省人大常委会听取和审议专项工作报告十年回顾与分析

王　林　梁　明　万鹏程

2006年全国人大常委会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），明确规定各级人大常委会每年听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。十年来，省人大常委会根据我省实际情况，认真组织听取和审议“一府两院”的专项工作报告，积极行使监督职权，对促进经济发展、民生幸福、依法行政、公正司法起到了积极作用。本文在对省人大常委会听取和审议专项工作报告情况进行回顾与分析的基础上，提出改进相关工作的建议。

一、基本内涵

有关法律所规定的人大常委会听取和审议同级“一府两院”的工作报告，包括全面的综合性的工作报告、阶段性的综合性的工作报告，也包括专项工作报告。监督法把专题汇报、专题工作报告、工作汇报、某些场合的工作报告（内容和时间需要人大常委会专门确定的工作报告）等，统一称为专项工作报告，主要是指关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的某项重大问题的报告。它包括经济、政治、文化、社会和生态建设等各个方面，可以是人大常委会要求报告的事项，也可以是“一府两院”主动请求报告的事项。专项工作报告具有以下特点：一是针对性，区别于综合性、全局性的问题，它是就某一领域的特定问题进行报告；二是不确定性，同一议题的专项工作报告不是每年都发生的；三是突出性，它反映的是社会普遍关注和存在的突出问题。

从广义的角度看，关于决算的报告、关于国民经济和社会发展计划的报告、预算执行情况的报告、审计工作报告都属于专项工作报告，但监督法第三章将这些内容单列了出来，作了详细规定。从内容上看，这些大部分是预算法、审计法、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定所规定的内容，都是计划、预算、决算、审计方面的报告。这些法律所规定的向人大常委会所作的报告，尽管都是人民政府作的报告，但它们有比较强的确定性，是每年都必须做的工作，有关法律或者惯例对其内容、报告时间和程序，都有比较具体的规定，监督法没有把它们列入专项工作报告的范畴。

二、实施情况和动态分析

早在上世纪80年代初，地方人大设立常委会制度确立不久，省人大常委会就开始尝试听取专题汇报、工作汇报等，那时还没有专项工作报告的说法，但很多专题汇报、工作汇报从内涵和特点上已符合专项工作报告的条件。监督法通过以来，听取和审议专项工作报告从“非常规”手段，变成了常规监督方式，不管在数量、内容还是形式上都有了较大发展。十年来（2006年起，截至2015年底），省人大常委会共听取和审议专项工作报告70次，积极推动了“一府两院”改进工作和解决相关问题。

一是根据经济发展需要，突出改革开放和转型升级。围绕中央和我省经济转型发展、产业改革的主要方向，省人大常委会就推动产业发展听取和审议了：关于全省建筑业发展情况（2006年）、全省文化产业发展情况（2008年）、全省旅游业发展情况（2010年）、全省现代服务业发展情况（2014年）的汇报或报告；就促进科技创新听取和审议了：关于科技创新工作情况（2007年）、关于加快自主创新和科技成果转化，推动新兴产业发展情况（2010年）、促进企业技术进步情况（2013年）、关于推进创新型省份建设情况（2014年）的汇报或报告；就深化改革开放听取和审议了：“走出去”战略实施情况（2014年）、国有企业改革发展和国有资产监管情况（2015年）的汇报或报告；就维护经济平稳健康发展听取和审议了：地方储备粮体系建设有关情况（2011年）、全省推进节约集约用地工作情况（2015年）的报告，这些汇报和报告对认清我省产业发展形势，促进经济转型、改革创新形成了倒逼效应。

二是立足夯实基础，持续关注“三农”问题。农业、农村、农民是基层基础，省人大常委会根据中央和省委有关“三农”改革发展决策部署和要求，认真听取和审议有关“三农”工作的专项工作报告，分别为：全省农民专业合作经济组织建设情况（2007年），财政、金融、土地出让金三项支农惠农政策落实情况（2007年），全省农产品质量安全工作情况（2008年），全省基本农田保护工作情况（2008年），全省农业机械化工作情况（2012年），全省村级集体经济扶持发展情况（2013年），全省新型农业经营主体发展情况（2014年），全省农田水利建设情况（2015年）。

三是聚焦社会民生，切实推动相关问题解决。监督法通过后，省人大常委会根据省情民意，选择社会聚焦的民生问题，共听取和审议了17次专项工作报告。就医疗卫生领域听取和审议了：关于加强公共卫生和医疗服务体系建设，发展社区卫生服务等工作（2006年）、加强药品监督管理工作情况（2006年）的汇报；就住房保障领域听取和审议了：全省房地产市场管理工作情况（2007年）、全省保障性住房建设工作情况（2011年）的汇报或报告；就社会养老领域听取和审议了：全省城乡社会养老保险制度建设发展情况（2010年）、全省社会养老服务体系建设情况（2013年）的报告；就文化体育领域听取和审议了：全省全民健身工作情况（2012年）、全省基础教育工作情况（2012年）、全省文化工作情况（2015年）的报告；就权益保障领域听取和审议了：全省妇女权益保障工作情况（2010年）、全省未成年人保护工作情况（2011年）的报告；就社会热点问题听取和审议了：无锡蓝藻暴发期准备启用深水井有关情况（2007年）、全省防震减灾工作情况（2009年）、当前物价形势及监控措施情况（2011年）的报告；就城镇管理和发展听取和审议了：全省物业管理工作情况（2011年）、全省社区建设和管理工作情况（2012年）、推进新型城镇化工作情况（2014年）的报告。这些专项工作报告既回应了人大代表和社会的关切，又切实推动了相关社会问题的解决，体现了人大常委会履职为民、监督为民的本色担当。

四是体现问题导向，助力生态环保工作。省人大常委会选择一定时期内的突出生态环境问题，听取和审议省政府及有关部门的专项工作报告，推动生态环保建设水平得到明显提升。针对大气污染等群众反映强烈的问题，听取和审议了关于开展节能减排工作情况的汇报（2007年）；针对绿化和建筑节能问题，听取和审议了全省生态公益林建设保护工作情况和全省建筑节能工作情况的汇报（2008年）；针对社会关注的太湖蓝藻问题，听取和审议了关于太湖水污染防治工作情况的报告（2009年）。

五是围绕重点内容，积极推动依法行政。省人大常委会围绕全民普法工作，听取和审议了全省“四五”普法实施情况和“五五”规划主要内容（2006年）、全民法制宣传教育第五个五年规划实施情况（2008年）、“五五”普法工作情况（2011年）的汇报或报告；围绕行政改革，听取和审议了省政府规章中行政许可事项设定和清理情况（2006年）、省直管县财政管理体制改革和调整分税制财政管理体制情况（2008年）的汇报或报告；围绕社会管理，听取和审议了全省民族工作情况（2006年）、全省侨务工作情况（2009年）、全省外事工作情况（2012年）、全省宗教事务管理工作情况（2013年）、全省城市管理工作情况（2013年）、全省出入境管理工作情况（2013年）、全省外事工作情况（2015年）的报告。

六是强化司法监督，着力促进公正司法。十年间，省人大常委会就具体领域的审判、检察和自身建设等工作，听取和审议了省人民法院和省人民检察院所作的16次专项工作报告，突出体现了省人大对司法监督的重视。其中省人民法院作了9次专项工作报告，分别为：全省法院推进司法改革情况（2006年）、全省法院涉诉信访工作情况（2007年）、全省法院行政审判工作情况（2007年）、全省法院执行工作情况（2008年）、全省法院应对宏观经济形势变化依法服务“三保”工作情况（2009年）、全省法院刑事审判工作情况（2010年）、全省法院知识产权审判工作情况（2011年）、全省行政审判工作情况（2014年）、全省法院环境资源审批工作情况（2015年）；省人民检察院作了7次专项工作报告，分别为：全省检察机关开展法律监督工作情况（2006年）、检察机关开展执法规范化建设情况（2007年）、全省检察机关预防职务犯罪工作情况（2009年）、全省检察机关加强刑事审判法律监督工作情况（2010年）、全省检察机关开展民事诉讼法律监督工作情况（2013年）、全省检察机关反渎职侵权工作情况（2014年）、全省检察机关反贪污贿赂工作情况（2015年）。

在对省人大常委会听取和审议专项工作报告情况进行梳理的基础上，作了动态的分析。

2006—2015年省人大常委会听取和审议专项工作报告数量表

（一）就专项工作报告的数量分布来看：监督法通过后，省人大听取和审议专项工作报告的数量有了较大幅度的提升，之前1996—2005年十年间听取的专题汇报、工作汇报只有38次，然而2006—2015年听取和审议专项工作报告达到了70次，增长了84.2%，而且从每年的数量上来讲已趋于均衡稳定，基本上稳定在7次／年。值得注意的是，在监督法实施之初，专项工作报告数量是最多的，虽然渐趋稳定，但是总体趋于减少，而且年份间有差别，最值的绝对差达到了4，这就说明存在不稳定的因素。这种不稳定的情况有以下几个原因：一是没有具体实施办法规定专项工作报告的次数，所以在正常范围内会有落差；二是在立法任务较重和换届选举的年份，专项工作报告的数量会被压缩；三是专项工作报告一般在每年的第二次常委会会议后才开始，导致时间、空间受到压缩。

（二）就专项工作报告的议题分类来看：监督法出台前的1996—2005年听取的专题汇报、工作汇报中，依法行政类的议题“一枝独秀”，达到了13次，占总数的34%，超过了社会民生、生态环保、司法监督三类议题的总数，议题设置十分不均衡。2006—2015年专项工作报告的议题分布向“多极化”发展，社会民生类、司法监督类、经济发展类、依法行政类排在各类议题的前四位，分别占到24%、23%、19%、17%。社会民生类议题占比上升到第一位，这既体现了中央和省委对社会民生的重视，也显示出国家权力机关对民生和社会热点的关切。把经济发展和司法监督提高到新的水平，契合经济转型升级和依法治国的时代主题，监督内容具体到社会关切的特定范畴和经济方面的特定产业发展情况，尤其是在经济发展的议题中出现了4个科技创新议题，体现了我省对科技、人才和创新驱动战略的重视。依法行政类议题虽然比重下降了，但数量上并未明显减少，在社会管理和行政改革方面受到重点关注。农业农村、生态环保类议题也在不断得到巩固和发展，数量上都略有增长，但占比仍然不高，尤其农业农村类议题比例有所下降，值得关注。这些变化体现了社会发展的时代特点，体现了人大监督不但在面上不断拓宽，更具多元性，而且更加精准，更具现实意义。

监督法出台前后十年，省人大常委会听取专题汇报、工作汇报或专项工作报告的议题比例表

（三）就专项工作报告的实施规范来看：在监督法通过后，2006年10月省人大常委会主任会议表决通过了《江苏省人大机关贯彻实施监督法若干意见》（以下简称实施意见），对监督法的贯彻实施进行了具体规范，其中就听取和审议专项工作报告的议题选择、监督方式、意见整改、通报公布等方面进行了规定，并形成了工作流程图，为听取和审议专项工作报告提供了具体范式。2007年3月省人大常委会又通过了对《江苏省人民代表大会常务委员会工作条例》（以下简称工作条例）的修改，根据监督法相关规定对专项工作报告制度有关内容进行了修改，进一步完善了听取专项工作报告的有关制度。2016年1月省人大常委会主任会议讨论并通过了《关于改进常委会会议审议工作提高审议质量的若干规定》，以改进审议工作、提高审议质量为目的，从会前准备、会议组织、会后问效等方面综合施策，以进一步提高专项工作报告制度的监督实效性。规则、制度的不断变化发展，促进了听取和审议专项工作报告更加规范、高效。

（四）就专项工作报告的运用形式来看：在实施意见中明确提出，要采取多种监督方式，增强监督实效，“把专项监督与综合监督结合起来、把听取专项工作报告与执法检查结合起来”。2006—2015年，有40次专项工作报告都结合了调研报告，占总数的57%。而且“专项工作报告＋调研报告”从2011年起已成为“标配”，只要有专项工作报告，人大常委会就会根据议题组织相关人员深入基层调查研究，形成调研报告，这有利于人大常委会审议报告，提出合理建议，推进相关议题更好落实。也是从2011年开始，“专项工作报告＋调研报告＋专题询问”的形式基本形成。人大常委会在专项工作报告的议题中选择1—2个重点问题开展专题询问，既体现了调查研究的针对性，也增加了专题询问的科学性，还提高了专项工作报告的实效性。在实践中，“专项工作报告＋调研报告＋执法检查”的形式也出现过，但是运用的次数还不多。这些复合式的监督方式在今后的人大监督工作中需要更多地运用，发挥出“1＋1＞2”的效果。

（五）就专项工作报告的反馈机制来看：专项工作报告是人大监督的重要组成部分，但是监督的实效性一直受到关注，省人大常委会在实践中，就提高听取和审议专项工作报告的实效性也在不断探索。实施意见提出，要认真整理《审议意见》，做好推动整改的各项工作，2008年后初步形成了“有呼有应”的反馈机制：有关专门（工作）委员会在人大常委会会议之前对报告内容进行初审，人大常委会会议听取专项工作报告后，有关专门（工作）委员会要根据组成人员的审议发言，提出审议意见，“一府两院”根据审议意见进行整改落实，并要对人大常委会提出的整改意见和建议办理情况进行报告。据统计，省人大常委会2009—2015年，共听取了22次“关于报送××报告审议意见办理情况的函”，占2008—2014年专项工作报告数的48%。初步形成了良好的局面。

三、存在问题及建议

监督法通过以来，省人大常委会积极运用听取和审议专项工作报告的监督方式，在实践中不断探索发展，取得了明显成效，但也还存在一些认识和操作上的不足：

——专项工作报告议题设置机制还有待健全。监督法对议题确定的途径作了六个方面的原则规定，概括起来是三大问题，即“突出的问题”、“集中反映的问题”和“普遍关注的问题”。首先，人大常委会听取和审议专项工作报告具有计划性，一般都是在年初，由主任会议根据各工作机构提出的建议，讨论通过后提交常委会审议通过，然后对外公布。年初既定的题目怎么体现当年“突出、集中、普遍关注”的问题？这就反映出时间上的延迟性。其次，议题往往从人大各专门（工作）委员会或人大代表的议案中产生，所以议题提出的平台较高，群众参与难度较大，社会性、广泛性体现得不明显。最后，如上文中提到的，因为没有具体实施办法规定专项工作报告的数量，所以可多可少，虽然已引入年度计划制度，但是如何确保或者更多发挥专项工作报告作用，相应保障措施仍需健全。

——专项工作报告的审议和跟踪监督还不到位。一方面是监督过程中信息不对称，听取和审议工作报告的信息来源主要是“一府两院”自身所作的报告，难免会存在一些部门倾向，虽然人大常委会在会前组织调查研究，但是由于客观条件限制，往往难以全面深入地掌握相关情况，会导致专项工作报告的审议难以深入，审议意见的质量得不到保证。另一方面，人大监督存在审议意见办理落实不到位的问题，不少意见有始无终，不了了之。虽然现在有反馈机制，报告的部门要对审议意见进行落实，再向人大常委会提交回复函，但是对于审议意见落实情况的过程监督和效果监督仍然比较薄弱，容易影响人大监督的严肃性和权威性。

——专项工作报告对外公布的要求做得还不够。监督法中有两处提到了要“向社会公布”，一是专项工作报告年度计划向社会公布；二是常委会听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，要向社会公布。然而对如何公开、公开程度、公开效果等监督法却没有明文规定，在实践中难以界定和把握。从省人大常委会的操作实践来看：2013年起，在江苏人大网站上开始公布每年的监督计划，对专项工作报告项目、时间进行发布，而报告、审议意见等则从2005年开始在省人大常委会公报中对外公布。但还存在一些不足之处：一是对外公布的平台少，人大网站的影响力有限，若社会关注不能聚集，公布只是为了“符合规定”；二是对外公布的时效性不强，常委会公报一般要根据会议内容进行汇编，然后对外公布，这期间至少有2个月的时间差；三是对外公布的目的意识不强，为什么要对外公布？不仅是让公众知道，更要让公众能够通过意见表达进行政治参与，而现在缺少公众意见转化机制。

随着民主法治建设的推进，专项工作报告制度还需要不断健全完善、创新发展，为进一步加强地方人大监督工作提供有力的规范和保障。就地方人大常委会如何更好地听取和审议专项工作报告，我们提出以下几点建议：

一要进一步科学、开放地进行议题设置。议题是专项工作报告的中心，它的选择决定了专项工作报告的高度和深度。首先，要形成议题数量稳定和增长的机制。专项工作报告是人大监督工作中最常用的手段，而我省监督法的相关配套立法还不完善，对专项工作报告的数量缺乏明确的要求，所以，要通过配套立法，保证专项工作报告的绝对数量。其次，要建立收集、筛选、评价议题的专门机制。真正把“突出、集中、普遍关注”的问题确定为监督议题，需要通过年中的执法检查、调查研究、督办视察、来信来访等才能发现。因此，地方人大常委会应建立起负责对专项工作报告乃至人大监督议题的重点收集、筛选和评价的机制。议题项目经主任会议讨论后，对年初公布的听取和审议专项工作报告计划进行适时的增减或修改，并及时通知报告单位，给予充分的时间准备。最后，要积极发挥人大常委会密切联系代表和群众的工作优势。在确定专项工作报告的选题时，综合运用多种手段，借助媒体力量，广泛收集意见和建议，做到选题围绕中心、紧贴民心、反映民意。我省有些市县人大就通过电视节目、报刊、广播向群众征集监督议题，引起了社会广泛参与和强烈反响。当然，议题的选择还要坚持可行性和内容适中原则，选择的议题要有现实意义，不宜太大也不能“小题大做”，要利于操作和监督。

二要进一步提高调查研究和审议意见的质量。把调查研究融入专项工作报告之中，提高了专项工作报告审议的科学性，要巩固和发展好这一措施，同时综合运用各项监督手段，切实把好审议的质量关。首先，着重解决信息不对称的问题。这需要进一步完善人大与“一府两院”的联系制度，通过建立定期联席会议、重大情况通报、列席有关会议等一系列制度，以确保人大对行政、审判、检察活动的充分知情权，从而更好地正确行使监督权。其次，深入全面地进行专项调查研究。根据听取和审议专项工作报告年度计划的安排，人大常委会各专门（工作）委员会可以采取问卷调查、小分队走访、暗访、走村入户等灵活多样的形式，获取第一手真实、全面的信息，写出具有针对性的调研报告，在常委会审议报告时供参考。常委会组成人员应积极开展、参与有关议题的调查研究活动，广泛收集相关信息，形成对议题内容的充分认识和深刻理解，从而掌握报告审议的主动权。同时，应调动列席会议的人大代表的积极性，让他们参与到调研中，鼓励和支持他们深入一线实际调查，在参加审议时提出更接地气、更有针对性和操作性的意见和建议。最后，形成高质量的审议意见。审议意见是终端性、核心性环节，直接决定了听取和审议专项工作报告的效果。为此，一是常委会组成人员要对议题进行充分了解，在审议时，不能被报告牵着走，要在全面了解的基础上提出自身意见。二是可借助专家咨询、代表旁听、网络评议等形式，充分收集意见，“他山之石，可以攻玉”，形成意见的“集合场”，多角度、全方位审议。三是要善于提出问题和整改的意见，促进相关议题得到重视。我省一些市县人大就在常委会审议中要求审议发言30%讲成绩、30%谈问题、40%提建议，把审议重点更多放在剖析问题和形成对策上，这有利于推动相关问题解决，把党委部署和工作任务落到实处。

三要进一步增强专项工作报告的监督实效。从字面上看，监督包涵“察看”和“督促”两个方面的意义，调研、审议体现的是“察看”，而监督的最终目的是“督促”，因此人大监督要在“督促”上多下功夫。首先，将听取和审议专项工作报告与专题询问、满意度测评、开展视察检查、工作评议等方式相结合，形成监督合力。我省市县人大在这方面有很多尝试，以听取和审议专项工作报告为基础，深化工作评议，提出意见和建议，再通过满意度测评，反馈审议意见的落实情况，逐步将单一的监督形态系统化。有的还将监督结果报同级党委，作为年终考核、干部提拔任用的重要依据。其次，人大监督要有一种反复抓、抓反复的理念。人大监督涉及改革发展和社会民生重大问题，有些议题不是听取并审议一次专项工作报告就能奏效的，需要连续督促。不仅要关注对审议意见的研究处理情况，还要像有些地方人大那样，连续三四年抓一个议题，不见实效不放手。对一些审议意见的办理情况，还要时常进行“回头看”，尝试建立人大监督台账、监督实效专项回访等制度，形成倒逼机制。最后，对事关全局或者具有共性的议题可以采取上下联动监督的形式，增强监督实效。充分利用省市县乡四级人大力量，同步监督，统一行动，扩大监督范围，提高监督影响力，我省在这方面已有不少比较成功的实践经验。

四要进一步发挥好“向社会公布”的作用。除了继续坚持人大代表列席常委会会议，邀请人大代表参与常委会重点监督工作调研，定期向代表寄送会刊等举措，人大常委会有关机构还应进一步加大对外公布的力度。就公布的对象而言，要从人大代表扩大到社会各界和人民群众；就公布的平台而言，不仅要加强人大自身传统媒体的影响力和新媒体的宣传，还要综合运用本地其他媒体、网络等现代化手段；就公布的形式而言，要从以往的文件式、选择式公开，逐步扩展到动态式、即时式、全方位的公开；就公布的内容而言，要从结果公布向全程公布过渡，使人大代表和人民群众及时了解到专项工作报告从计划到监督落实的全过程。总之，要以互动、便捷、多样的方式，调动社会各界和人民群众参与人大常委会监督工作的积极性，从而将对监督工作的知情和参与由被动转为主动，进一步扩大全社会参与，形成由人大主导的对具体问题解决或推进的合力。

（作者单位：省人大常委会研究室）