对地方人大有效行使重大事项决定权的思考

李　智　王　超

讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但在当前党委决定、政府执行的权力运行模式下，地方人大及其常委会的重大事项决定权很难体现，同时，地方人大及其常委会也存在重任免权、监督权或立法权，轻决定权的现象，所以，重大事项决定这一职权是否能够有效的行使，直接影响到地方人大及其常委会职能作用的发挥，间接影响了地方国家权力机关的形象和威信。连云港市于2015年3月31日市十三届人大常委会第十七次会议通过了《连云港市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，规范性文件的出台，有力地保障和规范了我市人大常委会在依法行使讨论、决定本行政区域内重大事项的职权。

一、重大事项决定权的含义

重大事项决定权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项法定职权。党的十八大强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。我国宪法第62条对全国人大的职权范围进行了列举，一般认为决定权的范围包括：审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立，决定战争与和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权，其中决定权和立法、任免、监督等其他职权同样合并在一起列举。对于地方人大及其常委会的决定权，宪法在第104条作了规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法在第8条和第44条分别列举了县级以上的地方各级人大和人大常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述完全一致，均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育等九个方面，但仍然比较原则，实践中难以把握和操作。比如：经济工作中的“重大事项”，重点工程与项目、重要的政府性投资等，资金、规模达到什么程度才算“重大”，才需要地方人大常委会作出“决定”？针对理论上的种种困惑和实践中的难以操作，地方各级人大也在不断地探索，并通过制定规范性文件对行使重大事项决定权予以规范。

“重大事项决定权”一词并非法律用语，而是出自领导人的讲话，与人大的其他职权相比，重大事项决定权是行使极不充分的一项职权。导致这一状况的因素有很多，就其规范层面而言，“重大事项”这一概念本身的抽象和模糊是一重要原因。因此，落实重大事项决定权，关键在于正确解读“重大事项”。分析地方人大及其常委会行使重大事项决定权方面存在的问题及其原因，探讨改进措施，促使决定权的行使尽可能的到位，是当前人大工作亟须研究的课题。

二、存在的问题及原因

地方人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索，作出了很大努力，取得了一定的进展和成效，但从整体上看，重大事项决定权的行使还很不到位，笔者认为主要存在几个方面的问题。

一是行使范围不明确。虽然很多地方人大对“重大事项”的范围作过一些探索性的规定，有些地方也出台了一系列的管理办法，但在实践中仍存在许多不易掌握难以有效操作的问题。这是主要由于宪法和地方组织法的规定太原则，太抽象，哪些事项属重大事项应由人大及其常委会讨论决定，人大及其常委会怎样讨论、决定重大事项，具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范，在实践中难以操作，尤其是在当前攻坚克难、全面发展的新时期下，新情况、新问题层出不穷，很难把准重大事项的界限。人大及其常委会在行使重大事项决定权过程中与同级人民政府发生分歧时又无所遵循，使地方人大及其常委会的重大事项决定权处于难为境地。因此，如何在法律上和实践中准确界定重大事项的范围，就成为影响地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的一个关键性问题。

二是职能划分不清晰。在我国决策体系中，有三种决定权：党委的重大事项决策权、人大的重大事项决定权、政府行政决定权，要正确处理好三者决策权的关系问题。由于长期以来形成的“党委决策、政府执行、人大监督”的权力运行定型思维根深蒂固，一些在党政机关工作的领导同志习惯于传统的权力运行方式，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权，在思想认识和实践操作上仍处于不习惯状态，每遇重大事项，往往采取党委决策，政府执行或党委、政府联合决策、联合发文贯彻落实的方式，把人大及其常委会的重大事项决定权抛到一边，使人大权力运行处于十分尴尬的境地。也有部分人大工作的同志错误地认为，既然党委已经决策，人大监督政府执行就行了，或者怕引起与党委争权、与政府分权等矛盾，影响关系，自身缺乏依法行使决定权的主动性。所以，现行体制下将权力运行模式过渡到“党委决策、人大决定、政府执行”的法治轨道上来，还需要过程。

三是思想认识不到位。人大的职权从功能上看包括两方面，一是决策（包括立法、决定重大事项、任免），二是监督。由于目前人们对人大及其常委会性质、地位、作用的认识并未完全到位，往往讲人大监督的多，讲决策的少。在决策中也往往讲决定任免的多，讲决定重大事项的少，忽略了地方国家权力机关应有的根本特征，特别是从事人大工作的同志自己的认识也很不够，缺乏自信心、责任感和使命感，行使决定权草草了事，加之多数同志是从党政机关转过来的，有些瞻前顾后，担心独立自主地依法行使重大事项决定权，怕被认为是向党委要权，同政府争权，搞不好就会越权，从而影响了重大事项决定权的有效行使。

四是自身建设不适应。首先，主要是常委会组成人员结构不完善，自身的行权力不够，人大了解民意、集中民智的渠道还不够宽，缺乏专家咨询和科学论证，这在一定程度上影响了重大事项决定权的有效行使。其次，人大的有些决定、决议操作性不强，执行较为放任，跟踪问效不足。同时，决定权的行使与监督权、任免权的运用结合得不紧密，很少综合运用刚性手段来保证决议决定的贯彻执行。还有，地方人大常委会委员和各专门委员会委员多数为兼职委员，用于人大工作的时间、精力相对较少，对其他领域涉足不多、研究较少。因此，常委会审议的重大事项绝大多数都是听取政府报告，作出的决议决定往往也是根据党委或者“一府两院”的建议及议案履行程序。在行使重大事项决定权范围上，除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划、财政预决算（调整）外，对重大项目投资的确定、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化、社会事业和生态文明等方面的重大事项作出决定很少。

三、思考与建议

针对行使重大事项决定权方面存在的上述问题，要保障重大事项决定权的有效行使，笔者认为可采取以下措施：

一要提高思想认识。地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，不仅是宪法、法律的规定，更是坚持人民代表大会制度、人民当家作主、依法治国的具体体现，是将党的意志转化为国家意志的重要方式，实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大及其常委会讨论决定重大事项，有利于集思广益，充分反映民意，最大限度地保证人民群众的根本利益。所以，必须从坚持和完善人民代表大会制度，贯彻落实“四个全面”战略布局、五大发展理念重要思想的高度，进一步认识依法行使重大事项决定权的重大意义，各级党委和政府要充分尊重人大及其常委会的重大事项决定权，各级地方人大及其常委会要积极主动地认真行使重大事项决定权。

二要正确处理关系。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，既不是与党委“争权”，也不是与政府“分权”，而是依法行使职权。虽然长期以来形成的党委或政府决策为主的模式仍然有某些存在的“合理性”和实用价值，而且凭着原有思维定式的强大惯性，而今后一个时期会继续产生作用，但随着依法治国基本方略的实施和政治体制改革的深入推进，我国宪法、法律赋予人大及其常委会的职权必将逐步行使到位，将目前“党委决策、政府执行、人大监督”的国家权力运行模式转变为“党委决策、人大决定、政府执行”法治运行模式。从实际出发，保障地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，应重视处理好三个关系：一是与党委领导的关系。随着依法治国基本方略的实施，这种关系正在进一步理顺，发展轨道也日益清晰。党对人大工作的领导是政治原则、政治方向、重大决策的领导，党委要自觉主动支持帮助地方人大及其常委会讨论决定重大事项，人大及其常委会在讨论、决定重大事项前，应及时与党委沟通，取得党委同意。二是与政府行权的关系。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，同级人民政府是它的执行机关，由它产生、对它负责、受它监督。但在当前的实践中却存在很大反差，由于对国家权力机关的性质、地位和作用缺乏认识，加之传统观念的影响，不少地方的政府不愿意、不习惯把属于人大及其常委会讨论、决定的重大事项提交出来，如重大改革措施的出台、重大建设项目的上马、本行政区域内涉及多数公民切身利益的改革方案的实施等，都是自行决定、或与党委共同决定。因此，正确处理人大及其常委会依法行使重大事项决定权与政府行权的关系，一方面政府要依法行政，该由人大及其常委会讨论、决定的重大事项要主动提交审议，做到不越位。另一方面，人大及其常委会要增强依法行使决定权的主动性，对属于自己决定范围的重大事项要监督政府提请审议，做到不失职。三是与审判机关和检察机关的关系。人民法院、人民检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。地方人大及其常委会可以对同级人民法院、人民检察院适用法律中的重大问题进行监督，并可就人民法院、人民检察院的重大工作作出决定，但是不得撤销人民法院、人民检察院的法律文件。人大及其常委会有权对人民法院、人民检察院执法情况进行检查评议，有权受理人民群众对人民法院、人民检察院及其工作人员的申诉，对发现显失公正或适用法律不当的案件，可要求重新审理，依法进行纠正，坚持不予纠正的可报请全国人大常委会批转最高人民法院、最高人民检察院处理。同时，依据《人民检察院组织法》的规定，检察委员会在讨论重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请人大常委会决定。

三要科学界定范围。如何界定重大事项，这既是一个理论问题，也是一个实践问题。既要依据法律规定，又要从实际出发。笔者认为，应把握好几个原则：一是合法性原则。对于宪法、法律明确规定的，人大及其常委会要敢于讨论、决定，认真行使职权。对于法律规定不具体、不明确的，要按照法律确立的职责范围来加以选择和确定。二是全局性原则。确定本行政区域的重大事项要着眼于全局的、长远的、根本的问题，如产业结构调整、财政性资金使用、依法治市等。三是人民性原则。凡与广大人民群众的切身利益息息相关，人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的问题，如养老、教育、医疗、住房、公共卫生等改革措施的出台等。四是区域性原则。按照充分了解符合本地区实情的原则，切忌套用、挪用、拿来就用现象发生，要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。五是动态性原则。事物是不断发展变化的，重大事项的标准、内容也不是固定不变的，伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是重大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项，要根据情况的发展变化，适时调整重大事项范围。

四要加强监督反馈。人大及其常委会就重大事项作出决议或决定，并不是行使重大事项决定权全过程的完成，更重要的是要保证行使决定权成果的落实，确保行使决定权的实效。“一府两院”要建立完善的办理落实制度，增强依法行政、依法办事的意识，将决议、决定的落实工作明确责任，目标到单位到人，并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查，及时提出改进工作的意见和建议，对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式，加强对讨论、决定重大事项办理落实工作的跟踪问效，维护人大及其常委会依法行使重大事项决定权的权威性和严肃性，真正把行使决定权的成果落到实处。

五要加强自身建设。行使好重大事项决定权，对人大常委会自身建设提出了很高的要求。首先，人大常委会组成人员一定要与时俱进、加强学习，进一步提高个人素质，认真学习党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，把精神融会贯通，不断提高法律水平和议政能力，促进常委会机关整体素质和决策水平的提高。其次，对要决定的问题进行深入调查研究，加强人大代表和人民群众的联系，广泛听取民声民意，了解议案的可行性和可操作性。最后，要优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构，注重年轻化、专业化培养，把有参政议政能力的专业人士和专家学者充实进来，增强议案专业化水平。在工作中要把握好事前研究环节、事中讨论环节和事后跟踪督办环节，进一步维护好广大人民群众的根本利益，确保重大事项决定权依法有效地行使到位。

（作者单位：连云港市人大）