发挥人大立法主导作用

张　倩

党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是对人大在立法中地位的重申，是对一些长期以来桎梏立法工作发展的做法的正本清源，是立法民主性人民性的回归。在党的十八届四中全会全面提出建设社会主义法治国家的总框架下，切实坚持人大主导立法，建立健全体制机制，发挥人大立法的主体作用，具有源头性的重要意义。随着2015年立法法修订颁行，地方立法权扩大至所有设区的市，有立法权的各级人大及其常委会如何贯彻十八届四中全会要求，牢牢把握立法工作的主动权，找准定位，顺势作为，更好地为改革开放保驾护航，是摆在我们面前的重大课题。

一、人大主导立法缺位的成因及其影响

人大依据宪法、法律行使法定职权，制发具有普遍约束力的法律文件，规范引导相对人尊法守则，这是立法权的本源和价值属性，由人大主导立法是其应有之义。当前，社会主义法律体系已经初步形成，但客观而言，地方人大及其常委会在立法中立法主体地位不突出，作用不明显，对立法缺乏通盘或者具体环节上的把控，或多或少影响了立法质量，导致出现部门主导顽症难消、公众参与实效不足、某些领域存在立法漏洞、庸法现象依然存在以及立法观念、制度、程序、技术等诸多方面的问题。其中，尤为突出的是行政部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化。政府部门主导立法表现在三个方面：一是立法选题、立法需求、立法时机主要来自政府及其相关部门，社会公众诉求直接进入立法视野的比例很低，人大自身通过调查研究、组织起草的法规草案也很有限；二是政府部门是法规草案起草的主体和主渠道，据统计，80%以上的法律法规都由对口部门起草；三是人大及其常委会在起草阶段的提前介入更多体现为一种形式和姿态，难以影响法规草案的实质性内容。

行政权力法制化背后的因素很多，也很复杂，从历史原因看：曾经计划经济体制下，政府及相关部门掌控大量行业资源，对本领域情况最熟悉，具有丰富管理经验，由行政部门起草法规草案，资源配置上具有相当大的便捷性，但立法作为权利义务的分配，涉及各方利益，行政部门很难遏制住自身的权力冲动，由此逐步形成了以行政权力为本位的立法思想。从社会原因看：一度以来我们国家的治理格局都是大政府、小社会，有形的手无处不在，强势政府调控渗透衣食住行方方面面，制定实施政策“短、平、快”的特点使得公众相对更加重视政府的行政职能，反而忽视了人大作为权力机关的作用，虽然这一现象已经不断扭转，但彻底改善并非朝夕。从内部原因看：少数立法机关重视不够，自身建设薄弱，过于依赖行政部门，立法组织协调缺少作为，立法工作机构介入迟、介入浅，不掌握关键信息，常委会组成人员审议法规草案浮于表面走过场，拱手让出了立法主导权。

行政部门主导立法将立法权行政化，导致了法规制定中的错位。部门利益支配立法进程，立法成为政绩追求，一些部门借助立法不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务，其实质是权力寻租。甚至部门与部门之间争权诿责，法出多门，造成立法冲突。由于人大主导立法缺位，出台的法规往往关于行政相对人的义务面面俱到，关于部门的职责则含糊带过，且立法过程较为闭塞，征求行政相对人意见不充分，立法的民主性和公正性被削弱，因此从社会公众角度而言，事前立法期待低、事中立法参与低、事后立法评价低，法的价值、法的功能受到贬损。

二、健全人大主导立法体制机制的创新与实践

发挥人大在立法中的主导作用，是从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化的有效途径，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是全面推进依法治国，全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，各地人大抓住提高立法质量这个关键，日益打破旧有束缚，健全体制机制，在立项、起草、审议、实施等立法各环节凸显主导地位。包括：完善人大立法规划计划制定和实施机制，把好立法入口关；建立人大主导起草有关重要法律法规的机制，加强重点领域立法；构建民主立法开门立法机制；建立人大立法过程与法治宣传教育相结合机制，为法律法规实施营造好的环境；等等。南京市人大常委会在准确把握党的十八届四中全会精神的基础上，及时调整立法工作重点和方向，积极开展立法创新与探索，取得显著成效。其中，《南京市住宅物业管理条例》不论是立法过程，还是主要制度设计，都在人大的全盘统筹下有序推进，可以视为我市人大常委会主导立法的综合实践。这部条例从起草到正式出台，前后跨越一年多，历经三审，由市人代会表决通过，立法时间长、审次多、规格高。人大主导立法进程的主要做法有：

一是抓好立项起草环节的主导。为了维护物业管理各方主体的合法权益，市人大常委会积极回应百姓需求，主动点题，将制定条例作为一项重大的民心工程提上立法工作日程。首次采取面向全国范围内公开招标方式，委托第三方组成专家团队起草条例文本。公开招投标的做法有利于征集到具备特别经验和专业知识的立法参与者，有助于地方立法更客观、更专业、更接地气。

二是全程统筹立法。市人大常委会遵循“坚持问题导向、坚持开门立法、坚持业主为本、坚持法治思维”的总体思路，全面统筹立法进程，成立由市人大常委会牵头、各相关单位参加的立法工作领导小组。成立专家顾问组、各区人大联络小组，与市人大及其常委会有关工作机构，以及市政府相关部门共同参与法规起草工作。市人民政府密切配合，召开常务会议研究条例草案，并同步制定出台配套办法和文件，确保主要制度能够落地。

三是注重发挥代表的立法主体作用。组织立法辅导讲座，帮助广大代表熟悉有关知识。多次面向全体市人大代表征求意见。二审后，常委会领导班子成员分别带队到各代表团召开座谈会，当面听取代表意见和建议。条例提交市人代会审议通过，由500多名市人大代表在更广泛的层面上进行立法决策。全体市人大代表积极参与，使条例制定过程成为我市人大代表全程参与立法的生动实践。

四是广泛征求社会各界意见和建议。实行市、区、镇（街）三级联动，征求意见覆盖所有区、镇（街）人大，物业小区，市人大代表。分别组织政府相关部门、社区、业主、物业服务企业、专营单位、专家等开展数十场座谈论证，深入了解我市物业管理现状。两次登报、多次网上征集意见，就重点问题组织问卷调查、开展专题网议。通过上述形式共征集市民提出的各类修改意见、建议3400多条，相关内容50多万字。此外开展立法协商，专门听取各民主党派和工商联负责人的意见。

五是由人大常委会主导开展大规模培训。条例实施前，市人大常委会专门组织了为期5天、共9场、总人数逾4500人的培训。培训采取点面结合方式，分批组织政府序列、公司序列和业主序列培训，并覆盖基层立法联系点以及全体市人大代表，还邀请部分省属单位参加，既做到内容全面，又区分不同对象有所侧重，实现普遍性和针对性相结合。

上述举措，充分彰显了人大的立法主导地位，条例受到了社会的广泛关注，在市人代会上以92.4%的高票获得通过，表明广大代表对条例的肯定和认可。由于立法时公众参与了，社会上充分讨论了，立法过程成为一次法治宣传教育的过程，条例实施后效果较好。

三、健全人大主导立法体制机制的几点认识

人大在立法中发挥主导作用，目的是为了有效克服立法中的部门化倾向，更好地服务民生，更好地促进经济社会发展和全面深化改革。立法是各环节紧密衔接的整体工作，立法体制机制应当从全局的角度去构建完善，充分调动立法主体的主动性和创造性，注重立法活动的过程管理，提高法规起草、调研、论证、审议和表决质量，强化立法能力建设。2015年市人大常委会出台了《关于提高地方立法质量的办法》，从制度上将人大主导的“关键动作”刚性化、模块化。《南京市住宅物业管理条例》成功试水，使我们对于发挥人大立法主导作用有了更深刻的感知，更加提振了人大立法有为、立法可为的信心。对于健全人大主导立法体制机制，有以下几点理性认识：

一是加强重点领域立法，发挥立法的引领作用。

人大要把握制定立法规划计划的主导权，围绕党和国家的重大战略决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实需要出发，科学确定立法项目。一方面，加强立项论证，转变部门提什么人大立什么的模式，坚持“四个不立”，即不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备的不立，能用政策、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不佳的不立。另一方面，主动点题破题，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”，特别是围绕新立法法确定的三大立法事项，加强重点领域立法，实现立法与改革发展决策相衔接，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。

在法规起草阶段，建立完善人大主导起草有关重要法律法规的体制机制，提高人大主导起草法规的比例。良法是善治之前提，防止部门利益法律化是良法应有之义。有些综合性较强、法律关系复杂、协调难度较大、涉及面较广，实践中迫切需要、条件又比较成熟的立法项目，应加大人大主导起草的力度。也可以改革单轨起草法规草案为双规起草机制，在政府部门起草的同时，人大可以通过委托或者招投标等方式，让大专院校、科研院所等第三方起草，然后由人大组织论证、综合优选，力求站在全市经济社会协调发展的高度，站在维护社会公平正义的角度，把握立法的价值取向，把握“服务管理并重，便民利民为先，维护公平正义”这个基本立法思路，进而在部门利益和公众利益的博弈中综合取舍，维护好社会公众的利益。

二是加强党的领导，注重政府协作。

立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是重要的政治活动，坚持党的领导是人大发挥立法主导作用的前提和保障。党对立法工作的领导，是政治原则、思想原则和立法原则方面的领导，通过源头把关、过程引导、适时提出立法建议等，为立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才。在立法工作中，遇有重大立法决策事项，特别是意见不一致的重大问题，应及时通过常委会党组向党委请示汇报。南京市委依法治市决议明确指出，凡立法涉及重要制度设计和重大政策调整的，必须报党委讨论决定，以实现党的意志和人民意志相统一。我市立法工作较好地贯彻了上述要求。在审议《南京市国有资产监督管理条例》草案时，对个别与省市委文件不一致的问题专门提请市委常委会研究。为了确保《南京市住宅物业管理条例》的重大制度设计与市委决策相衔接，及时通过市人大常委会党组向市委专题汇报。事实表明，人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效发挥人大的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。

坚持政府对立法工作组织协调的协同。构建人大主导的立法模式是为了破除部门主导立法的弊端，提高立法质量，但这并不代表人大在立法各个环节、各个方面大包大揽，而是在明确立法所涉及的各个主体的角色定位和权责的基础上，由人大统筹协调，充分调动有关各方的积极性。政府部门处于行政管理第一线，汇聚第一手信息，掌握最真实的问题，对立法的基础支撑作用不可忽视，因此需要积极发挥政府及其相关部门的立法协同作用，在化解“有利则争、无利则推、他利则阻”的前提下，推动政府加强对各部门立法工作的统筹，做好起草、审核工作，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理。

三是健全社会各方有序参与立法的机制。

新形势下，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。开门立法是防止部门利益法律化的科学途径，这对于保证立法符合实际和民意，增强立法的针对性、有效性，提高立法质量，具有重要意义。人大在主导立法的过程中，很重要的一个方面是要把公开原则贯穿立法全过程，认真组织各方参与立法。要恪守立法为民理念，健全立法机关和社会公众沟通机制，以问题为导向，加强调查研究，广泛听取社会各界意见。要探索建立对立法中涉及的重大利益调整论证协调机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。要充分发挥专家的智力优势，完善立法咨询制度，推进立法精细化，增强立法的科学性、可执行性。要健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，对需要解决的问题立法回应社会关切，回应人民群众对立法的期盼，通过立法解决好人民群众普遍关心的问题。

本届以来，我市人大常委会制定了《南京市人大常委会民主立法工作规定》，系统规范地方立法活动中的民主立法要求，拓宽了公众参与立法的途径，从制度上确立了人大主导、公众参与和发挥代表作用相结合的立法模式。按照该规定，我市人大常委会深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，坚持就每件法规草案专门听取各相关部门、行政相对人代表、立法咨询组专家、区人大常委会和部分市人大代表的意见；在审议法规的不同阶段，通过报纸、网络向社会全文公布法规草案，反复征求社会意见，促进各方意见和诉求充分表达。多措并举，广泛凝聚社会共识，全面反映客观规律和人民意愿，立良善之法，立管用之法。

四是重视法规实施前的宣传教育和实施后的监督，营造立法公信力。

法律法规的权威源自公众的内心拥护和真诚信仰。纸面上的文本走向实际生活的准则，需要法规得到全面贯彻实施。因此实施前后的宣传监督至关重要。人大主导立法，要注意将立法与法治宣传教育结合起来，使公众参与立法的过程成为法治宣传教育的过程，增强全民守法的积极性和主动性，为法律法规实施营造良好环境。法规出台至正式实施前的窗口期，人大要发挥宣传教育的阵地作用，抓牢解读制度、宣传立法主旨的主动权，引导各方熟知立法制度。《南京市住宅物业管理条例》由人大主导进行宣传培训，较之以往侧重于归口部门开展行业宣贯，体现出了覆盖广泛、角度全面客观的优点，进一步树立了人大立法权威。

法规生效后如何监督实施，也需要人大充分发挥主导作用。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”人大及其常委会有责任确保每部法规都发挥应有的作用。近年来，我市人大常委会为切实加强对地方性法规实施情况的监督，一是构建了执法检查、立法后评估和法规实施情况报告“三位一体”的监督机制，对实施效果不理想的法规，采取多种手段督促政府及相关部门加强和改进法规实施工作，力图实现良法良效；二是建立法规长效清理制度，落实年度法规实施情况报告的审议意见，对不符合、不适应、不衔接的法规集中清理，进而实现法规清理与立法规划、年度立法计划编制工作的有效衔接，使立法更系统、更与时俱进，更能充分反映经济上和社会发展的客观需求。

（作者单位：南京市人大）