加强执法检查工作的思考与建议

淮安市人大理论研究会

执法检查是人大及其常委会重要的法律监督形式。在推进全面依法治国和强调改革必须于法有据的新形势下，强化人大的执法检查职能，意义十分重大。2015年，全国人大常委会围绕改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的问题，连续组织了对6部法律贯彻实施情况的检查，创下了单年执法检查数量之最。由此可见，在新的形势下，人大及其常委会如何行使好执法检查的职能，已成为推进人大工作与时俱进的一个重要课题。围绕这一课题，今年上半年淮安市人大理论研究会在市县区进行了调研，通过调研和思考，我们有如下的思考和建议。

1.提高认识，把执法检查放在人大监督的突出位置。

执法检查是保证宪法和法律、法规在本行政区域内遵守的重要手段，这既是推动“一府两院”依法行政、公正司法，全面推进依法治国的重要一环，也是把人民群众关心的热点难点问题通过法律途径和渠道有效解决的重要抓手。从地方的实践看，各级人大及其常委会在行使执法检查职能过程中，注重对法律知识的培训、注重对热点问题的关注、注重发挥人大代表的作用、注重执法检查的持续性，在加强和改进执法检查工作方面进行了许多积极的探索和实践，取得一定的成效。但也还有许多不足。特别是一些地方存在着执法检查走过场，监督实效不足的突出问题。基层同志反映，“在以往的一些执法检查活动中，往往是蜻蜓点水、浮光掠影，只听执法机关的报告，只看经过安排、不一定真实的情况，起不到执法检查应有的作用”。解决这些问题，首要的是从思想上进一步提高认识。

一要充分认识到在国家法律赋予人大的职权中，执法检查所处于的地位，居于基层人大各项工作职责之首，必须认真对待。宪法、地方组织法均把“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行”确定为县级以上地方各级人大常委会的“首项职权”。监督法更是突出执法检查的地位，把“法律法规实施情况的检查”列为专章。二要充分认识到在各级人大日常开展的工作中，执法检查所涉及的数量，居于基层人大各项工作任务之首，必须高度重视。随着全面深化改革和全面依法治国的推进，对一系列涉及经济社会发展和民生领域的重要法律的执法检查势在必行，很多的执法检查触及的问题甚至会越来越尖锐，这就对推进执法检查工作提出了更多新的要求。三要充分认识到在人大行使监督职能的实践中，执法检查所显现的作用，居于基层人大各项工作措施之首，必须重力重抓。与其他监督手段相比，执法检查适应范围广泛，目的性和针对性较强，目前已能普遍为被检查者所接受。在实际工作中，如果再将之与询问、约见乃至质询、撤销、罢免等手段相结合，就更能加强监督的刚性力度。监督法中强调，“必要时可以将执法检查报告提交常委会审议，并将整改情况向社会公布。对检查中发现的典型违法案件，特别重大的典型违法案件，可以依法行使质询和组织特定问题调查等权力，坚决一查到底”。因此，抓好执法检查工作，既是新形势的要求，也是逐步强化人大监督，与时俱进发挥人大作用的极好切入点和重要抓手，应该放在当前工作的突出位置。

2.问题导向，坚持把影响法律贯彻实施、制约改革发展、损害群众切身利益的问题作为重点所在，使执法检查抓关键、有力度、见实效。

人大对“一府两院”的监督目的不是为反对而反对，不是为了提意见而提意见，而是为了督促“一府两院”把工作做得更好，大家一起努力解决人民群众关心的问题。因此，执法检查的最主要的目的在于督促法律实施主管机关改进执法工作，促进法律的有效实施。在去年全国人大常委会开展的职业教育法执法检查中，张德江委员长明确指出：执法检查要增强问题意识，既要肯定成绩、总结经验，更要发现问题、查找不足。要抓住影响法律实施的关键问题、制约事业发展的重点问题、损害群众利益的突出问题，深入研究、对症下药，推动问题解决、工作改进、法律实施。

如何做到以问题为导向开展执法检查，我们建议从议题选择和检查过程两方面加以改进：一方面，在议题的选择上，应围绕事关推进地方改革发展的重点问题，聚焦“一府两院”依法行政和公正司法中的薄弱环节，立足人民群众反映强烈、社会较为关注的执法难点热点。议题的选择应多收集和听取代表的意见和群众的呼声。要组织发动人大代表查找那些在本行政区域内尚未完全实施到位或在实施、执行中存在突出问题的法律法规以及国家权力机关作出的决定决议，在每年人代会或者代表集中活动时，广泛征求人大代表对执法检查议题的建议；要通过媒体、网络等渠道公开向群众征集执法检查的议题，通过人民来信来访集中反映的问题来选择执法检查的议题，使执法检查能较好的维护群众切身利益。另一方面，在执法检查活动中，应加大查找问题的力度，拓宽执法检查的渠道。调研中，县区同志建议进一步改进方式方法，多方位、多渠道、多角度的开展执法检查活动，通过听取汇报、召开座谈会、查看资料、实地走访、民意测验、问卷和抽样调查等多种方式方法，掌握执法工作客观真实的情况，增强查找问题的实际效果。特别是要减少“到部门多，下基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门的安排多，随机抽样少；说好话多，指出问题少；就事论事多，深刻剖析原因少”等现象，少一些被检查单位的陪同和帮助，多一些抽查和回头看，既了解好的、也检查差的，既明察、也暗访，既按计划检查、也随机性抽查，既听取执法部门及相关单位的汇报、也听取人大代表和人民群众的意见，积极畅通民意诉求、表达和反映渠道，为形成执法检查报告和审议意见提供真实参考依据。

3.权责明晰，从制度上让检查者和被检查者各归其位、各尽其责，切实保证执法检查的依法开展和有序推进。

完成执法检查任务，增强执法检查的效果，必须要有健全的执法检查制度和较为规范的运作程序做保证。全国人大常委会组织开展的执法检查，形成了从确定选题、委员长们带队的组织准备，到实地检查、形成报告，再到审议专题询问、整改反馈的“六个环节”完整工作体系的规范。结合地方人大工作的实际，学习借鉴全国人大的做法，我们认为当前应当健全以下“四项制度”：一是开展执法检查的规范性制度。对开展执法检查的主体、对象、内容、原则、编制计划、组织实施、审议报告及有关问题的处理等进行明确规定，进而指导执法检查工作。这里，要强调常委会组成人员和人大代表是执法检查的主体。在一些地方人大常委会组织执法检查的实际工作中，有的是人大常委会的工作委员会“越俎代庖”，有的甚至邀请有关执法机关的人员参加，检查时过多地依赖执法机关的人员开展工作，使人大开展的执法检查逐渐演变成了执法部门自身的工作检查，难以保证执法检查的公正性、客观性和真实性，失去人大监督的意义。二是常委会审议执法检查报告制度。要在常委会会议上听取执法检查组的综合报告和专题、重点汇报，会后以书面形式反馈执法检查报告和审议意见，对“一府两院”及其执法机关明确提出改进要求。三是执法机关改进执法情况报告制度。执法机关应根据常委会的意见，限期将改进的措施以及取得的效果向常委会作出书面汇报。四是执法检查督办制度。建立执法检查责任制，对执法检查中发现的重大问题特别是与人民群众切身利益密切相关的问题进行跟踪督办，监督执法机关切实改进工作。

4.强化实效，更多地把执法检查与约见、询问、工作评议等其他监督方式有机结合起来，充分发挥监督“组合拳”作用。

在全面推进依法治国的新形势下，加大监督力度，严格执法检查，必须进一步强化监督的刚性。在全国人大的执法检查中，为增强执法检查的实效性和针对性，检查组从前期调研精准确定执法检查重点，到对审计查出突出问题整改情况进行专题询问，直至围绕群众和社会反映强烈的问题有针对性地提出意见和建议，层层递进，执法检查力度空前加大，执法检查、报告工作、专题询问等多种监督形式有机结合起来，打出了人大常委会监督工作的“组合拳”。江苏省人大常委会去年通过的省人大常委会专题询问办法中也明确提出要将常委会组织执法检查中发现的比较突出的问题作为询问的重点。通过对执法检查中发现问题的常委会专题询问和人大代表专门约见，甚至工作评议、工作质询，一方面可以帮助常委会组成人员和人大代表更加全面的了解这些问题产生的来龙去脉，使审议更深入、更有针对性。另一方面也能够促进责任部门深刻认识存在的不足，面对面了解常委会组成人员和人大代表的意见，使之在后续整改中更好的解决问题。因此，各级人大有必要将执法检查与专题询问和约见、工作评议等监督方式有机结合起来，充分发挥出监督的“组合拳”作用，进一步增强执法检查的实效性和权威性。

5.依法公开，充分利用各种宣传途径，大力推进执法检查的公开透明。

推进执法检查的公开透明，是全面依法治国的时代要求，也是增强实效的重要保证，其意义既在于引入社会监督和使人大监督更加符合人民群众的期盼，也在于将社会公众的关注更多的引入法治建设，起到实实在在的法制宣传教育作用。但从实践来看，这方面做得远远不够。

因此，在人大的监督工作中，要进一步依照监督法的要求，将年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告，以各种渠道和形式向代表通报并向社会公布。同时，坚持以正面宣传为主的方针，广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展及实际效果；大力宣传有关法律法规及执法工作的先进典型；对严重违法违纪的问题或行为，要予以公开曝光和跟踪报道；对一些社会关注、群众关心的热点问题的整改落实情况要进行集中、系列的报道，努力形成执法检查的联动效应。

从人大宣传的角度看，围绕经济社会发展的重点问题和社会关注的热点难点开展的执法检查，其内容本身很有新闻价值，关键是如何将这些监督活动及时有效地向公众推送出去。在这方面一定要解放思想，改变以往说教式的宣传模式和会议式的报道方式，积极利用外部的各种新旧媒体，整合好人大内部的刊物、网站、微信等平台的信息和宣传资源，向公众提供更加鲜活的第一现场和深度挖掘，使宣传更加贴近生活、贴近受众，使受众愿听、想看，也更容易消化，较好的营造推动依法行政和公正司法的社会环境，使人大执法检查收到良好的社会效果。