增人大监督之效

岳兆庆　孙新华

党的十八大和十八届三中全会对新时期人大预决算审查监督工作提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”等一系列新任务、新要求，强化了各级人大对财政预决算监督的地位和作用，开启了人大实质性审查和监督财政预决算新篇章。人大如何与时俱进，克服专业人才短缺和监督力量不足困境，提高依法履职能力，提升审查和监督预决算的针对性和实效性。近几年，丹阳人大在丹阳市委的大力支持和市政府的积极配合下，积极探索创新财政预决算监督方式方法，在出台一系列财政预算监督办法的基础上，强化了人大监督与审计监督的有效结合和良性互动，借用审计力量、审计手段和利用审计成果，切实提高了人大监督实效，不仅进一步深化了财政预算体制改革和法制财政建设，推动了市镇两级全口径预算编制、执行、调整、决算更加规范，提高了预算执行的刚性和资金使用绩效，促进了丹阳经济社会事业健康发展，使丹阳人大全口径财政预算审查和监督工作走在了全省前列。具体做法和体会是：

一、具体做法

（一）建立人大审计预算编制审核机制

丹阳市委、市政府高度重视和支持人大依法开展对预算编制的全程参与和审查监督，从2012年起，政府每年7至8月就启动下年度预算编制工作，并在人大的推动下，市府办于2013年10月发文成立了由常务市长为组长，人大财经工委、审计、财政等部门组成的市级层面的预算编制审核工作领导小组，充分发挥审计人员精业务和熟情况优势。每年预算审核前，市委书记、市长都对下年度预算编制审核工作提出要求，审核小组在部门预算和政府专项预算“一上”和听取部门、财政职能部门汇报的基础上逐个部门、逐个项目进行审核把关，提出审核意见返还部门修正，市长常务会讨论前，市长和常务副市长专题听取人大财经工委对预算编制草案审核情况的汇报。三年来，审核小组共整合压缩预算项目100多个，核减项目资金、“三公”经费、会议培训费、政府采购资金等预算10亿余元，规范了预算编制，提升预算编制的科学性、完整性、真实性、绩效性。

（二）依托决算审计提升人大监督实效

财政预算监督是人大及其常委会监督职权的重要内容，也是最高层次、具有权威性的国家监督。近年来，丹阳人大为了提高预算监督水平，积极探索，充分依托审计部门“同级审”及预算执行审计，使审计成为人大监督政府财政的有力助手，收到了较好实效。

1.加强指导沟通，提前介入审计计划。年初人大财政预算监督工作计划确定后，主动提前与审计部门沟通，要求审计部门在制订年度工作计划时，更加贴近市委、市政府、市人大常委会的工作重点，更加关注人代会上代表们普遍反映和关心的重点和热点问题，更加突出事关经济社会发展大局、与人民群众利益密切相关的重点资金、重点项目、重点领域的审计，人大将年度财政监督计划及所关注的人才、科技等财政预算项目资金，以审计建议书形式下发审计部门，要求审计部门纳入年度工作计划，“同级审”审计方案经政府批准后，报送人大常委会备案。

2.拓宽审计范围，充实人大监督的全面性。丹阳人大针对以往“同级审”报告存在的审计广度深度不够、报告内容不够丰富等问题，人大下发“同级审”审议意见书，督促审计部门严格按照丹阳人大常委会《财政预算监督办法》，强化审计监督，不断拓宽审计覆盖面，将从未审计过的开发区财政、街道财政、国有资产、政府融资平台公司及政府债务、社会关注的民生资金等纳入“同级审”范围。近几年，“同级审”报告内容丰富，报告质量大幅提升，使常委会委员们更加全面掌握财政决算实情，了解财政实际状况和财政资金执行使用中存在的问题，使审议更具有针对性，也为人大审议和批准决算和第二年预算提供了重要依据。

3.深化绩效审计，提升人大监督的实质性。丹阳人大十分重视和致力推动财政资金绩效评价工作，建立了“人大、审计、财政”绩效评价机制，要求审计部门依照《江苏省审计条例》第10条，对绩效审计的要求，在传统财政收支、财务收支真实性、合法性审计的基础上，逐年加大对财政资金特别是社会关注的民生项目资金的绩效审计力度，对政府行为的经济性、效率性、效果性进行评价。近几年，审计部门在人大前提下，对新型农村合作医疗保险、脱贫攻坚、新农村建设及村庄环境整治等20多个财政专项资金进行审计，推动财政资金合理配置和高效使用，切实增强了人大审查和监督财政资金执行使用的公正性、客观性、绩效性和准确性。

4.报告审计实情，提高人大监督的准确性。由于审计部门属于政府序列，既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政收支行为，事实上财政决算审计报告先要向政府汇报审查“过滤”后才向人大报告，从而影响了审计的独立性、权威性和客观性，不能原汁原味向人大报告决算审计情况，更影响了人大审查和监督财政决算的效果。为此，丹阳人大在争取市委支持下，积极与政府和财政部门沟通，达成共识，认为人大依法监督是法律赋予的职责，可以使人大及其常委会委员们了解新常态下财政实际状况，理解和支持政府开展财政管理工作，审计部门应该如实向人大报告决算审计情况。近几年，丹阳人大在“同级审”过程中经常性地依法听取审计部门情况汇报，实时掌握进度和动态，“同级审”现场实施一结束，人大财经工委就组织部分财经代表或人民代表大会财政经济委员会委员赴审计部门全面系统听取“同级审”情况汇报，为初审财政决算掌握第一手资料，并对起草审计报告提出建设性意见，推动审计敢于直面矛盾、揭露问题，全面真实反映财政预算执行情况，为人大审查财政决算奠定良好基础。

5.注重审计整改，增强人大监督的有效性。加强审计整改，是做好审计监督工作、增强人大监督实效的重要环节。针对“同级审”报告反映的问题，在政府和被审计单位整改过程中存在敷衍了事、屡错不改，致使审计成果得不到转化、财政资金使用绩效及财政管理水平得不到提升的现状。为推动审计整改落到实处，丹阳人大从2013年起一改过去在当年“同级审”报告中报告上年度“同级审”反映问题的整改情况的做法，依照丹阳人大常委会《财政预算监督办法》的规定，对当年“同级审”报告反映的问题要求政府当年落实整改措施，加大审计整改力度，于当年10月底前将整改情况向人大常委会或主任会议报告，并对整改落实情况进行满意度测评。在具体操作中，人大在审计部门梳理出整改单位问题清单基础上，由财经工委先逐个听取整改单位整改情况汇报，提出整改初审意见；常委会或主任会议对拒不整改单位，可以向有关部门、单位主要负责人进行询问或咨询，必要时可建议或责成有关机关或上级主管部门依法追究相关责任人的责任。今年人大已向市委建议将审计整改情况纳入部门年度考核内容，向社会公开审计查出问题及整改情况，形成共同监督的整改氛围，切实提升审计整改的落实，确保财政资金安全、规范、有效使用，增强人大监督效果。

（三）借助审计手段提升人大监督效能

在财政预算执行、决算、政府重大投资项目、依法行政等方面，丹阳人大常委会《财政预算监督办法》《预算初审及绩效评价听证办法》《政府重大投资项目监督办法（试行）》等制度都明确借用审计手段和力量、利用审计成果的规定，人大在审查监督中收到了良好效果，使人大监督工作更富成效、更具权威。

一是在预算执行和决算审查监督中，人大选择社会关注的民生专项资金、重大问题等方面要求市政府责成审计部门进行专项审计或者审计调查，并及时报告审计结果；对审计发现预算执行和决算中的重大问题，要求审计部门及时向人大通报；在人大对部门预算执行和决算调研中，不仅仅听部门汇报，还借调审计人员参与调研，并对“三公”经费、会议培训费、政府采购资金等预算资金的使用及部分项目预算资金进行延审，使人大更准确掌握部门及项目资金预算执行实情，增强了人大调研的实效。二是在对政府重大投资项目执行审查监督中，人大组织和借用基本建设审计专业人员进行评审。三是人大每年组织的预算项目初审及绩效听证会，人大委托审计部门对有关事项进行审计，聘请部分审计人员作为财经专业人才在听证会上发表听证意见。近几年，丹阳人大组织开展了镇村公交预算项目、财政扶持贫困村预算项目、基本公共卫生预算项目的预算初审及绩效听证会，促进了预算编制更加科学、真实，财政资金使用更讲绩效。四是在人大每年的“依法行政、公正司法”专项评议及部门任命人员述职评议活动中，充分利用审计部门日常对部门财政财务收支审计及部门负责人经济责任审计成果，将部门及部门负责人遵守财经纪律及落实审计整改情况纳入评议内容，增强了人大评议效果。

二、几点体会

（一）依法监督预算，党委政府支持是前提

只有同级党委、人大、政府合力推动，人大财政监督才可以有为有位，取得成效。同级党委政府应该理解支持审计工作，同级政府的财政行为应主动接受审计部门的审计监督，不干涉审计依法行政，树立审计的独立性和客观性；同时，要支持审计部门向人大讲真话、讲实情，支持审计部门与人大有机结合和良性互动，形成监督合力，政府要牵头落实审计整改措施，促进成果转化。人大及其常委会要全力支持审计工作，为审计部门如实反映情况和问题撑腰，切实帮助解决一些实际困难，支持审计部门依法履职。

（二）形成监督合力，两者有机结合是基础

人大预算监督和审计预算监督，是两个不同层面的预算监督主体，是我国预算监督体会中不可或缺的重要组成部分，在国家政治、经济和社会生活中发挥了重要作用。两者在财政预算监督工作中具有密切的相关性，人大是通过审查和批准财政预算、决算来进行监督，是以审计部门的审计结果为依据审议批准预决算的，具有宏观性，属于高层次的监督；审计部门是通过对财政预算的执行结果进行审计，是以人大审批的预算及调整预算作为审计主要依据，具有实在性，属于比较具体的一种经济监督形式。加强和改善预算监督工作，必须建立起人大和审计预算监督的共同责任，强化人大监督和审计监督的有机结合和良好互动，形成监督合力，共同做好财政预算监督工作，人大要借助审计手段和审计力量，利用审计成果，实施对财政预决算的审查监督，审计部门也要借助人大权威和工作支持，适应人大加强预决算监督要求，不断提升财政预决算审计监督水平。

（三）提升监督水平，敢于创新监督是关键

面对新任务、新要求，人大要与时俱进，大胆创新，以制度建设为抓手，重视财经人才的引进和培养，敢于监督、善于监督，全方位提升财政监督工作水平，增强监督实效。在新形势下，作为“经济卫士”的审计监督部门，肩负着维护财政经济秩序，提高公共资金使用效益、为经济社会健康发展提供保障的重大职责。审计部门在审计工作中要有动真格、敢碰硬、敢担当的决心和气度，积极创新监督方式方法，紧紧围绕“树立财政审计大格局理念，实现财政资金审计监督全覆盖”为主要内容，不断深化本级预算执行审计，加大财政资金使用效益审计力度，注重从体制、机制层面揭示、分析和反映问题，增强审计的针对性和建设性，提高审计工作服务经济发展大局，提升当好政府参谋和为人大监督财政资金提供详实依据的能力和水平。

（作者单位：丹阳市人大）