专题询问的宿迁实践与思考

曹　曦

专题询问是人大常委会有计划、有组织、有重点地就某一方面的工作集中开展的询问活动，是人大行使询问权的创新探索。宿迁市四届人大常委会自2013年底围绕药品安全监管主题首次开展专题询问以来，积极探索实践，先后组织开展9次专题询问活动，专题询问走上了常态化、制度化、规范化轨道，成为人大监督工作的创新亮点，为提升人大履职实效带来了新的气息和能量。

一、专题询问的制度创新背景

询问权是人大常委会的法定职权，宿迁市人大常委会创新启动实施专题询问工作，主要基于以下方面考虑：

1.法律有据遵循。人大的职权是通过宪法和法律授予的，开展工作必须依法进行，做到于法有据。《监督法》明确规定了各级人大常委会的七种监督形式，构建了符合我国国情的人大监督体系，其中询问和质询是法定的监督形式之一。《监督法》第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”《地方组织法》第二十九条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”《代表法》第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”上述几部重要法律规定中可以看出，询问是人大开展监督活动的必要形式，也是人大代表和人大常委会组成人员知情知政、有效履行职责的重要权力。

2.上下联动呼应。2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议进行了历史上首次专题询问，分组审议关于2009年度中央决算的报告。专题询问这一长期“被搁置”的人大监督方式从法律层面走向现实生活。在2010年全国人代会上，吴邦国委员长在常委会工作报告中重申，“询问和质询是人大对‘一府两院’实施监督的法定形式。”并表示2010年全国人大常委会将选择代表普遍关心的问题对国务院有关部门开展专题询问和质询。最高国家权力机关的这一庄严承诺，具有自上而下的联动性和示范性，获得了代表们的广泛共鸣和媒体的普遍关注。自此，这一近年来最受关注的人大监督工作，逐渐成为人大监督的重要方式，在全国各级人大广泛推开。2013年5月，江苏省十二届人大常委会首次召开专题询问会，关注的目光聚焦全省养老法规体系建设情况。

3.创新余留空间。人大的全部工作都应该在依法办事的前提下进行，但有关人大工作的法律规定有的还比较原则、笼统，在工作机制和实现方式上，创新还有较大空间。而专题询问既遵循了监督法关于询问的主体、内容和程序规定，又有别于普通询问：一是围绕特定议题展开，议题更突出；二是以联组会议形式组织，集中性更高、组织性更强；三是采取现场问答方式进行，互动性更强；四是询问现场对社会公开，关注效应更明显。从上述特点看，专题询问没有突破法定监督形式，本质上还是询问，但创新和发展了询问这一法定监督形式，有利于完善人大监督工作方式，增强人大监督工作成效。

4.支持有力有序。宿迁市委、市政府对人大常委会开展专题询问给予高度关注和充分支持。市委常委会专题听取研究了工作汇报，原市委书记蓝绍敏同志多次作出批示，要求把专题询问常态化开展好，并在市委全体（扩大）会议上进行了专门点评。现任市委书记魏国强同志亲自参加询问会并现场点评。市长王天琦同志批示“政府要积极配合，接受人大监督。希望人大加强对政府及相关部门的监督，加大专题询问的次数，推进政府部门工作力度”。更关键的是，市委、市政府2014年《关于近两年深化改革的若干要点》中提出要建立重大事项人大专题询问制度，对群众关心关注的重大问题、热点问题和难点问题，组织人大常委会组成人员和人大代表，以电视直播“一问一答”、“一问多答”的方式与政府相关部门负责人进行专题询问。从而使专题询问上升到制度层面。

二、专题询问的宿迁探索实践

2012年6月宿迁市四届人大常委会依法履职后，2013年初的市四届人大二次会议上，明确提出将启动专题询问监督方式，并制定了专题询问工作方案，对询问议题的确定、询问前的准备、询问会的组织和询问结果的运用等作出了具体规定。

2013年10月召开的市四届人大第九次会议上，在听取市政府关于药品安全监管工作情况的报告后，召开联组会议进行了四届人大首次专题询问。

2014年以来，又先后围绕养老服务和保障体系、义务教育优质均衡发展、特种设备安全管理、城乡饮水安全等工作开展8次专题询问，并不断积累经验，推动专题询问走制度化建设之路。具体过程中，做到“五个注重、把好五关”：

1.注重民主科学性，把好议题选择关。议题选择立足关注度高、敏感度低的切口特点，重点围绕市委重大决策部署、“一府两院”工作中的薄弱环节以及群众反映强烈的民生热点问题，同时又注重积极与市委、“一府两院”沟通交流。为了进一步扩大选题的开放性，通过报纸、网络等媒体向社会各界公开征集议题，常委会综合各方面建议，结合市委、市政府年度重点工作安排，最终选定议题。由于选题科学准确，专题询问活动开展以来，应询部门与人民群众始终保持较高的认可度和参与度，为专题询问的成功夯实了基础。

2.注重问题导向性，把好专题调研关。发现问题是专题询问的基础环节。开展专题询问之前，承办工作委员会要制定详细的工作方案，开展不少于30天专题调研，参与调研的人员除常委会组成人员外，还要邀请相关专业组的市人大代表参与。在调研形式的选择上，更加侧重基层一线，既通过集中座谈、网络问卷等方式掌握“面”上的情况，又要通过个别访谈、随机抽查、微调研等方式查找“点”上的问题，确保把群众反映最集中、各方矛盾最突出的问题摸实摸准摸透。开展专题询问以来，累计共召开了各类座谈会103次，访谈干部群众1100余人次，向人大代表寄发调查问卷915份，梳理归纳问题298条。通过深入细致地调研，做到专题询问提出的问题既是群众反映的呼声，也是政府工作的重点，既有助于让社会关注的问题得到答复，又有助于推动政府部门改进工作，使专题询问的问题导向更加鲜明，更具针对性和可操作性。

3.注重组织程序性，把好现场问询关。专题询问采用联组审议的形式对社会公开，现场组织必须严谨细致。第一，对应询单位参会人员提出了明确要求。市政府分管领导无特殊情况都要到会，各应询单位主要负责人必须到会接受应询，应询单位分管负责人必须到会旁听。第二，对询问题目进行“闭卷考试”。实行不划重点、不定题目的“闭卷考试”，委员、代表可以就某一个问题进行追问。第三，询问过程全程直播。从义务教育优质均衡发展专题询问开始，采取网络视频、图文同步直播、电视录播等方式将专题询问现场向社会发布。第四，对询问对象现场开展满意度测评。询问结束后，常委会组成人员根据应询对象表现，现场进行测评打分。对于询问现场“不满意”票超过30%的，被测评对象要就专题询问涉及本部门的职责或工作，向常委会主任会议作专题报告。满意度测评结果将通过媒体向社会公布，接受人大代表和社会的监督，增加工作透明度。

4.注重成果实效性，抓好跟踪问效关。专题询问主要目的是解决问题。为确保专题询问达到畅达民意、促进工作的目的，询问结束后，常委会及时将汇集整理的询问情况送交有关方面，督促相关部门剖析原因，制定整改方案。除采取电话沟通、上门了解等传统方式加强督查外，常委会还联合新闻媒体，对落实情况进行跟踪暗访，并将督办情况录制专题片公开播放。将专题询问与“双查双审”制度结合起来，被询问单位在规定的时间内就整改落实情况向市人大常委会会议再次作出报告，接受常委会组成人员对整改落实情况的满意度测评。对于“满意票”低于60%或者“不满意”票高于30%的，需要再次形成专题报告，接受满意度测评。如仍不达满意度要求，市人大常委会可以适时启动质询等程序。

5.注重常态长效性，抓好制度建设关。在实践探索基础上，围绕进一步提高专题询问制度化、规范化工作水平，市人大常委会于2014年6月在常委会第13次会议上审议通过了《宿迁市人大常委会关于开展专题询问的实施办法（试行）》。办法着眼于专题询问工作的法律遵循和原则，从询问议题提出、调研活动开展、问题搜集确定、询问现场组织、询问问题督促整改等多个环节，作出了明确规定。省人大《参考》对该办法全文进行了刊发。

三、专题询问的实际监督效力

从宿迁近年来专题询问工作开展情况看，专题询问作为人大监督工作方式方法的重要创新，已产生了明显工作实效，得到了一致肯定。

1.扩大了知情权。专题询问从事前调研、听取专项报告、现场问询，加深了常委会组成人员、人大代表对政府工作的了解，以及对政府工作繁重性、艰巨性、复杂性的理解，使询问的针对性和建议质量更高，也容易使双方在某一问题达成共识，促进有关问题的有效解决。联组会议时邀请人大代表和群众代表列席会议，并将现场向社会公开，实现了更大范围的知情权和参与权。

2.回应了民意关切。人大机关作为民意机关，专题询问聚焦群众关心关注的重大民生实事和突出问题，把群众的呼声变成人大的响应。宿迁市近年来列入询问的药品安全监管、养老服务和保障体系建设、城乡饮水安全、城市管理、义务教育均衡发展等，都是对群众呼声的集中反映。

3.促进了问题整改落实。询问的最终目的是推动问题的整改解决。在市人大常委会的监督与推动下，“一府两院”高度重视专题询问问题落实工作，积极采取有效措施，把推动问题的解决与强化管理、完善政策、深化改革相结合，取得了明显成效。据初步统计，2013年开始在询问现场提问和追问的120多个问题中，“一府两院”及其部门高度重视，3个月内立即整改的达到40个，约占1／3；一年内整改落实82个，约占2／3；需跨年整改或建立长效推进机制的有20个。如，围绕养老服务和保障体系建设，市政府出台了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》《宿迁市健康养老服务业发展规划》，全市城镇、农村养老服务载体建设明显加快。围绕强化城市管理，市政府专门召开部署会议，制定下发了《全市物业小区管理办法》等5个规范性文件，投资2.2亿元对20个老旧小区开展专项整治行动，完成“两场一街一中心”项目30个，开展了礼让斑马线、物业整治、小摊点治理等八大专项行动。围绕推进义务教育均衡发展，启动实施城区8所学校建设，让更多孩子就近就地上学。

4.树立了人大权威。专题询问坚持集体行使职权、依法按程序办事，使人大监督从过去社会不太了解到受到广泛关注，始终把监督的重点放在解决突出问题上，既推动了工作落实，又增强了人大监督刚性，让社会各界更了解人大、支持人大。

四、专题询问的理性思考

专题询问还是一个“新生事物”，还需要长期的探索实践，无论是在内容形式上、程序规则上，还是在方式方法上、理论研究上，都还需要不断地完善创新、不断地丰富发展。当前和今后一个时期，专题询问应在“四个强化”上下功夫，努力把专题询问的监督活力最大程度地释放出来。

1.强化制度程序设计，在推动常态化上下功夫。专题询问是在工作实践中总结和提升出来的，《地方组织法》《监督法》《代表法》等有关法律都只用了几十个字对询问制度作了简单而笼统的规定，没有对具体开展专题询问的条件、专题询问的主体、专题询问的运行程序等内容作出明确具体的规定。专题询问工作要继续深入推进，形成规范有序的局面，不仅需要具有充分的法律依据，而且要有一套比较规范的程序规则。人大常委会在制定和完善专题询问制度时，应重点考虑以下五方面的规则：一是询问提出规则。专题询问需要由一定的主体提出，且符合相关法律规定和专题询问的要求，才能得以立项和开展。二是立项审查规则。在专题询问制度中，应当明确专题询问的立项审查权。从我们实践操作的经验看，建议由主任会议对专题询问的申请进行立项审查，人大常委会根据主任会议审查结果，作出是否立项的决定。三是询问组织规则。包括制定方案、开展调研、征求意见、通知送达、材料准备、现场组织等规则，做到既严肃规范，又简便易行。四是评价监督规则。包括询问中提出的主要问题、意见和建议的处理；对交由“一府两院”研究处理的内容准确定性；如何组织跟踪监督，将专题询问的效果落实到受询问机关的行动上；对整改落实不力的相关部门，要建立相应的问责机制等。五是公开参与规则。包括代表、社会公众如何参与、新闻媒体如何宣传报道等规则。

2.强化询问现场把控，在去形式化上下功夫。从各地的实践看，一般的专题询问都是通过面对面一问一答、随问随答的方式进行，与质询的口头或书面答复相比，确实更具互动性和现场感。但是由于参与者对这种监督形式的把握还不够熟练，“不敢问”、“不善问”现象突出，“彩排式”、“剧本式”询问仍然较为普遍，致使一些询问流于形式，因此，要在敢问、善问上做文章，鼓励参会人员自主发问、跟踪追问，增加“闭卷”答题分量，以增强专题询问的权威性和“压力”。

3.强化公开透明，在增强民意性上下功夫。总体来说，人大常委会在开展专题询问过程中，已经注意收集、听取公众意见，邀请公众参加询问现场，加大新闻宣传报道，但参与的深度方面还略显不足。一方面要做好扩面文章，在议题选择、问题调研中吸引更多的代表和群众参与。另一方面，要做好新闻宣传文章，在坚持询问过程能公开则全部公开的基础上，更加重视新闻媒体跟踪报道监督作用的发挥，实现询问权与媒体监督的互动，形成良好的舆论氛围。

4.强化结果运用，在提升监督实效上下功夫。专题询问其实就是询问权的演进深化，本质上都是“柔性”的监督方式，既没有审议意见之“硬”，更没有质询、特定问题调查、撤职等监督方式之“刚”。专题询问得以被“热捧”，一方面说明人大及其常委会很多重要监督职权仍处于沉睡状态，很少或没有被运用，询问权一旦回归，便产生良好的社会效果；另一方面，也折射出人大及其常委会监督之“软”和不敢动用“刚性”监督之“痛”。要发挥专题询问灵活深入、刚柔相济的优势，始终聚焦公众关心的重点难点问题，并在询问结束后，加强逐项交办、跟踪督办力度，加强专题询问与其他监督形式的制度衔接，根据实际工作需要，与审议报告、质询、专题调研、执法检查、满意度测评等监督方式结合起来，形成监督“组合拳”，还可以探索纳入综合目标考核体系，使询问事项落实变成硬任务，提高人大整体监督水平。

（作者单位：宿迁市人大）