政府重大决策出台前向本级人大报告制度研究

刘惟蓝　金世斌　孙中俊

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。落实这一制度，是推进政府科学决策、民主决策、依法决策、治理体系和治理能力现代化的内在要求，对于坚持人民主体地位、推动人民代表大会制度理论和实践创新具有重要意义。

一、政府重大决策的基本内涵

行政决策是政府履行职能的基本方式。从行政学和公共管理学的视角来定义，行政决策一般指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题，进行目标确定、行动设计和方案抉择的过程。行政决策是政府管理活动的核心环节，既具有决策的基本属性和一般特征，又具有其特殊性。其特殊性，主要表现为两个方面：其一，相对于一般决策，行政决策具有明显的法定性，是行政机关为达成行政管理与服务的目标而进行的行政活动，既是法定权利也是法定义务。其二，行政决策具有典型的公共性，以维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益为根本价值取向。

行政决策内容相当宽泛，涉及政治、经济、文化、生态、社会生活等各个领域的国家事务和社会公共事务。行政决策，可以分为一般行政决策和重大行政决策。也就是说，行政决策按其重要程度来说，有的是“重大”的，有的是“非重大”的或者谓之“一般的”。重大行政决策之所以“重大”，是因为决策的内容“重大”，其出台和实施往往对一个地区的经济社会发展具有全局性、长期性的影响。重大行政决策正确，必然引导并促进经济社会持续健康发展；重大行政决策失误，必然对经济社会发展造成负面影响。

落实各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度，需要深入探讨政府重大决策的基本内涵。目前，我国尚没有国家层面统一的行政决策法，对重大行政决策的概念和范围进行明确界定。学界对重大行政决策的内涵和外延的界定，也存在着不同主张。我们认为，从一定意义上说，重大行政决策中的“重大”，是一个具有层级性、区域性、相对性和动态性的概念。主要原因有两个：第一，从省、市、县（市、区）到镇（乡、街道），各级政府的行政层级是不同的，这就决定了不同层级决策主体作出的行政决策，在权限、范围、影响力等方面是不同的。第二，我国不同地区发展存在较大的差异性，不同区域的发展基础是不同的，在不同发展阶段上所要解决的“重大”问题也不相同。某一行政决策，对于某县（市、区）、镇（乡、街道）可能是“重大”的，但是对于省、市范围来说并不一定“重大”；对于某区域是“重大”的，但是对于其他区域并不一定“重大”。比如，我国经济发达地区已进入全面建成小康社会、向基本现代化迈进的发展新阶段，而一些经济欠发达地区奔小康的任务依然繁重。显然，经济发达地区和经济欠发达地区行政决策所关注的“重点”及其具体举措是不可能一样的。基于上述分析，我们把“重大行政决策”的基本内涵界定为：作为行政决策主体的各级政府，根据其行政管辖范围的法定权限，针对不同发展阶段上所要解决的“重大”问题，作出的事关经济社会发展和广大群众重大利益，具有全局性、长期性影响的行政决定。

二、政府重大决策的基本特征

与一般行政决策相比，政府重大决策主要有以下四个方面的特征：

1.全局性。政府重大决策，往往涉及该行政区域政治、经济、社会、文化、生态等各方面的公共事务，涉及众多利益群体，涉及区域长期发展，如编制或者调整经济和社会发展中长期规划等。因而，就其内容而言，政府重大决策事项是对本行政区域经济社会发展产生重大影响的事项，具有根本性、全局性和长远性。

2.法定性。政府重大决策的制定和实施，必须符合党的路线方针政策和国家的法律法规。政府向本级人大报告的重大决策事项，应是法律赋予人大及其常委会职权范围内所能决定的事项，是宪法、地方组织法、代表法、预算法、城市规划法等有关法律中已明确由政府行使决策权、人大及其常委会行使决定权的事项。政府重大决策出台前向本级人大报告，是政府的法定义务，也是本级人大及其常委会的法定职责。

3.层级性。不同行政层级作出的行政决策，其影响面和影响力存在一定的差异性。一般而言，行政层级越高，其决策事项越宏观，影响面就越广、影响力越大；行政层级越低，其决策事项越具体，影响面就越窄、影响力越小。

4.动态性。决策是一个动态选择、不断完善的过程。“满意原则”是政府决定重大事项应该遵循的基本原则，即适应社会生产力发展的要求，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。人民欢迎不欢迎、满意不满意，是衡量政府重大决策正确与否的根本标准。而经济社会是不断发展变化的，人民群众的物质文化需要是日益增长的，这就决定了政府重大决策的内容、实现目标、行动设计和方案抉择，都不可能是一成不变的，而必须根据形势的发展变化作出适时调整。

三、政府重大决策事项的选择

我国探索建立重大行政决策制度始于本世纪初。国务院2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年颁布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年颁布了《关于加强法治政府建设的意见》。重庆、湖南、天津、江西、青海、广西、甘肃、浙江、内蒙古、江苏、山东、辽宁、广东、宁夏等省（区、市），也先后出台了重大决策程序方面的相关规定。党的十八届三中全会提出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。目前，我国地方的政府重大决策，主要以党的十八届三中全会提出的“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”为依据；地方政府工作规则中涉及的重大决策范围，一般以《国务院工作规则》第十八条表述为基础；而对于政府的重大决策具体事项，仅仅在一些省（区、市）特定的规章或规范性文件中作了列举，在国家层面尚没有统一的规范。

归纳起来，我国一些省（区、市）在出台相关规章、规范性文件中列举的重大决策事项，大致有六个方面。（1）制度规章类事项。主要包括政府规章草案以及规范性文件事项。（2）规划计划类事项。主要包括行政区域内国民经济和社会发展规划，年度计划等经济社会、政治和文化发展综合规划，城市总体规划，土地利用规划，自然资源开发利用总体规划、生态环境保护规划等专业规划。（3）资金资产类事项。主要包括财政资金安排、使用以及国有资产处置类事项。（4）生态环境类事项。主要包括资源利用、生态修复、环境保护类事项。（5）社会建设类事项。主要包括城乡基础设施建设、突发性公共事件应急、社会治安，以及劳动就业、社会保障、科技、教育、文化、卫生、体育等基本公共服务事项。（6）重大改革类事项。主要包括本行政区域经济体制改革、行政管理体制改革、社会体制改革等方面的重大举措。

我们认为，省级政府在决策出台前向省人大及其常委会报告的重大事项，应该包括以下具体事项：

1.政府工作报告。政府工作报告是政府依据法律规定，向本级人民代表大会报告政府过去五年或一年的工作情况、下一个五年或下一年度工作安排，并提请人大审议通过的政府文件，是政府的施政大纲，是政府履行各项职责的重要依据。

2.全省国民经济和社会发展计划执行情况与下年度发展计划草案，全省财政预算执行情况和下年度财政预算报告。

3.全省国民经济和社会发展中长期规划。这类决策直接关系区域的长远发展。

4.重大区域发展规划，重大行政区划调整事项。这类决策事关区域的协调发展。

5.土地利用总体规划，自然资源开发利用总体规划，环境保护规划，资源有偿使用和生态补偿，以及节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准等事项。这类决策事关生态文明建设和可持续发展。

6.设区的市城市总体规划，省域城镇体系规划，城乡建设规划，古城镇古村落保护规划等。这类决策关系到大中小城市和小城镇协调发展、城镇化和新农村建设协调推进。

7.财政重大资金安排、重大投资计划、重大建设工程、重大采购项目、特殊建设项目，以及国有资产监管、国有资产处置等事项。这类决策事项事关公共资金运作是否科学合理。

8.统一的市场准入制度，各种所有制经济公开公平公正参与市场竞争，反对垄断和不正当竞争，社会征信体系建设，知识产权保护，消费者权益保护等事项。这是当前政府尤其需要强化的职能、人大尤其需要加大监督力度的事项。

9.劳动就业、社会保障、科技、教育、文化、卫生、体育，以及推进城乡基本公共服务均等化等方面的重大事项。这类行政决策事项直接关系人民群众的切身利益。

10.安全生产、食品药品安全、社会治安综合治理、重大突发公共事件应急等事项。这类行政决策事项直接关系人民群众的生命财产安全和社会稳定。

11.行政管理体制、社会管理体制以及行政审批、行政执法、城市管理、户籍管理、科技教育、医疗卫生、文化体育、社会保险、财政金融等方面的重大改革事项。

12.省政府规章草案。

13.其他涉及全局性、战略性、基础性的重大决策事项。

四、政府重大决策报告机制

全面落实政府重大决策出台前向本级人大报告制度，需要着力建立完善三个机制。

（一）建立完善重大决策政府报告机制。各级政府要把重大决策出台前向本级人大报告作为法定义务，主动及时提请人大及其常委会讨论、决定重大决策事项。（1）细化政府重大决策事项范围，明确向人大及其常委会报告事项的具体内容。（2）制定重大决策报告工作规范及相关实施办法，明确报告重大事项的流程、时限要求，以及承办机构和工作人员的职责。（3）及时收集人大及其常委会讨论、决定意见，并根据人大的讨论、决定意见修改完善重大决策事项。通过建立行之有效的报告机制，促进政府重大决策的科学化和民主化，切实把人大决定、政府执行有机结合起来，使政府的重大决策通过法定程序转化为全体人民的共同意志。

（二）建立完善政府重大决策人大讨论、决定机制。讨论、决定本行政区域内的政府重大决策事项，是法律赋予人大的一项重要职权，是各级人大及其常委会履职的重要内容，是人民对地方国家事务进行治理的重要体现。（1）加强和规范人大常委会讨论、决定重大事项职权的行使，及时完善人大常委会讨论、决定重大事项制度，界定重大事项范围，规范讨论、决定重大事项流程，及时讨论政府重大决策事项并作出决议、决定。（2）有地方立法权的人大及其常委会，要适时制定或修改相关地方性法规，为落实政府重大决策出台前向本级人大报告制度提供有力的法律支持。（3）对本级政府重大决策应报告而未报告人大的，人大常委会应责成其限期报告；对不执行人大决议、决定的，人大常委会应责成其限期改正；对应当由人大常委会决定的重大事项，而未经人大常委会决议、决定就擅自出台实施的，人大常委会应责成其纠正或者依法予以撤销。

（三）建立完善人大、政府重大决策沟通机制。全面落实政府重大决策出台前向本级人大报告制度，离不开人大、政府间的有效沟通。（1）建立沟通工作制度，包括人大常委会与本级政府之间的沟通工作制度，人大常委会的工作机构、办事机构与政府部门、办事机构之间的沟通工作制度。（2）通过人大和政府合作调研、定期召开联席会议等多种形式，对有关重大决策事项进行事先商讨交流，形成共识。（3）在重大决策形成过程中，政府要主动征询人大意见，有些决策环节可以主动邀请人大相关部门、人大代表参与；人大也要积极介入，提出工作要求，指导政府及其相关部门做好重大决策出台前的各项工作，提高政府重大决策质量。

（刘惟蓝系省人大常委会特约研究员、省政府研究室副主任、研究员，金世斌系江苏省政府研究室处长、研究员，孙中俊系江苏省政府研究室副处长）