地方人大开展工作评议的实践与思考

郭林山

对“一府两院”及其工作部门进行工作评议，是地方人大常委会在实践中探索、总结和行使的一种监督形式，也是地方人大常委会在监督工作中的一项创新举措，具有参与面广、民主性强、透明度高、监督成效显著等特点。它有利于提高人大权威、推进政府依法行政和“两院”严格执法，有利于革除“四风”、制约权力腐败、促进廉政勤政建设、提高行政管理效能，有利于促进地方国家权力机关践行党的群众路线、密切与人民群众的血肉关系。但这项工作从“诞生”到普及运用，历经风风雨雨，一直伴随着赞成与质疑、肯定与否定之声。为更好地研究这项工作，笔者沿着工作评议的历史“脉络”，对地方人大开展工作评议的过程、面临的问题以及对策进行了初步探讨，以更好地总结提炼经验，促进评议工作进一步完善提高，使人大的监督力度更强、绩效更佳。

一、地方人大开展工作评议的基本做法、成效和存在的问题

工作评议作为一种监督手段付诸实施，最早是由地方人大进行尝试的。我认为，大体可分为以下四个阶段：

一是探索起步阶段。20世纪80年代中期，乡镇组织代表评议“七所八站”，从此拉开了评议的“大幕”。由于是自发创造的，各地的评议形式也是丰富多彩：有分组调查、集中评议的，即评议前将乡镇人大代表分成若干小组走访调研，再由主席团召集全体代表会议进行面对面评议；有事先告知、分散评议的，即由代表根据评议要求走访选民自行评议，再将评议意见反馈主席团；有轮流述职、分批评议的，即每年按计划分场次安排“七所八站”汇报工作，由主席团成员和列席会议代表当场评议；有统一述职、一起评议的，即在年初召开的乡镇人代会上，代表统一对“七所八站”进行评议。但无论采用哪一种形式，都催生了民众的民主意识、激发了代表履职的热情、提高了乡镇人大的地位、促进了“七所八站”工作的改进，其效应是很明显的。

二是全面展开阶段。20世纪80年代末期，评议由乡镇逐步发展到县、市和省级，也引起了全国人大的关注。时任全国人大常委会委员长的彭冲就指出：评议是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，是代表执行职务进行监督的一个重要途径，也是密切联系群众和加强廉政建设的一项重要措施。应当使这一活动逐步走向规范化、制度化。这对评议在更大范围内开展、把评议工作进一步推向前进产生了巨大影响。至此，评议工作从下而上全面展开。这一阶段与上一阶段相比，有明显的变化。评议主体主要以乡镇人大的代表发展到人大常委会的组成人员和代表进行评议，评议对象由“七所八站”发展到“一府两院”及其所属部门；评议内容由一般性工作发展到人民群众关心的热点难点问题；评议组织由单打独斗到有计划的上下联动、多方配合。这一变化，充分印证了工作评议这一监督形式的蓬勃生命力，也印证了我国人民民主进程的不断加快、法制建设的不断完善。

三是统一替代阶段。2006年，二十年磨一剑的监督法修订出台，对人大常委会监督对象、内容、范围和形式作出了法律规定，将原有的述职评议统一纳入到工作评议范畴，并以听取和审议“一府两院”专项工作报告的形式替代了工作评议，并对此作了规范化、程序化规定。从此，听取和审议“一府两院”专项工作报告成为了人大常委会监督的主要形式，工作评议有了“代名词”，即使各地人大都未停止工作评议，但大都以听取专项报告形式出现，以体现出人大常委会的监督特点，体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

四是创新突破阶段。监督法实施以来，地方人大在实践中认为开展工作评议不能等同于听取和审议“一府两院”专项工作报告，而是对听取和审议专项工作报告的深化，对于增强监督力度、提升监督效果具有积极作用，特别是对人大选举和任命的国家机关工作人员依法履职情况开展评议，加强对人大选举和任命人员的监督是人大的一项重要职责，也有着许多的法理依据。因此，许多地方人大常委会将工作评议重新给予“正名”，回归了其本真面目。特别是今年9月中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的文件，对加强和改进基层人大监督工作作出了顶层设计、提出了明确要求。各地党委和人大以文件精神为指导，结合本地实际，对监督机制进行了创新设计。如江苏省委出台的实施意见，第一次将工作评议正式写进省委文件，将这一监督形式上升成为制度安排，“给力”地方人大监督，适应了新形势的发展变化和实践需要，体现了一种与时俱进、创新突破的精神。

从工作评议的演变和实践过程看，地方人大开展的工作评议，是不断被总结、规范、创新、发展的过程，是地方各级人大适应新形势的一大创举，是不断强化人大监督工作的一项有力举措，又是被人大工作实践所证明的一种行之有效的监督手段，为推动中国特色的民主法治建设发挥了巨大作用。在实践中，最少具有以下三个方面的效用：

一是为代表履职提供了一个良好的机会和平台。组织代表开展工作评议，为人大代表人代会闭会期间履行职责、参与管理国家大事创出了一条新路，开辟了一个新的通道。尤其是在基层，通过开展评议，可以更好地了解“一府两院”执行落实人代会决议决定情况，既拓宽了知情知政渠道，又促进了“一府两院”改进工作、更好地完成目标任务。同时，人大代表在评议中通过学习有关法律法规，深入调查研究，广泛联系选民，提高了其法律素质和参政议政水平，增强了他们的主人翁意识和参政意识。

二是纠正和改进了被评单位工作中存在的问题和不足。通过评议，既肯定了成绩，又指出了被评单位工作中存在的问题和不足，使被评单位听到平时听不到的意见、了解平时了解不到的情况，监督和支持了被评单位找出了问题的症结，解决了一些难点问题。通过评议，把国家机关及工作人员的行为置于群众的公开监督之下，形成了一种压力，促进了政府工作人员和执法人员时刻牢记权力是人民给予的，用权必须以法律为准绳、必须对群众负责、必须接受人民监督。

三是树立和强化了地方国家权力机关的形象和权威。通过评议，既密切了人大常委会、人大代表与人民群众的联系，也强化了人大监督职能、提高了监督质量、拓宽了监督工作渠道，在人民群众中树立了权力机关的良好形象。通过评议，把人民群众、人大代表、权力机关的监督有机结合起来，把人代会、常委会的会议监督和闭会后的经常性监督结合起来，把监督事与监督人有机结合起来，把监督和整改有机结合起来，这样做，使人大的监督更有权威、更有力量。

回顾地方人大开展工作评议的实践，地方各级人大在不同范围、不同时期对工作评议进行了有效的尝试和探索，使地方人大的监督工作亮点纷呈。但由于受主客观诸多因素影响，这项工作还存在许多问题和不足，也有许多不解的困惑，具体表现为“三化”：

一是法律规定与实际工作脱离化。由于目前人大运用工作评议开展监督尚未被法律正式明文规定，监督法司法解释上虽把听取和审议“一府两院”专项工作报告说成是工作评议，但只限于听取工作报告，向人大常委会报告工作就行了，以至于地方人大开展工作评议底气不足、放不开手脚。因此，在工作评议中不敢触及人，认为有违“党管干部”原则，将“人”与“事”割裂开来，对人大任命的干部在评议中存有的问题视而不见，热衷于就事论事。一些“一府两院”的同志甚至认为，开展工作评议是地方人大自己的发明创造，法律上也没有像其他监督方式一样作出明文规定，所以产生消极抵触情绪，致使工作评议无形之中打了“折扣”、降了“等级”。

二是评议程序形式化。从工作评议形式看，不少地方人大开展工作评议不外乎采取准备、调研、评议、整改这么四个阶段的老模式、老套路。准备阶段主要成立领导小组印发文件材料，未作深入宣传发动；调研阶段只是走马观花、草草收场，掌握不到一手资料；评议阶段只安排半天或一天时间召开评议大会，按事先导演的评评说说，打个“满意”了事；整改阶段只满足一交了之，至于整改情况如何就很少跟踪过问，使评议工作程序化、形式化。

三是监督软弱化。在评议对象选择上，一些地方的评议工作只选择社会形象较好、矛盾较少的单位开展评议，对群众意见较大、矛盾和问题较多的单位却不敢问津。有的评议只讲好话，只唱赞歌，锦上添花，不讲批评意见，不敢提示问题，不讲得罪人的话，评议成为摆好论功。有的一评了之、一交了之，对如何整改只是喊在嘴上、停留在纸上、行在路上。特别是对工作评议中发现的重大问题，不敢公开曝光，怕引起社会震动和矛盾；许多地方人大遇难就拖，见难就退，不敢动真碰硬，不采取后续跟踪，不运用刚性手段，致使在一定程度上造成被评单位落实不力、整改不到位，使工作评议效果大打折扣。

二、改进和完善地方人大开展工作评议的对策和思考

在实践中反映和暴露出来的问题，不仅直接弱化了工作评议的成效，影响了工作评议的质量，也直接影响了地方国家权力机关监督权的行使。如何进一步运用好工作评议这一监督形式，更好地发挥其最大效应，是新时期地方人大工作面临的一大课题。笔者认为，要改进和完善好这项工作，必须以“与时俱进”的观念、以“三严三实”的作风，以“钉钉子”的精神，充分运用好人大监督方式的“组合拳”，让工作评议真正有位、有为、有威，成为人大监督“一府两院”的“一剂良方”、“一剂猛药”，真正达到“治疾去疴”的目的。因此，必须在以下四个方面的“结合”上下功夫、出实招。

1.与行使地方立法权结合，为工作评议“正名”。目前，法律对工作评议没有像质询、罢免那样作过明确规定，这不能不说是我国立法中的一大缺陷，也是人们对其合法性产生某些疑惑的原因。但从法理上讲，地方人大开展工作评议，完全符合宪法和法律精神。如宪法明确规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方组织法规定：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。这些都充分说明，人大开展工作评议有充分的法理依据。习近平在庆祝全国人大成立60周年大会上讲话中也明确提出：加强和改进人大工作，要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。因此，我们一方面要保证人大任何的一项监督活动，都必须严格在宪法和法律范围内进行，另一方面，人大监督又必须在实践中进行积极的探索和创新，正确处理好依法行使职权和探索创新的关系。宪法和法律已为工作评议提供了充分的运作空间和充足的制度资源，我们只要在现存的制度空间内，善用已有的法律资源，完全可以为进一步改进和加强工作评议工作，找到一条有效的途径。特别是立法法的颁布实施，依法赋予了设区的市地方立法权，明确了在国家尚未立法的情况下，可先行制定地方性法规。因此，地方人大要紧抓机遇，着力解决相对滞后的法律规范与社会现实的冲突，实现法律规范与社会现实的和谐统一。坚持把工作评议这一被长期实践所证明的行之有效的监督形式，纳入地方人大立法的范围，明确对工作评议的法律地位、运行程序和组织形式，为工作评议“正名”，使人大评议工作真正做到有法可依，让评议者更加理直气壮，让被评者心悦诚服。

2.与执法检查结合，为工作评议“立威”。执法检查是地方人大常委会行使监督权的重要方式和一项经常性工作，具有较强的制度性、规范性、程序性和权威性，对保证法律法规的贯彻实施有着很重要的作用。而工作评议与执法检查有着许多相似之处，都是由地方人大最早尝试和创新的一项监督举措，都是人大实施监督的一种有效方式，都可以促进“一府两院”依法行权、规范执法，都可以发现和解决法律实施中存在的各种问题，具有很强的纠错功能。因此，将两者有机结合起来，可以起到“同频共振”、“1＋1＞2”的功能。这里的关键是要找准最佳结合点、加大契合度。在执法检查的准备阶段，就要通过宣传发动，让人大代表作好充足的思想准备，组织学习有关法律法规，熟悉被查部门的工作，为作好执法检查和工作评议作好准备。在调查阶段，就要广泛发动和组织人大代表深入到选区，通过明察暗访、接待群众来信来访、个别座谈走访等形式，搜集广大选民意见和建议，然后进行归纳整理，形成内容详实、具有说明力的调研材料。执法评议阶段，在听取执法单位汇报的同时，重点安排好一项评议程序，组织代表开展对检查单位进行评议，让代表充分集中民智、反映民意，从而使执法检查更能“接地气”。在整改阶段，根据检查评议的决议要求，被评单位就整改情况向人大常委会作出汇报，也就是“二次评议”。常委会根据评议结果，作出处理决定。这样做，既抓住了法律实施的关键问题，也抓住了损害群众利益的突出问题，从而有效推动了问题解决、工作改进、法律实施，真正让人大行使法律监督权和工作监督权有机结合起来，也让工作评议更加有威有力。

3.与开展询问活动结合，为工作评议“加分”。开展询问是创新人大监督工作方式的生动实践，是法律法赋予人大常委会的一项重要权力，是行使对“一府两院”监督职权的重要形式。作为七种监督方式之一的询问，是近年来各级人大运用较多、十分“火爆”的一种监督方式。而这种监督形式与工作评议有一种“天然相似”之处，都可以在“一府两院”和人大代表之间搭建沟通互动的平台，增强人大监督工作的透明度和社会关注度，提升人大监督的影响力和权威性。因此，在工作评议中引入询问环节，可使工作评议形式更加活泼生动、内容更加丰厚深广。如何在工作评议中运用好专题询问，要着重把好“五个关”：第一，要把好选题关。在常委会年度工作议题计划安排上，注重选择本地区改革发展稳定的重要工作、关系广大人民群众切身利益的重点工作、社会普遍关注的热点问题。将那些主题突出、问题集中的议题列为专题询问与专项工作评议“两结合”的议题。第二，要把好沟通关。加强与被询问及被评议对象的及时沟通，消除不必要的误解，保持认识一致、思想统一是很重要的环节。第三，要把好调研关。围绕工作评议和专题询问，善于发现问题，挖掘和抓住表象之后的本质问题，提炼出拟询问的问题，使询问纲举目张，既体现客观公正，又突出重点，为开展专题询问及专项工作评议定好基调。第四，要把好程序关。专题询问与专项工作评议“两结合”不同于一般的常委会审议议题，有着更为严谨的会务程序和测评程序。询问问题设计宜精宜深宜专，不宜过多过浅过广，提出问题要逻辑清晰，观点鲜明。真正问大事询大局，问民生询民权，问热点询焦点，切合专题询问之所需，符合专项工作评议之所用。此外，常委会会议不仅是对专项工作按照要求进行满意度测评，对专题询问也要进行满意度测评，将专题询问与专项工作评议两个方面的满意度按照适当权重结合运用，全面提高“两结合”的质量。第五，要把好整改关。对专题询问与专项工作评议之后形成的审议意见，人大常委会要强化跟踪督办的力度，使专题询问做到“问”不止于“答”，专项工作评议做到“议”不止于“评”。真正让这种“两结合”、“复合式”的监督方式相辅相成、相得益彰，使工作评议锦上添花、加分加彩。

4.与刚性监督方式结合，为工作评议“撑腰”。工作评议作为地方人大行使监督权的一种形式，不仅有评议权，更要有处置权，即监督者对被监督者进行处理的权力。开展工作评议的目的在于加强人大监督力度，改进被评单位工作。如达不到这一目标，工作评议就失去了它的作用和意义。因此，要让工作评议“硬起来”，让评议意见落地生根、评议结果让人民满意，就必须充分运用人大已有的如质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，将这些“束之高阁”的监督方式为工作评议保驾护航、壮胆撑腰。对评议结果除如实及时向地方党委进行专题汇报、报送同级组织、纪检、监察部门备案、向社会公开外，必须充分行使法律赋予人大的职权，同人大刚性监督手段结合起来。如对“一府两院”工作不清楚、不理解、不满意的，可依法提出质询案，受质询的单位负责人必须如期作出答复。对答复不满意的，可以提出要求，经人大常委会主任会议决定，由受质询机关再作答复，仍不满意的，可依法采取其他行动。包括可以向常委会要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或要求组织执法检查的建议等。对评议中发现的一些重大问题事实不清的，人大常委会可组织特定问题调查委员会，对有关问题进行客观公正的调查，常委会根据调查报告可以作出相应的决议、决定。如调查结果涉及个别国家机关工作人员有违反纪律、工作严重失误、甚至有违法犯罪行为的，需依法启动罢免程序，及时提出撤职案，由常委会进行审议表决，依法罢免或撤销职务。对涉及违纪犯罪的，在人大常委会撤销或免去其所任职务后，再执行纪律处分和追究法律责任。通过这一套环环紧扣动真格的“组合拳”，打出工作评议“威力威风”，确保工作评议议而有决、决而有行、行而有果。

（作者单位：宝应县人大）