关于完善地方人大专题询问制度的思考

茅康勇　陆　琳　刘晨晨

2010年全国人大常委会首次就中央决算报告启动专题询问以来，从中央到地方各级人大常委会，对专题询问这一亚刚性监督手段的使用渐成常态化之势。虽然常态化的基数仍然处于一个较低的量级，但在全面推进依法治国的时代背景下，人大在我国民主法治建设进程中的作用日益显现，人大监督手段的实践与创新已然成为各级人大工作者研究的时代课题。目前，人大的专题询问实践，大多是以全国人大的模式为主，在程序和细节上根据地方实际有些许调整，尚未形成严密的运行程序和规范的运作模式。在“摸着石头过河”的过程中，边实践边总结，最终实现制度上的完善才是监督手段的终极生命力所在。笔者根据专题询问实践，从完善地方人大专题询问制度的角度作浅要思考。

一、师出有名：专题询问的“前世今生”

（一）概念辨析。1.询问与质询。询问和质询均是各级人大及其常委会组成人员，按照一定的法律程序，要求“一府两院”就相关工作作出答复的一种监督形式。区别在于：询问的主要功能在于了解情况，一般是在审议讨论议案和有关报告时，对不清楚、不了解的事项向“一府两院”有关机关提出问题，要求答复；质询的主要功能在获取信息的同时主要是提出批评，可以结合审议的议案、报告提出，也可单独提出。质询的提出较询问更加严格，对提出的方式、答复的形式和法律的层次效力上均有更加硬性的规定。2.询问与专题询问。专题询问源自询问，是询问的一种特定方式，是人大监督方式的一种创新和发展。和询问相比，它主题更加明确，集中程度更强，同时透明度也更高。

（二）法理依据。1982年的《全国人大组织法》第一次对询问作出规定。1986年12月修改《地方组织法》时，将询问制度引入地方人大。1987年11月通过的《全国人大常委会议事规则》将“询问”引入全国人大常委会。1989年4月通过的《全国人大议事规则》进一步将“询问”与“质询”并列作为一章作出规定，并要求有关机关派“负责人员”到会听取意见，回答询问。随着制度的成熟，《代表法》《立法法》《监督法》《预算法》《地方组织法》等相关法律也对询问作出了明确规定，但在《宪法》中并未提及监督形式。现有的法律除了对询问的场合、发问的主体作出规定外，对于其他程序均缺少具体规定。

（三）诞生脉络。2010年3月召开的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长首次提出要“依法开展专题询问和质询”，释放了加强和改进人大监督工作的强烈信号。当年6月，全国人大首次“破冰”启动专题询问，且全年共进行了三次专题询问。党的十八届三中全会《决定》提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。2014年，中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务，提出了具体要求。2014年12月，国务院副总理马凯和7个部门负责人到会回答全国人大常委会组成人员关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的专题询问。这是开展专题询问以来，第一次由国务院副总理到会应询。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，要求进一步完善组织方式和工作机制，积极推进专题询问规范化、机制化、常态化，推动专题询问工作不断完善。在全国人大的示范和引领下，地方各级人大专题询问工作方兴未艾，专题询问成为一项常态化、制度化的工作，引起了各界的高度评价和密切关注。据笔者所知，31个省级人大、15个副省级城市人大均已开展过专题询问工作，各县级人大专题询问也呈遍地开花之势，所选议题大多偏重财政预决算、住房保障、食品安全、生态保护等社会反映强烈、“一府两院”经过努力可以解决的重大民生问题。从2011年起，浙江杭州、广东惠州等地人大常委会根据全国人大范本、结合本地实际制定了专题询问相关的议事规则，以《暂行办法》等为名，对专题询问的原则、主体、内容、步骤、组织、准备、形式要求、结果运用等进行了明确规定，为专题询问的有效开展提供了一定的制度保障。

二、实践探索：专题询问的运行和制度分析

地方人大的专题询问实践和制度建设，作为近年来人大监督工作最亮眼的创新，给人民代表大会制度带来了别样的活力。但由于此项工作开展时间较短，法律中又缺乏具体规定，地方人大在创新实践中差异较大、水平不一，出现了许多亟须完善的地方。譬如，对专题询问的认识不够深刻，存在“跟风”现象，将专题询问当成监督工作的“点缀”，没有常态化使用的意识，使专题询问的监督实效得不到发挥；再如，开展专题询问时存在“剧本化”现象，把询问前与应询部门必要的沟通协调过程变成了“对答案”，严重影响了人大监督的威信和实效，挫伤了常委会组成人员的履职积极性；又如，在开展询问的过程中没有认真研究法律法规，在程序上创新“过头”，脱离常委会的审议搞单独的专题询问等。经过几年的摸索，专题询问工作的实践与制度建设步入常态化、规范化。

（一）议题的确定

1.议题选择。专题询问议题的选择围绕本地区改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注的重大问题提出，在实践中，大多集中在民生问题上，从“钱袋子”“粮袋子”，到医疗、住房、教育、生态等，应询者多为政府部门，“两院”涉及较少。老百姓关心的一些争议性事故，也鲜有专题询问的身影。结合人大代表提出的议案建议、人民代表大会及其常委会工作中发现的突出问题以及公开征集意见中社会公众反映的热点难点问题提出。“公开征集意见”更加注意聆听群众呼声，扩大议题范围，是专题询问议题选择中比较好的做法。

2.发起方式。议题的发起由人大常委会各工作委员会在上一年年底提出建议，由主任会议议定，需要调整时也由主任会议讨论决定。在实践中，议题基本年初确定，少有调整情况，体现了专题询问工作的计划性，和人大其他监督方式一脉相承，不过，其灵活性有待提高。

3.数量。根据实践，每年专题询问开展1—3次，总体数量处于低位。议题范围不广、灵活性不强等，其原因也和总体数量少有关。量变带来质变，没有量的积累，也就没有实效性的转变，专题询问沦为锦上添花，而非常规性了解情况、推动工作的手段的情况亟待改变。

（二）前期的准备

1.调查研究。专题询问是围绕常委会审议的议题开展的，调查研究是专题询问不可或缺的一环。调研有助于了解情况，从而在提出询问时有的放矢。相关的调研报告应在会前送交常委会组成人员，以供其提出问题时参考。

2.询问人。询问人一般由推荐和个人报名相结合。事先确定提问人、提出的问题和提问顺序的方式，能提高询问的效率。实践中，有时提出问题存在大包大揽现象，有时常委会组成人员会前不知道专题询问的议题。这是前期准备工作中的缺失，也是对常委会组成人员知情权、议事权的不尊重。除常委会组成人员外，列席的人大代表也应当有提出询问的权利。

3.被询问人。开展专题询问，人大常委会相关工委应当和应询部门进行前期沟通，为提高答复质量做好前期资料准备和调研工作。要注意和“对答案”区别开来。提供提纲，是为了提高被询问人的答复质量，体现专题询问的严肃性和规范性，同时避免走题，提高询问效率。应避免照本宣科，把专题询问变成走过场的“表演秀”。同时被询问人也有拒绝回答的权利。但要注意，对因涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不适宜回答的询问问题，在被询问人作出说明后，经主持人同意，可以不作答复。

（三）询问的组织

1.询问的形式。询问在常委会或人代会会议上开展，结合有关审议议题和工作报告进行，不应“单打独斗”。审议和询问的顺序，宜先审议后询问为好。从分组方式看，联组专题询问有声势、效果更好。因审议报告本身已是分组，分组询问会带来问题重复、资源浪费的问题。

2.询问的方法。在具体询问时，应对询问时限作出明确规定，对一个问题，提问两分钟内，回答十分钟内为宜，且可追问。但在实践中，超时比较严重，很多应询者在回答时针对性不强，甚至波及其他，变成“演讲式”答题，“聊天式”答题，这大大降低了专题询问效率。因此，应加强硬性规定，赋予主持人控场的职责，包括超时提醒、提问的合理性、回答的针对性把控、漏答提醒等。对于现场即兴提问也应有一定的数量和时间限制。应询者如对即兴问题准备不足，应允许会后书面答复。

（四）询问的后续效力

专题询问，“问”是为了了解工作、推动工作，问出效果尤为重要。在后续跟踪问效上，可将询问意见和审议意见整合，交应询机关办理，办理情况在一定期限内反馈至常委会。必要时进行满意度测评，作出相关决议，以固化和提升专题询问的监督成果。

三、创新求实：完善专题询问制度的基本路径

随着我国民主政治的不断发展，人民代表大会制度的与时俱进是时代的要求、人民的期盼。人大监督的影响力和实效性在逐渐强化的今天，专题询问作为人大监督形式由柔性向“刚化”迈进的探索和创新，被人民群众寄予了厚望。实践经验需要提炼和总结，并固化到制度之中，以期不断地完善和实现其真正的效力，为地方人大监督工作注入新活力。

（一）迈向常态化之路

虽然专题询问的开展已渐成常态，然而一年一次的周期仍然让专题询问呈现着“实验型”“点缀型”的趋向。任何一项监督手段想要具有实际效力，常态化是必要条件，因此，要提高使用频率，犹如“在参与国家事务的每一个角落打起了探照灯”。本身与常委会审议相结合的专题询问，在常态化之路上给我们提供了一个好的思路，如果每次常委会审议的议题均设置询问环节，那么专题询问的使用频次必将大大提高，也有助于提升常委会议题审议质量，提升人大监督的整体水平。除了常委会审议外，与执法检查、视察、专项评议等监督手段整合与衔接，也有助于延伸监督链条，对各项监督工作的实际效力形成加持效应，产生“1＋1＞2”的效果，也为监督手段向刚性转变打下坚实的基础。

（二）加快法治化建设

专题询问作为人大监督工作中的新鲜血液，在全面推进依法治国的强劲“东风”中，应当加快其法治化的步伐，为其完善和发展提供强有力的制度保障。如能在宪法中加入询问条目，那无疑是赋予专题询问“尚方宝剑”，同时给各级人大监督工作注入强心剂。同时，《地方组织法》《监督法》《代表法》等法律中涉及专题询问的条目都较为简单笼统，缺乏具体运行规范。地方人大虽然根据自身实际制定了相关的实施办法，但程序细节上仍然不够完善，后续约束效力上也无明确保障。地方人大除在推动立法方面作出积极努力外，完善自身实施办法、议事规则，是提炼实践成果的最触手可及的实现路径，对专题询问的组织和运行再细化，从而使专题询问开展的每个步骤都有章可循。

（三）优化人大监督的政治生态

人大工作要始终坚持党的领导。只有各级党委重视人大工作，维护人大权威，才能赋予人大监督工作优良的政治环境和实际效力。实践中，党政不分的现象仍然存在，一定程度上削弱了人大的监督实效，降低了政府的行政效率。要理顺“议行合一”体制下人大和政府的关系，各归其位，维护好法律赋予人大的权威地位，才能从根本上保障人大监督的实际效力，也消除履职者的思想顾虑，提高其履职积极性。所以，只有党委的重视和支持，理清、协调和凝聚好各方力量，同时建立起良性的制约关系，才能保障党的主张通过法定程序成为国家意志，真正实现专题询问等监督方式实效的发挥。

（四）推进公开化，提升公众参与度

目前，地方人大专题询问的公开化程度还是比较高的。如电视直播、全程录像、主流媒体报道等。然而公开化程度高并不意味着宣传效果好。作为代议机关，监督是为人民监督，为人民的监督而不被人民关心和知晓，这无疑是实效性极低的。好的宣传效果不仅表现为人民群众的高度关心和知晓，还应表现为人民群众反对“一府两院”工作不作为、懒作为、乱作为的舆论压力。因此，解放思想，转变陈旧的宣传方式，探索符合当代信息传播特点和受众心理特征的人大宣传工作新路径，是拓展监督工作影响力的当务之急。在专题询问的宣传中，尤其要运用电视直播、网络新媒体、各类交互方式等，在议题的公开征集、人大代表和社会人士报名旁听、后续整改结果接受人民监督等方面，提升大众参与度。产生的社会影响力和舆论是推动监督的利器，同时也是宣传人民代表大会制度，提升人大工作知晓度，夯实监督工作民意基础的过程。而吸纳民意、代表人民，才是人大监督的终极意义之所在。

（作者单位：兴化市人大）