“特定问题调查权”

王　嵘

特定问题调查是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动。监督法第七章第三十九条规定：各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。

监督法对特定问题调查专门单设一个章节进行规范，很显然是突出特定问题调查工作的重要作用。同时，对各级人大行使特定问题调查权提出了更高要求，寄予了更大期望。但在实际工作中，由于体制、机制的问题以及思想认识上存在的模糊，启动特定问题调查程序，牵涉方方面面，往往困难重重，其结果是：监督法实施以来，对于该项职权，鲜有涉足，甚至于无人问津。如何依法履职行权，笔者认为：关键要在“能为、敢为、善为、有所为有所不为”四个方面勤思考、多研究、下功夫、求实效。

一、能为是行使特定问题调查权的前提

特定问题调查权的法律依据从形成到完备，是一个漫长发展的过程。始于新中国成立初期国家根本大法的制定，直至“二十年磨一剑”的监督法出台，历经了半个多世纪。

立法伊始，权集中央。早在20世纪50年代人大制度建立初期，宪法和法律对全国人大及其常委会的特定问题调查权就已作了规定。1954年宪法第五十四条规定：全国人大及其常委会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。同年通过的地方组织法第三十条也作了相应规定。

中期修正，权及地方。党的十一届三中全会以后，人大制度进入了新的发展阶段。1986年12月修订的地方各级人大和地方各级人民政府组织法，新增第二十六条：县级以上的地方各级人大及其常委会可以组织对于特定问题的调查委员会。首次以法定的形式，规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使特定问题调查的权力。

名分确定，权在人大。2006年8月通过、2007年1月施行的监督法，单设第七章对各级人大常委会行使特定问题调查权的基本程序、组织形式、人员回避、调查委员会权限、调查报告提出和审议、调查结果运用等方面作了统一规范，完善了各级人大常态行使调查权的法律依据。

二、敢为是行使特定问题调查权的基础

特定问题调查的法律性、程序性、专业技术性都比较强，操作层面有一定难度。法律为人大提供了履职支撑，那么人大是否有勇气担当，敢于依法行权？套用一句歌词：“我们都需要勇气……”，而勇气来源于底气，敢为取决于如何为？

适用范围：各级人大常委会职权范围的事项，且是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。

组织载体：特定问题调查委员会。

如何成立：成立特定问题调查委员会是动议，由委员长（主任）会议或五分之一以上常委会组成人员提议。由常委会全体组成人员的过半数通过。

人员组成：成员必须是常委会组成人员或者本级人大代表；可以聘请法律、财会、工程技术等有关方面的专家参与；人数由常委会根据情况而定，至少3人。

回避制度：为了保证调查的公正性，与调查问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。考虑到工作人员在调查中也起着重要作用，同样应予回避。

拥有权限：一是材料获取权。为了保证调查委员会获得全面、真实、准确的材料，本级“一府两院”及机关、下级人大及其常委会、社会团体、企事业组织和公民都有义务提供必要的材料。二是保密权。为了保障公民的合法权益，避免因提供材料而受到不必要的干扰、打击报复等，如公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当采取必要措施予以保密。为了保证调查工作顺利进行，避免来自不同方面的干预、干扰，调查委员会在调查过程中，可以不公布调查情况和材料。三是排除妨碍权。调查工作如遇阻力或受到干扰，可以直接或间接向人大常委会报告，要求有关机关协助排除。

调查结果：特定问题调查委员会是临时性为人大常委会服务的机构。调查工作结束后，应及时向授权的常委会提出报告，报告包括：调查过程、结论、依据、处理建议等。

结果办理：常委会按以下程序处理：由委员长或主任会议决定（是否）列入常委会会议议程；常委会全体会议（或常委会组成人员）听取调查情况报告；讨论审议（调查委员会成员可以在会上作必要的解释、说明、补充）；对有关特定问题作出决议、决定。

三、善为是行使特定问题调查权的保证

由于体制、机制和习惯做法的影响，“党委决策、人大决定、政府执行”的完美统一尚未真正形成。加之特定问题调查的敏感性，要将法律赋予的监督职能完全履行到位，人大还须努力。因此，行使调查权，除了敢为，把握“五项原则”的善为，就更显得至为重要。

抓重点原则。启动特定问题调查，要围绕关系改革发展稳定和人民群众申诉、控告较为集中、社会反响强烈的重大问题进行选题。抓住了重点，就是找准了目标，抓住了根本，抓住了关键，可以起到以点及面，由此及彼，以小见大的监督效果，提高人大监督的权威性。

依法监督原则。开展特定问题调查的程序，监督法有明确规定。调查指向的对象也往往涉及法律问题。调查取证的过程和结果，都应符合法律要求、具有法律效力。形成的调查报告要经得起推敲，作为无可辩驳的依据。

事后监督原则。成立特定问题调查委员会是对行政、司法机关行使权力的监督，而不是代行其权力。属于行政机关、审判机关、检察机关正在调查、审理的事项，属于司法机关侦查的事项，属于公民、法人和其他组织之间民事纠纷的事项等，应由有关主管部门依法办理。

集体行使职权原则。监督法、地方组织法对特定问题调查的提出、组织、调查、处理四个环节的决策上，都明确规定了集体审议决定，杜绝监督行为个人意志化。

不直接处理问题原则。开展特定问题调查不直接处理问题、不直接办理案件。涉及责任单位和责任人的处理，只在调查报告中提出意见，由人大常委会审议并作出决议，交由责任部门落实，并要求反馈整改情况；对处理不到位的，将通过审议意见书的形式督促承办单位继续整改，并报告贯彻审议意见书的情况。

四、有所为有所不为是行使特定问题调查权的关键

自身素质的好差，履职能力的强弱，议政水平的高低，直接影响特定问题调查工作的实施。不仅如此，摆正位置，分清职责，不事无巨细地大包大揽，“有所为有所不为”才是行使特定问题调查权的关键。我们需要“四个认清”：

认清特定问题调查不同于常规监督。特定问题调查是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。它不同于听取审议“一府两院”工作报告、计划预算监督、执法检查、规范性文件备案审查等常规监督，往往与启动质询、撤职案、罢免案等刚性监督手段联动，是刚性监督手段之一。特定问题调查的刚性体现在：一是对某一特定问题开展调查，是人大有关专门委员会或常委会工作机构承担不了的问题，具有特定性。二是组织特定问题调查时，对有关事实不清的，要先行查清事实真相。必然涉及具体案件，可能会引发关联事项。三是人大常委会根据调查结果，作出决议、决定、决策；有关单位和责任人必须无条件执行常委会提出的处理意见。

认清特定问题调查不同于专题调研。特定问题调查和专题调研在人大法律体系中，是不同的概念，有着不同的法律内涵。一是法律属性不同。特定问题调查权是法定途径；专题调研是工作方法，是行使职权的具体表现形式。二是法律主体不同。特定问题调查的法律实施主体为各级人大及其常委会；专题调研的法律实施主体可以是各级人大及其常委会，也可以是人大专门委员会、常委会工作机构，还可以是代表活动小组，组成人员可以是常委会组成人员和代表，或者其他相关人员。三是涉及问题不同。特定问题调查针对性强；专题调查研究相对来说广泛一点，只要是在本级人大及其常委会的职权范围内，对“一府两院”专项工作都可以调研。四是调查结论不同。特定问题调查要有明确的结论，并依照法定程序办理，人大及其常委会应作出相应的决议、决定；专题调研只要就调查的专项工作，提出意见和建议，向常委会或主任会议报告即可。

认清特定问题调查议案不同于一般议案。全国人大组织法和全国人大常委会议事规则规定：委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、常委会组成人员十人以上，可以向常委会提出议案。地方组织法规定：主任会议、人大各专门委员会、人民政府、一定数量的常委会组成人员（省级和设区的市级的人大常委会组成人员五人以上，县级的人大常委会组成人员三人以上），可以向本级人大常委会提出议案。组织特定问题调查委员会，则是一项重大的措施，轻易不启动。因此，全国人大议事规则和地方组织法参照人大代表提出罢免案的要求，对提议组织特定问题调查委员会规定了比较高的人数要求，体现了慎重原则。监督法沿袭了地方组织法的规定。再则，内容要求不同。根据有关法律规定，议案要求有案由、案据和方案。提议组织特定问题调查委员会，只要求有理由和根据，不要求提出调查委员会组成方案。调查委员会组成人员，是在提议获得通过后由委员长会议或者主任会议提出。

认清特定问题调查不同于司法个案监督。人大监督与司法独立之间到底存在什么关系？这是最难理清，又必须说明的问题。理性的解释：“人大实施司法监督，应确保所有被任免的法官不但能胜任司法裁判职权而且任职期间始终行为端正、忠诚于法律。至于对个案如何裁判、裁判结果如何？应与人大无涉。否则，宪法规定的审判独立，就会因为首先受到人大挑战而徒有虚名。”试想，如果人大在司法监督中去裁判法官的个案判决内容，那司法审判最后不就变成人大审判了吗？宪法规定的审判权属于法院不就因如此监督而在实际中被移位了吗？所以说：人大监督权是保障性权力，核心是保证国家法律的施行。行使特定问题调查权，要既不失职，又不越权，兼顾和尊重司法独立。

（作者单位：泰州市人大）