关于实施审议意见办理情况“再报告”制度的实践与思考

夏　溪

听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会实施监督的基本形式，是人大常委会会议的主要内容。审议意见是常委会组成人员在人大常委会会议中针对某项议题所进行的发言，经过整理后形成一种权威性、结论性书面材料。审议意见既不同于人大常委会的决议、决定，也不同于代表的一般性建议、批评和意见，而是常委会组成人员集体智慧的结晶，体现了大多数人的意见，是人大常委会行使宪法和法律赋予人大常委会监督职权的具体体现。

《监督法》规定，人大常委会会议听取审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告时，常委会组成人员在审议中提出的审议意见，应交由本级“一府两院”研究处理。党的十八大报告指出：要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，加强对“一府两院”的监督。实践证明，作为地方人大常委会一种监督手段，“审议意见”这种表现形式在促进“一府两院”工作，推动地方经济社会发展和民主法治建设中发挥了重要作用。如何建立健全审议意见落实制度，增强监督工作实效，从而进一步发挥地方国家权力机关职能作用，保障人民当家作主权利的实现，是摆在人大工作者面前一个亟待思考和探索的重要课题。下面，笔者结合泗阳县人大常委会审议意见“再报告”这一有效实践，从三个方面谈一些粗浅的看法。

一、当前审议意见落实存在的问题及原因分析

审议意见的广泛适用，对地方人大常委会进一步提高审议质量有着重要的意义，其落实质量直接影响人大监督工作成效。从工作交流及媒体报道来看，近年来，各地人大常委会在强化审议意见落实，进一步增强监督实效方面作了许多有益的探索，也取得了一定的成效。但毋庸讳言，从审议意见的办理落实情况来看，各地也或多或少地存在审议意见形成不够科学、审议意见落实流于形式、审议意见监督刚性不足等问题。主要表现为：一是部分常委会组成人员在审议发言时存在一定的随意性，往往容易丢掉“审议”二字，审议意见偏大求全、面面俱到，针对性和可操作性不强，从而影响了审议意见的法定性和权威性。二是有些“一府两院”接受人大监督的意识不强，办理工作推诿、拖沓，造成审议意见“说了也是白说”，既损害了人大常委会国家权力机关的形象，也挫伤了常委会组成人员的工作热情和议政积极性。三是在督办工作中“只见文去，却不见文来”，督办工作无人过问，可谓是审议时热热闹闹，审议后不了了之，认认真真搞形式，轻轻松松走过场，没有使审议意见发挥应有的监督作用，使人大听取和审议专项工作报告成为一种摆设、一种象征性的程序。这些问题的存在，究其原因，主要有以下几个方面：

一是审议意见不规范，难办理。由于会前调研不够深入，加之常委会组成人员知识面的限制，审议中难免会存在针对性不够强、重点不够突出等问题，特别是点问题没有一针见血、谈建议不能切合实际；还有部分常委会组成人员缺乏足够的大局观念和整体意识，审议时往往从局部利益和个人角度出发，要资金、争项目，导致最终形成的审议意见深度不够，缺乏真正能够促使“一府两院”加强和改进工作、解决实际困难和问题的“高招”。这样的审议意见往往难以引起“一府两院”及其有关部门的重视，有的甚至难以具体操作。

二是思想认识不到位，难作为。有的办理单位对审议意见的法律地位、效力认识不足，不够重视，认为人大审议是在故意“找茬”“挑刺”，人大的审议意见就是“一纸空文”，就是走走形式，应付应付即可，落实中常存在空口承诺或敷衍了事等现象，未切实将审议意见办理落到实处，即便是向人大提交了落实情况报告，也是在文字上做做游戏。当然，也有的地方人大常委会督办审议意见办理时，力度不够、刚性不足，行使监督权流于形式。

三是制约机制不健全，难督办。各地人大对审议意见形成的做法和程序有所不同，交办程序也不够一致，没有一个统一的制度加以规范，某些具体工作环节还存在随意性，从而影响了审议意见的法定性和权威性。另外，在交办审议意见后，缺乏对执行机关办理落实审议意见的监督制约机制，对审议意见办理落实情况的督查，一般就是电话过问催办、审查书面报告，没有更大的力度和创新性的举措，结果造成审议意见的出台与落实脱节，达不到审议意见应有的效果。

二、泗阳县人大常委会对审议意见办理情况实行“再报告”的实践

近年来，泗阳县人大常委会紧紧围绕党委中心工作，围绕人民群众关注的热点问题，依照监督法的规定，不断创新监督方式，从2012年8月起，常委会会议电视直播、代表列席、公民旁听、工作评议、专题询问、满意度测评、无记名电子表决、人代会“向人民汇报、请代表评议”等监督工作亮点频出，成效斐然。与此同时，泗阳县人大常委把督办审议意见落实、提高会议审议质量作为提高监督实效的重要着力点，通过审议意见“再报告”这一创新举措，不断完善机制，强化工作落实，既增强了“一府两院”的紧迫感、责任感，也增强了人大监督的公信力、权威性，彰显了监督的力量。

（一）初衷。一直以来，审议意见作为县人大常委会重要的监督手段，对其办理成效如何，很难作出客观的权威性的评价。审议意见“打白条”或“文来文往”的现象不在少数，基本上停留在程序性层面上，亟须出台相应的制度和办法，督促“一府两院”切实抓好审议意见办理工作。为了不让审议意见成为停留于纸面上的“空话”，不让监督工作流于形式，泗阳县人大常委会从2016年初开始酝酿制度层面的变革。

（二）出台《制度》。基于以上思考，泗阳县人大常委会依据《监督法》的有关规定，在广泛征求意见的基础上，经县人大常委会主任会议研究，出台了《泗阳县人民代表大会常务委员会审议意见再报告制度》，对审议意见的收集整理、交办催办、办理情况的报告形式、报告时限等提出了规范性的要求，建立起了“调研求深、审议求细、督查求实、评议较真”的工作机制，让审议意见办理从过去的“单声道”变为了“立体声”。制度规定：对常委会组成人员在常委会会议上审议县“一府两院”相关工作报告时所发表的意见，会后由常委会办公室进行逐项梳理，形成《审议意见通报》，并经过办文程序，将《审议意见通报》于常委会会议结束后的十日内，交县“一府两院”根据内容分类分别转交有关承办单位研究办理。县“一府两院”及其承办单位收到《审议意见通报》后，应当进行逐项逐条研究办理。对属于针对某项工作所提出整改的审议意见，应当提出相应的整改措施加以落实，并在规定的时间内就整改结果作出报告；对属于要求今后改进工作方法、完善工作程序等方面的审议意见，应当先书面报告改进或完善的打算，并在今后开展相同工作时加以实施；对于提出的审议意见因客观原因一时还做不到或与实际情况存在差异的，应书面说明原因，进行解释。承办单位办理《审议意见通报》的报告按“对口负责”的原则送交常委会相关工作委员会征求意见，待工作委员会审核把关后，向主任会议提交报告，必要时，由主任会议决定提请常委会审议。主任会议根据《审议意见通报》的落实情况可授权相关工作委员会进行跟踪督办、听取专题汇报、组织专题视察，督促承办单位认真办理，做到不解决问题决不罢休。审议意见“再报告”这一创新举措的推行，既检验了“一府两院”落实人大常委会意见和建议、改进自身工作的意识和行动，也对人大工作是否务实进行了检验，凸显了人大监督的刚性。

（三）保障机制。一方面是做好“再报告前”的调研。审议意见“再报告”只是手段，目的是推动工作。为确保“一府两院”针对审议意见提出的问题，有“行动”、有“整改”、有“交代”，也为了主任会议和常委会会议评议时能够有的放矢，在审议意见办理过程中，县人大常委会都安排相关工作委员会进行跟踪督查，通过多种形式对照审议意见中提出的意见和建议，逐条逐项了解整改落实情况，并向县人大常委会主任会议报告。另一方面是做好“再报告后”的刚性监督。对审议意见落实情况在主任会议上没有通过或者主任会议认为影响较大、涉及范围较广、与人民群众密切相关的议题，“一府两院”及有关部门要在下一次常委会会议上再次报告落实情况，并接受再次票决。县人大有关工作委员会跟踪督查有关问题的整改和工作措施的落实。对常委会会议再次票决仍未通过的，常委会将依法采取询问、质询、特定问题调查等法定监督措施，以维护人大监督的权威性。

（四）成效。今年以来，泗阳县人大常委会共听取和审议了“一府两院”关于天然气“镇镇通”、民间借贷纠纷审理、防范打击网络诈骗犯罪、《江苏省湖泊保护条例》贯彻落实情况等4项议题的审议意见落实情况“再报告”，这也成为了该县人大常委会履职监督的“常规武器”。从总体统计，县“一府两院”所作的审议意见落实情况整体满意度皆获主任会议评议通过；从数据分析，被主任会议评议的专项工作中，满意率占89.35%，基本满意率占6.42%，不满意率占4.23%；从效果来看，一是对“一府两院”的审议更加科学合理。可以说，审议意见“再报告”，就是常委会对“一府两院”办理落实审议意见是否满意的一种集中表态，是对“一府两院”工作最好的、最具权威的集体点评，能够使承办单位之间有所比较、有所触动、有所压力、比学赶超，从而更好地依法行政和改进工作。二是延伸了人大工作监督的链条。“一府两院”的每项工作，泗阳县人大常委会在审议时的基本程序是：提出审议意见→交办→跟踪办理实效→报告落实情况→主任会议再审议→公布结果，比原来延伸了跟踪督办、再审议两个程序，更侧重审议意见整改和落实，使人大监督更能触及实质内容，人大监督的社会公信力、权威性明显提升。三是增强了常委会组成人员履职的责任感、积极性。实行审议意见“再报告”，通过主任会议的推动，有效解决了常委会组成人员在常委会会议上“不愿说”、“不好说”的尴尬，监督效果明显提升，营造了良好和谐的履职环境。

三、提升审议意见办理质量的对策建议

审议是手段，办理才是关键。办理好审议意见，是提高人大常委会审议质量的最终归宿。笔者认为应该从以下几个方面下功夫。

一是打好基础，在提升意见质量上练实功。落实审议意见是审议的延续，是提高人大常委会审议工作质量的根本目的，也是审议的落脚点。抓好审议意见的落实，其前提就要求审议意见本身要有深度、有力度、有可操作性。常委会综合办事机构在整理审议意见时，第一步就是要正确取舍，做到去粗取精、去伪存真，处理好“多数”与“少数”、“集中”与“分散”、“肯定”与“否定”的关系，真正把带有共性的建议或意见汇总起来，形成统一意志。此外，每位常委会组成人员会前调研和会上发言的质量如何，直接决定着最终审议意见的质量。常委会既要鼓励组成人员在会上紧扣议题讲真话，旗帜鲜明谈观点，也要引导大家在发言时紧贴审议议题，从符合人民群众根本利益和符合本地区实际情况出发，阐述观点，提出建议，力求开门见山、简明准确。对属于本部门、本单位或一小部分群众，或者涉及本人和亲属的一些建议要尽量避免，力戒“跑题”、“游离”、即兴发挥、随心所欲，做到言之有物、言之有据。同时，在形成审议意见通报时要认真严谨、逐条斟酌、去粗取精，对工作的评价、问题的分析要客观、全面、准确，切忌形成模棱两可的审议意见。

二是搞好互动，在规范办理程序上出实招。审议意见能否得到真正落实，早出成效，是检验人大监督实效的一个关键，这既要依靠“一府两院”的主动作为，也要依靠人大常委会的积极推动。一方面，人大常委会要及时将汇总整理出来的、代表常委会集体意志的审议意见向“一府两院”及其有关部门反馈，使其在第一时间进入落实运作状态。另一方面，“一府两院”也要按照《监督法》的要求，在规定的时限内办理有关审议意见，并将有关情况向人大常委会汇报。这种有效的交流互动、双向反馈，是落实审议监督两个必要的程序，反映出了人大常委会和“一府两院”之间监督与被监督的关系。无论哪一方职责不能切实履行，监督效果都会大打折扣。因此，为慎重起见，监督者和被监督者交流互动、双向反馈的方式还是应该以公文的形式为宜，这就使得落实审议意见在反馈环节上有案可稽，即不易出现推诿扯皮现象，又显得认真、庄重、有效。泗阳县人大常委会采用的形式是制发《审议意见通报》向“一府两院”及其有关部门进行交办，从运作效果来看，这种方式比较及时、顺畅。其他一些地方人大也有许多可取做法，比如南平市建阳区、三明市明溪县、邵阳市双清区、湘潭市湘潭县以常委会会议的文件进行交办，文件名称为《××人大常委会会议关于××工作报告的审议意见》或者《××人大常委会会议审议意见交办函》等，都能够较好地体现常委会审议意见的法律效力和地位。

三是抓好督办，在强化整改落实上求实效。这是人大常委会会议审议意见得到高质量落实的重中之重。经汇总整理并以正式文件交办的审议意见，能否达到预期效果，需要人大常委会的跟踪监督检查。要建立起规范、健全的督办机制，根据审议意见的具体内容，将督办责任分解落实到各工作委员会，不留督办“死角”。同时，积极探索强化监督职能的新方式、新思路，解决当前监督手段单一、督办措施乏力的问题，增强人大监督工作的实效性和权威性。就被监督的部门和单位而言，对那些落实审议意见措施有力、成效明显的，人大常委会应及时表扬，以发挥其示范带头作用，促进“一府两院”各相关单位重视审议意见的办理工作；对那些落实审议意见措施不力，收效甚微的应提出严肃批评，督促其尽快改进工作。必要时可运用询问、质询、组织特定问题调查等刚性监督手段进行督办落实，坚决纠正在落实审议意见上出现的简单应付、相互扯皮、欺上瞒下的不良行为。

四是办好业务，在健全督办机制上创实绩。《监督法》就审议意见的主体、形成、交办、反馈等主要环节作了原则上的规范，但在操作层面上尚未具体化。对此，地方人大要深入探索、勇于创新，对一些被实践证明行之有效的做法加以总结提炼、规范，形成与《监督法》相配套的具体办法或制度。特别对审议意见的整理与交办、办理与反馈、督办与评议等已成熟的做法加以规范，使审议意见办理走上规范化、制度化轨道。例如，出台“再报告”制度，把人大常委会听取和审议“一府两院”办理落实审议意见情况的报告作为一项特殊议程固定下来，按照审议意见规定的办理时限，选择适当时间，在主任会议或者常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况再行审议；出台“评议”制度，对“一府两院”办理审议意见情况的报告进行满意度评议。同时，要进一步健全和规范公开制度，通过报纸、电视、网络、微信等多种形式对审议意见落实情况向社会进行公布，接受公众监督，增强人大工作的公开性和透明度，引导全社会都积极参与到监督审议意见的办理落实工作上来。

（作者单位：泗阳县人大）