、促进科技进步和创新、发展和建设规划、产品质量和安全、教育、医疗卫生和健康事业、企业职工和劳动者权益保护、被征收拆迁人利益保护、弱势群体保护、信用和征信管理、社会治安综合治理和社会管理等方面的立法。

（二）坚持地方立法应当遵循的原则。坚持“法制统一”和“不抵触、有特色、可操作”原则，丰富了地方立法原则的内容。“不抵触”，指不超越法定权限立法，所立地方法规不违反上位法，不同宪法、法律和行政法规相抵触；“有特色”，指地方立法要从本地实际出发，因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊问题，尤其注重解决中央立法不能或不便解决的问题，突出地方特色；“可操作”，指增强地方法规的针对性和可操作性，更加注重保障和促进国家法律的有效实施，能解决地方的现实问题。

（三）着力处理好立法数量与立法质量的关系。改革需要“有法可依”，因此，各地立法在起始阶段的指导思想是“加快立法”；随着改革发展的深入和深化，各地立法的指导思想转变为“加强立法”和“把提高立法质量放到重要位置”。各地立法经历了一个从“追求数量”转变到“坚持质量第一，数量服从质量”的发展变化过程，妥善处理了立法数量与质量关系。这一经验也值得我市借鉴。

（四）逐步做到科学立法和民主立法的统一。各地每年都能制定立法计划，科学合理地安排立法项目。在科学立法方面，各地均能按照《立法法》的要求，不断完善法规起草、审查、审议制度；建立了立法专家咨询库，注重发挥专家在立法调研和论证中的作用；就重大问题深入开展立法论证，加强部门之间的协调；坚持“立、改、废”相结合，维护法制统一。在民主立法方面，立法过程中组织立法调研，广泛听取基层和群众的意见，不断探索公众有序参与的途径和方式，扩大公众有序参与的范围。总之，由于在立法立项过程中能够充分发挥立法机关、专家学者、法官律师、普通群众等各方的智慧和经验，各地立法逐步做到了科学立法与民主立法的统一，提高了立法质量。

在借鉴上述各市的立法立项工作经验的同时，结合我市的实际，还应做到以下几方面：

第一，明确指导思想，节约立法资源。立法资源的应用必须是通过政府解决的问题，而可以通过市场解决的问题就不需要立法。如城市管理失灵，环境保护、历史文化保护等，这是构建立法立项前成本和效益评估制度的基本出发点。第二，建立集中统一的立法前效益评估管理机构，提高立项质量。我市地方立法立项进行立法前成本和效益评估，可由人大常委会统一部署，由法制工作机构负责组织，增强客观公正性。第三，要在授权范围内以调整行政管理活动特别是城市建设和管理为主。第四，项目选择要兼顾灵活性与稳定性。

三、立法立项中需处理好的相关问题

（一）关于立项标准及立项程序方面

立项标准是筛选立法项目的实体标准，旨在解决立法需求与立法条件之间的矛盾关系。要确保地方立法计划中的项目是最佳选择，除了立法依据充足、立法条件成熟外，还应当是社会迫切需要、社会各方面有强烈要求的事关全局、服从和服务于解决社会主要矛盾的法规。总结各地实践的经验，我市地方立法立项应当坚持的三个标准，即必要性、可行性和合法性。

第一，必要性就是社会有需要，一般表现为某类社会问题比较突出，对社会产生广泛影响。其他社会调整手段已经不能有效解决这些矛盾，但目前尚无法可依或者已有的法律已经严重不适应形势发展，如果不及时立法，将不利于社会秩序的稳定，或者不利于经济社会的良性发展。具体表现为：（1）需要规范的事项国家及省尚未立法的：（2）需要规范的事项国家及省已有规定，但规定比较原则，为保证法律的贯彻实施需要结合本市实际作出实施性规定的；（3）需要规范的事项已有法律，但法律比较滞后，难以适应本市实际需要的；（4）需要规范的事项属于本市的地方事务，国家及省不会也不必立法的。

第二，可行性就是立法有条件，一般表现对存在的问题已经找到解决的措施，措施的推行有（或者可以有）足够的物质条件基础，社会各方面也可以达成基本共识。具体表现为：（1）措施符合成本效益原则，为推行措施需投入的成本小于实施后产生的社会效益；（2）措施符合社会公平原则，能获得广泛的社会共识，能为大多数社会成员接受和自觉遵守，能为执法机关通过教育和必要的惩罚措施所推行；（3）一般已有一定的实践经验作为基础。

第三，合法性就是法律无障碍，表现为：（1）属于地方性法规的立法权限范围；（2）相关制度和措施合法。

立项的程序方面，要健全相关程序，确保立项的合法性。

一是完善项目申报程序。政府各部门身处管理一线，熟悉情况，了解问题所在，是发现立法需求、提出立法建议的主渠道。政府各部门在提出立法建议前，应下足功夫，把情况摸准，把问题弄透，把握好社会关系的稳定状况，存在的主要矛盾及其根源，解决矛盾的方法及其成熟程度，不要片面强调行政管理需要而不考虑立法的时机、条件，也不要迷信立法万能。同时要探索通过更透明地方式，更有效地征集社会意见。人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会、人大代表、个人、社会组织发挥积极作用，把社会各方面尤其是弱势群体的立法呼声全面反映出来，准确把握立法需求，逐步改变当前申报渠道比较单一的状况，使立法与社会需求更好地契合。

二是完善初审程序。人大各专门委员会对个人、社会组织以及其他方面申报的项目建议进行初审。初审机构进一步发挥自身对立法权限、法规主要内容的合法性及立法可行性等比较熟悉的优势，从整体上对所有项目进行深入系统的研究，做到全面系统的同时，分清轻重缓急，合理安排项目的先后顺序，避免只是简单地对项目进行汇总、拼盘。

三是完善立项论证程序。健全多方参与的论证机制，坚持立项论证由人大常委会法工委主持，人大专门委员会、政府法制办、人大代表、立法顾问以及专家学者等广泛参与，发挥各方面知识汇集的优势。项目申报人应当到会充分阐述立项的必要性可行性合法性，回答询问，提供相关资料。在此基础上，统筹全局，提出年度立法计划或立法规划建议，提请常委会主任会议审议。

（二）关于确保人大在立项中的主导地位问题

人民代表大会及其常务委员会是地方立法的主体，依法享有立法权。与立法权相适应，享有地方立法规划（计划）编制权的主体是人大常委会。人大及其常委会应在以下几个方面加强工作，充分发挥在立法立项中的主导作用。

一是在拟定立法规划或立法计划草案时，人大法制工作机构应当从宏观上、整体上对立法项目进行深入、系统分析和研究，从而科学地筛选立法项目；二是注重平时定期的立法调研，建立有效的工作机制和专门的信息渠道以掌握社会立法需求，避免在编制立项工作后才进行仓促调研；三是编制部门应当改变调研、论证工作方式，避免只听取汇报，应积极主动调研，组织、鼓励和支持社会调研。

总之，在地方立法立项中，应当发挥人大的主导作用，避免地方立法的部门利益化，对从各个渠道提出的立法议案或建议进行审查，统筹安排，坚持“应立则立、急用先立”的原则，防止和克服谁愿意立谁立、谁有积极性谁立的现象，以此避免地方立法中的部门利益化倾向。

（三）要处理好立法需求与立法资源供给特别是立法成本的关系

立法立项成本是立法立项活动中所支出的人力、物力、财力及时间、信息等资源的总和。它包括公共机构参与成本和公众参与成本，公共机构参与成本主要包括公告、听证、通知、调查等立法成本，还应包括确保公众参与的成本，如邀请听证代表等。而公众的参与成本主要是指公众个人所支付的，用于参与立法立项活动的费用，另外还有参与立法立项所付出的时间、精力等。

立法需要投入大量的人力、物力、财力，尤其是地方人大常委会委员大部分是兼职的，每年召开的常委会的次数和时间也是有限的，地方人大常委会的立法资源是极其有限的。如何处理好立法需求和有限的立法资源之间的矛盾，有效地利用立法资源，提高立法效率，制定出更多能在实际生活中产生积极影响的地方法规，成为了地方人大面临的一个重要问题。从立法立项方面来说，就是要进行严格规范的立项论证，制定和实施合理的立法计划，有效地解决这一矛盾。一个合理的立法计划可以根据每年人大常委会开会的次数、会期、会议议题等实际情况，有效地控制该年度审议的立法项目的数量，使人大常委会有比较充裕的时间审议每一个立法案，以提高审议的效率和质量，使立法资源得到充分和有效地利用。

（四）要处理好人大和党、政府的关系及人大内部相关机构之间的关系

人大和党的关系方面。地方立法的立项，首要的问题就是要把党的领导和人大作用有机地统一起来，发挥党统揽全局的作用，通过人大权力机关把党的主张转变成立法的规划和计划，最终转变成国家意志，把党的恰当领导方式和人大自觉接受党的领导有机地结合。人大与政府的关系方面。在立法立项阶段人大和政府的关系是：一是人大具有决定作用。对于立法立项阶段的重要问题，人大具有最终的决定作用，它是决定机关，而政府是由人大选举产生，是执行机关，向人大负责并汇报工作。二是政府是立法项目最重要的来源主体，比其他法定提案主体具有更多的立法资源和立法需求，为此，人大要发挥平衡、协调和决定作用，通过立法规划或立法计划进行综合平衡。三是人大具有作出最终决定的合法性，能发挥综合协调各方利益的作用。政府是立项的重要参与主体。发挥人大的决定作用，能平衡各种利益主体的要求，更能体现立法的公平、公开、公正。

人大内部相关机构之间的关系方面。人大内部相关机构在立法立项阶段主要是工作上的协调配合关系。各专门委员会与法工委是平等的参与主体。相对来说，法工委对法律比较熟悉，具有处理相关法之间关系的优势，而各专门委员会对专业专门领域及实际情况比较熟悉。因此，在立法立项中应发挥各自优势，做到优势互补、协调统一。

（五）要处理好立法专门机关与民众民意、多元参与主体的关系

立法在充分发挥好立法专门机关的作用的同时，还应该充分贯彻和体现立法的民主原则。这是立法的根本宗旨和目的所要求的，也是我们所立之法能够真正成为代表广大人民根本利益和意志的“良法”的根本保证。因此，在立项阶段应充分发挥民众和专家等的直接参与作用，建立健全公众直接参与立法立项的保障机制，从制度上确保公众能直接参与立法立项，增强立项的直接民主，弥补地方立法立项自身民主性和合理性的不足。

（六）要处理好地方立法与上位法的关系及地方立法与客观实际的关系

地方立法与上位法的关系方面。应遵循以下两个基本原则：一是“不抵触”原则。地方立法都不得与上位法相抵触；二是必要的立法分权原则。只要不与上位法相抵触，地方立法机关就可以从实际出发对地方的重大法律事项和法律关系以法规形式作出规定，以保障宪法和法律在地方的实施和配套，为国家立法探索实践经验，发挥地方立法在调整地方性事务中的作用。

地方立法与客观实际的关系方面。地方立法项目必须能满足解决本行政区域主要矛盾的需求，必须注意理顺与客观实际的关系，必须符合客观实际，必须在贯彻立法民主化原则的同时，认真贯彻立法的科学性原则。这里指的客观实际主要包括事物发展的客观规律和社会发展的实际需要，前者包括自然规律、社会经济规律、社会政治规律、社会文化规律和社会管理规律，后者是指从本地的实际情况出发，从历史与现实、自然与人文、目前与长远、需要与可能的综合考量中确定出最切合实际的，同时也是最必须性、最迫切性的现实需要。具体来说体现为：一是地方经济和社会发展需要的迫切项目；二是人民群众最关心、最迫切需要的项目。从供给能力和供给规律角度来看，立法供给也必须符合客观实际。不符合客观实际的立法势必造成立法资源的极大浪费，削弱有限的供给能力，因此，必须建立一套沟通立法需求与立法供给的机制，把立法的计划性与立法供给和需求的竞争、激励机制有机结合，完善立法供给与需求机制。

四、当前连云港市地方立法立项需求建议

当前，地方立法在解决本区域突出的城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等社会问题，保障民生方面的地方性特色自主事务大有作为的空间。我市立法立项需求空间主要包括以下几个方面：

第一，在发展城市公用事业，为市民提供公共服务方面制定地方性法规。主要包括城市供热、供水、供气、供电、城市交通、市容卫生等与公共基础设施相关的城市公共管理服务方面的法律规范，这些公共服务关系到公民的切身利益，是城市治理中的主要环节，也是实现政府职能转变，建设服务型政府的关键领域。“设区的市”通过自主性立法规范城市公共服务的提供主要表现在：规范公共服务的规划和建设，规定公共服务提供者的权利义务以及公民享有公共服务的权利和义务，规范公共服务合同的提供，公共服务设施的管理维护，纠纷的解决机制及其相应的法律责任。如市政公用设施管理条例、城市市容和环境卫生管理条例、城市供热条例、城市公共客运交通管理条例、城市排水和再生水利用条例、物业管理条例、废弃物管理办法、城市物业应急维修管理办法、物业专项维修资金管理办法等。

第二，针对本市具有特色的地方事务，制定地方法规。城市特色对城市发展有着重要的战略意义。通过立法调整具有特色的地方事务是自主性立法的生命力所在，这就要求城市立法在对本地实际和民俗风情充分调研的基础上，明确特色事项，从而制定出有特色、有个性的立法。如我市是著名的山海旅游城市和港口城市，也是《西游记》的发源地，结合浓郁的城市发展特色，可以制定海岛，渔业资源保护条例，海洋保护条例，古建筑保护条例，旅游条例，文化保护条例，水晶等稀有矿产资源保护条例，港口管理条例，东中西区域合作示范区建设管理条例等，为风景旅游城市、港口建设和人文历史传统的传承提供了法制保障。

第三，针对本市城市规划和城市建设制定地方性法规。城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市的性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排，它是城市建设的基本依据。因此，可以通过制定城市规划条例来加强城市的规划管理，保障城市规划的实施，促进社会、经济、环境的协调发展。如城市规划管理条例、工程建设管理条例、城市私有房屋管理办法、城市房地产开发经营管理条例、城市房屋拆迁管理条例、不动产登记条例实施办法等。

第四，针对维护城市公共安全，加强城市管理方面制定地方性法规。城市管理涉及城市发展的方方面面，其中城市公共安全是近年来城市发展中亟须重视的问题，城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通等产生的公共安全问题对城市经济和社会发展带来了风险。因此，可以制定学校安全条例、城市桥梁安全管理条例、户外广告设置管理条例等。其他有关城市管理方面的法规主要涉及如城市农贸市场管理、城市养犬管理、城市燃放烟花爆竹管理、电梯安全管理等。

第五，针对环境保护方面制定地方性法规。连云港市区段蔷薇河处于淮、沭、沂河系的下游，属区域水源的末梢，水量小、阶段性水质较差。作为农业大市，每年秸秆禁烧工作任务艰巨。化工园区聚集，存在众多污染隐患。可以制定涉及水资源保护与水污染防治条例、水利设施建设管理条例、大气污染防治（秸秆禁烧）条例、固体有害废弃物管理条例等。

第六，其他在法律赋权范围内的地方立法。地方改革发展中出现的迫切需要立法来解决的涉及人民群众普遍关心的重点、热点问题，这也是自主性地方法规的立法空间。如私人诊所管理条例、非机动车管理条例、中小学校幼儿园规划建设管理条例、农村规划建设管理条例等。

总之，我市地方立法立项需求量大面广，立法空间较为广阔，科学理性的界定立法空间的关键在于坚持从本市的具体情况和实际需要出发，坚持立法的决策与改革、发展、稳定的大局相结合，做到与国家立法、省级立法相协调，与城市的发展战略相一致，突出城市特色，确保立法质量。

（作者单位：连云港市人大）