人大各专门委员会及常委会工作机构参与预算审查监督的实践与思考

顾宏标　李　华

审查和批准财政预算、决算，监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。依法行使好这一职权，对于促进区域经济建设和社会事业发展具有十分重要的作用。近年来，随着社会主义民主法治进程的不断推进，特别是十八届三中全会奏响全面改革开放的号角以来，加快财税体制改革，加强人大对政府全口径预算决算的审查监督，在各级人大及其常委会工作中的分量日益凸显。2014年8月30日，全国人大常委会作出了修改预算法的决定，贯彻落实新预算法，不仅对政府加强财政预算管理提出了新的要求，也对人大预算审查监督工作的科学化、专业化、规范化提出了挑战。当前，在各级人大预算审查机构设置不够健全、人员力量薄弱、专业能力受限的情况下，充分发挥人大各工作机构的专业特长，提高人大相关专门机构的预算初审质量，形成人大预算审查监督的合力，成为加强人大预算审查监督工作的重要举措。本文结合南京人大及其常委会的工作实践，探讨了人大各专门委员会及常委会工作机构协助人大财经委参与预算审查监督的必要性和可行性，思考如何更有效地开展这项工作，切实提高人大预算审查监督的实效。

一、人大各专门委员会及常委会工作机构参与预算审查监督的合法性和必要性

根据《宪法》、《监督法》和《地方组织法》的有关规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。

《预算法》、《监督法》以及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》等法律、法规规定，全国和地方人民代表大会财政经济委员会或有关专门委员会具有对预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案的初步审查权；全国和地方各级人大财政经济委员会和常委会预算工作委员会作为人大及其常委会的工作机构，承担预算、决算和预算调整方案（草案）的初步审查的主要工作。

《预算法》修订后，比原法增加了“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作”的规定，从法制层面，为人大各专门委员会和常委会工作机构参与人大预算审查监督工作提供了依据。

人大各专门委员会和常委会工作机构参与预算审查监督，是当前新形势下推进人大预算审查监督工作与时俱进的必然要求，也是各级人大及其常委会进一步加强和完善监督工作的必然选择；既符合深化改革的总体方向，又适应依法治国的内在需求。首先，预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，它规定了国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。因此，预算涉及政府的各项工作，也涉及人大及其常委会监督的各个方面。其次，随着预算管理和预算监督要求的不断提高，人大预算审查监督工作不断深入，监督的深度和广度不断拓展，工作的内涵和外延也不断延伸。仅仅依靠人大财政经济委员会或有关专门委员会和常委会相关工作机构，监督力量和专业程度已无法满足目前工作的要求。最后，人大各专门委员会和常委会工作机构在工作监督中，也涉及对对口联系的政府部门预算资金分配、使用的监督。因此，通过参与预算审查监督，一方面可以发挥各委员会和工作机构的专业优势，将工作监督和预算监督相结合，提高预算监督的专业性；另一方面也为他们开展工作监督提供新的视角和更丰富的素材，增强工作监督的针对性和说服力。

二、南京市人大及其常委会的工作实践

南京市人民代表大会设法制委员会、内务司法委员会和财政经济委员会等三个专门委员会及预算工作委员会、法制工作委员会、农业和农村工作委员会、环境资源城乡建设委员会、民族宗教侨务外事委员会和人事代表联络委员会等常委会工作机构。南京市人大财政经济委员会负责预算、预算调整、决算等草案的初步审查工作，常委会预算工委负责协助财政经济委员会开展相关工作。

自2014年《办法》制定以来，南京市人大财经委、常委会预算工委已组织市人大及其常委会各相关委员会对教育局、民政局等22个部门预算和8个部门决算开展了预先审查。本届人大常委会以来，共对33个部门预算和15个部门决算开展了预先审查，努力做到在本届任期内实现政府组成部门预决算审查全覆盖。同时，在会同各委员会审查部门预决算的基础上，还组织相关委员会一道对水利、设施农业、环境保护、文化产业等10项专项资金支出执行情况开展了专项审查，并提出了专项审查意见，书面反馈给财政局及相关部门研究处理。

（一）工作组织

南京市人大及其常委会在组织对部门预算草案、决算草案进行预先审查时，由南京市人大财经委、常委会预算工委统一组织安排，市人大及其常委会各相关委员会具体实施。市人大及其常委会各相关委员会在成立部门预算检查组，检查组由各委员会负责人担任组长，组成人员由各委员会组成人员和市人大代表遴选产生；市人大财经委（预算工委）派出2—3名预算审查专家委员会委员参加审查活动，每个检查组派一名联络员。

（二）方案制定

1.确定审查的部门。每年部门预算审查工作开始前，市人大财经委、常委会预算工委都事先征求各委员会意见，并与市财政局、审计局进行工作沟通，全面了解相关方面对部门预算审查工作的具体要求，并与市财政局一道研究确定本年度部门预算审查的建议名单，报市人大常委会主任会议研究确定。在实际工作中，根据各委员会联系部门多少的情况，原则上，每个委员会安排1—2个预算部门。

2.明确时间安排。部门预算预先审查时间安排采取相对集中，同时兼顾各委员会工作安排的原则，一般集中安排在11月下旬，12月上旬全部结束，每个部门预算审查时间原则上一天，审查结束后由各委员会向市人大财经委、常委会预算工委书面反馈预先审查意见。

3.制定审查方案。根据确定的被审查部门预算单位名单和审查时间安排，以及各委员会提供的审查组成员名单，由市人大财经委（预算工委）整理确定部门预算审查工作方案，并报市人大常委会主任会议研究批准。根据市人大常委会主任会议的方案，由市人大常委会办公厅印发市人大及其常委会各委员会、市财政局及相关部门预算单位。

（三）审查工作开展

1.工作布置。在预先审查开始前，市人大财经委（预算工委）组织审查相关委员会办公室主任、被审查部门财务负责人和财政局相关业务处室负责人，召开预算预先审查任务布置会，对审查的时间安排、主要内容、资料要求和注意事项等工作进行布置，市人大财经委（预算工委）领导对审查工作提出具体要求。同时，各委员会审查组与被审查部门进行工作对接。

2.材料准备。由市人大财经委（预算工委）联系市财政局，统一提供被审查部门预算（草案）等相关资料，并由市人大财经委（预算工委）发放给各委员会审查组。提供的部门预算（草案）材料，不仅需要提供全套的预算草案报表和预算编制说明，还需要提供预算草案编制的相关基础资料。

3.审查方式。各委员会对部门预算（草案）预先审查，采用听取预算编制说明、审查人员询问和现场检查资料相结合的方式，各委员会审查组将审查情况进行梳理归纳，提出审查意见和建议，现场口头反馈给被审查部门，并书面送交市人大财经委（预算工委）。

4.审查内容。部门预算（草案）预先审查，主要审查以下内容：（1）部门预算的完整性，部门是否将所有收支都纳入预算中；（2）部门预算编制的规范性，是否按照《预算法》规定分类编制预算，预算科目设置是否符合细化的要求；（3）部门预算的合理性，预算支出的范围是否与部门的工作目标和职责相一致，预算资金安排是否满足部门工作运转的基本需要；（4）部门预算的科学性，重点支出安排是否体现政府工作要求，项目支出安排的必要性、可行性，经费需求测算是否科学合理；（5）部门支出预算的绩效评价情况。

（四）审查意见反馈

一般情况下，人大及其常委会各工作机构对部门预算的检查意见，通过以下三步程序进行反馈处理：一是由各委员会汇总审查意见和建议，形成书面审查结果报告报市人大财经委（预算工委）；二是市人大财经委（预算工委）汇总各委员会的审查意见，形成对部门预算预先审查意见，交由市财政局及相关部门研究处理，并要求市财政局督促各部门落实工作，并向市人大财经委（预算工委）书面报告研究处理意见；三是市人大财经委（预算工委）将各部门整改情况向人大及其常委会各相关委员会进行反馈。

此外，南京市人大及其常委会各委员会全程参与部门预算执行监督和部门决算审查工作。参与的方式、内容、程序与部门预算审查类似，这里就不再赘述。

三、工作取得的成效和经验

由于过去相关法律对人大及其常委会各工作机构参与预算审查监督工作没有作出明确规定，因此，各地人大专门委员会和常委会工作机构参与预算审查监督的实践并不多，主要为北京、青岛等市，尚未形成相应的制度性规定。北京市人大常委会在2014年人代会前进行的预算初审中，首次安排法制、内司、财经、科教、城建、农村、民侨等7个专委会参与，根据各委员会联系的政府部门范围开展预算审查，并提出初步审查意见和建议。青岛市人大常委会建立了财政项目资金预算评审工作制度，市人大常委会预算工作室会同市财政局一起制定项目预算评审工作制度，建立评审长效机制，通过评审将预审的关口前移，在市政府项目预算初步审查时，会同有关专门委员会或工作室参加评审，听取各专门委员会或工作室意见和建议，从项目入手提高财政资金的使用质量和效益。南京市在学习借鉴部分地区做法和经验的基础上，进行了一些探索和实践。从实践的效果来看，通过人大及其常委会各委员会的共同参与，有利于形成人大预算监督的工作合力，对于提高人大预算审查监督工作的实效性具有一定的效果。

（一）保证了部门预算审查质量。每年人代会预算审查的时间有限，一般为半天时间。在如此短的时间里，要保证预算审查的质量十分困难。通过人大及其常委会各委员会的共同参与，在人代会审查预算前，每年选择部分部门预算提前开展预先审查，听取财政和预算部门汇报，查阅相关预算资料，提出意见和建议，相当于延长了预算审查的时间，对于保证预算审查质量起到了积极作用。

（二）提高了预算审查的实效性。南京市人大常委会从2014年起，每年选择一定的政府组成部门开展从预算编制、批复、执行、调整和决算等全过程的定向定点跟踪监督，并对资金的使用绩效情况进行专项检查。从而通过一个循环的监督过程，更好地促进部门预算的规范，增强部门依法执行预算的自觉性，维护预算的严肃性，提高人大预算审查监督的针对性和实效性。

（三）促进了部门预算管理工作规范。通过开展预算预先审查，向财政部门和预算单位反馈预算预先审查的情况，并督促其整改，增强了财政部门和预算单位的预算管理意识，提高了预算管理的规范性和科学性。自2014年对市级7个部门决算开展预先审查以来，市人大财经委、常委会预算工委督促市财政局和相关部门对人大提出的预先审查意见、建议逐条逐项进行整改或解释，并专题汇报整改落实情况。例如，市财政局根据人大提出的初审意见，在2016年财政预算草案中增加了“市本级一般公共预算财力构成预算表”；在2015年预算执行表中增加了预算稳定调节基金的数据；将历年结余结转资金编入了部门预算；进一步加强了对政府采购预算的审核，统一和规范了采购标准和内容等。

（四）强化了部门预算管理责任。通过部门主要负责人接受人大及其常委会各委员会对部门预算编制、执行和决算全过程的跟踪监督，并在人代会期间直接面对人大代表，报告本部门预算编制情况、回答代表提问，会后落实代表意见和建议，进一步增强了部门主要负责同志的预算法定意识和预算管理的主体责任意识。在实践过程中，我们也切实感受到了政府部门对预算的重视程度和管理水平在不断提高。

四、需要探讨和解决的几个问题

南京市在人大各专门委员会和常委会工作机构参与预算审查监督工作中取得了一定工作成效，但在实际工作中，有一些问题仍需要积极探索和解决。

一是各委员会参与预算审查监督的内容和方式问题。《预算法》的规定相对原则，没有给出可操作性的指导意见。一方面在审查监督的内容上没有规定，从各地的实践看，各委员会大多参与的是部门预算审查，而参与财政预算和专项资金预算审查的不多。通过南京的实践，在专项资金预算审查中引入各专门委员会的参与，可以更好地调动各委员会的积极性、提高预算审查质量。另一方面对于各委员会参与预算审查的具体方式，相关法律法规没有作出说明，各地在具体实践中缺乏参考和指导，只能按照各自的工作需要开展创新和实践，无法做到有法可依、有章可循。建议全国人大出台预算法的实施细则，对人大及其常委会各委员会参与预算审查监督的内容、方式等予以明确，为地方人大开展相关工作提供法律依据，提高各委员会参与预算审查的规范性；同时，建议全国人大从中央到地方示范推广开展相关工作，形成制度性、常规性的工作机制。

二是各委员会参与预算审查监督的认识还有待提高。按照法律法规规定，预算审查监督的主要承担部门为人大财经委或者有关专门委员会，而人大及其常委会各委员会具有各自的法定职责和工作任务。从市一级层面来看，各委员会的工作人员较少，大多仅设有1个处室，配备2—5人不等，本身工作监督和代表工作的任务就比较重。此外，预算审查监督的专业性也比较强，人大代表和常委会委员审查预算的难度比较大。因此，在实际工作中，各委员会主动参与预算审查监督的意识还不够，对这项工作的重视程度也有待提高。建议人大常委会统筹各委员会参与预算审查监督工作，加强工作的组织协调力度，提高各委员会参与预算审查的积极性；建议人大定期组织预算审查监督工作的业务培训，提高代表、委员的预算监督能力，增强预算审查监督实效。

三是地方人大相关法规制度建设还不够完善。目前，各级人大对人大及其常委会各委员会参与预算审查监督还没有出台相应的配套制度，预算审查监督法规制度建设还不够完善。因此，建议地方人大要认真落实新预算法第一百条的规定，省、自治区、直辖市人大应当制定地方性法规或者作出相关决定，完善地方人大预算审查监督法规制度，丰富人大预算审查监督的内容，创新人大预算审查监督的方式方法，为下一步预算法的完善，奠定实践基础。

四是预算审查意见的落实还不到位。对各委员会参与预算预先审查或者初步审查提出的意见和建议，财政部门和预算单位在落实过程中还有不到位的地方。对于一些普遍性、全局性的问题，政府及其财政部门应当完善预算管理制度，优化支出结构，严格预算执行，进一步提高预算管理绩效；对于个别特例，要督促有关预算单位及时纠正，维护预算的严肃性，强化人大预算监督刚性。同时，对于预算审查意见的落实，还要充分发挥人大及其常委会各委员会的工作监督作用。建议各委员会把部门预算审查意见的落实情况作为工作监督的一部分，在日常监督工作中，进行一一对照检查，更好地发挥人大法律监督、工作监督和预算监督的合力。

（作者单位：南京市人大）