完善地方人大及其常委会行使重大事项决定权的路径分析

邢文峰

地方人大常委会依法行使重大事项决定权，既是国家权力机关的法定权力和神圣使命，也是国家权力机关的法定义务和不可推卸的责任。在当前条件下，只有从人大工作的特点和规律出发，积极探索符合重大事项决定内在要求的有效途径，才能确保形成的决议、作出的决定符合法律要求并发挥应有作用。

一、增强行使重大事项决定权的主动性

（一）转变观念

认识是前提，没有高度的认识，就不会有自觉的行动。地方人大及其常委会既是民主决策的主体，也是行使重大事项决定权的主体，这项权力的内涵界定是有不足，但最应该深入反思的还是权力拥有者自身。我国的人民代表大会制度是社会主义国家人民当家作主的基本形式，人大工作要坚持正确方向，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。宪法规定全国人大是我国的最高权力机关，宪法也规定必须坚持党的领导。这两者虽然总体来说是一致的，也是相容的，但并非在所有问题上都能一致，人大和执政党有各自不同的工作重心，两者的分工不同，因此，在国家事务的管理上，两者行使权力也有一定的张力出现。人大及其常委会依法行使决定权的基本要求是，既不失职，又不越权。地方人大及其常委会只有按照宪法和法律规定，充分行使重大事项决定权，才能更好地实现党委意图，更好地实现决策的科学化、民主化，才能切实提高党的执政能力，有效实现党的领导，才能树立起人大的权威，真正发挥作用，把人民当家作主的权力落到实处。

（二）理顺关系

党的十八大明确提出要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”，进一步理顺了执政党与国家权力机关的关系。重大事项决定权既是一种权力，更是一种责任，人大依法行使决定权，并非与党委争权，也不是压缩政府权力空间，而是国家权力机关之本责。

1.处理好与党委决策权的关系

党委决策建议是人大及其常委会确定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，人大及其常委会决议决定是党委决策建议在国家意志上的体现。在实际运作中，地方人大常委会应积极争取党委的重视和支持，全面了解党委的工作重点，根据中心工作的需要行使决定权。就目前的体制来说，一方面，人大应自觉主动地把党的主张通过法定程序转化为国家意志，使党委决策成为人民群众的自觉行动。另一方面，地方党委也应自觉规范领导方式，在决策后，依法必须由人大决定的重大事项，应主动提交人大讨论决定，决不能一手包办。只有这样才能真正体现科学执政、民主执政、依法执政的精神。

2.处理好与政府行政管理决定权的关系

人大及其常委会决定是自主性的、创制性的，政府行政决定权是从属性、执行性的。人大讨论决定重大事项的范围很广，与党政工作也有交叉，全部由人大决定既不必要也不现实。人大应该抓大事、议大事，积极关注本行政区域内的重大问题，主动就职责内的大事，特别是关系国计民生的、社会普遍关注的大事行使好决定权，不能越俎代庖，直接干预行政管理工作。对政府而言，应尊重本级人大及其常委会依法行使重大事项决定权，不应越权决定应由人大及其常委会决定的重大事项。重大决策出台前，都应依法报告人大及其常委会，并对人大及其常委会作出的决议决定认真执行。

3.处理好与法院、检察院司法权的关系

人大及其常委会一方面应保障法院、检察院独立行使审判权和检察权，另一方面也应切实加强地方人大及其常委会对同级法院、检察院适用法律中的重大问题的监督，通过对法院、检察院的重要工作及重大问题作出决议决定推动司法公正。“两院”也应自觉接受人大的监督和执行人大作出的决议决定。

（三）积极作为

人大作为权力机关处于国家权力的顶层，其他国家机关由它产生、对它负责，人大本身只向人民负责。而向人民负责，在实践中就较为模糊和抽象，人大如果不作为，就缺少相应的督促与惩戒机制。这就需要人大自觉担负其责任与使命。地方各级人大及其常委会应积极发挥地方国家权力机关的主体作用，变被动为主动，化消极为积极，理直气壮地行使决定权，努力在重大事项决定权的行使中有所担当、有所作为。在人大常委会职权范围内，抓住对本行政区域改革发展稳定有重大影响的事项，通过加强与“一府两院”及有关部门的沟通协调，掌握情况，研究问题，达成共识，积极提出议题，主动讨论决定，而不是等待提请、被动作出决定。发挥人大密切联系群众的优势，通过问卷调查、征求意见、座谈走访等形式，了解群众所思所想所盼，将涉及广大群众根本利益和社会普遍关注的事项，列入重大事项范围，有的放矢地理性审议讨论，而不是主观盲目作出决定。

二、科学界定重大事项决定权的界限和范围

（一）界定重大事项决定权应该坚持的原则

1.依法决定原则

地方人大及其常委会在行使重大事项决定权的过程中，应严格遵循法治原则，保证重大事项决定的内容和各项程序的合法性，确保重大事项决定的科学合理，符合本地区、本区域经济社会发展的实际需要。法律有明文规定的应由地方人大常委会在职权范围内讨论、决定的重大事项则依法律规定主动行使决定权。对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，应当准确把握，按照法定的职责范围来选择和确定，在不与宪法和法律相抵触的前提下，进行积极探索和创新。紧扣人大自身职能，着眼于本行政区域内具有全局性、长远性、根本性的事项行使职权。

2.围绕大局原则

地方人大及其常委会应根据人大性质和地位，抓住本行政区域内带有全局性、长远性、根本性，影响较大，事关改革发展稳定大局的事项行使职权，善于抓住“牛鼻子”。此类事项大多是地方党委关注的、事关地方长远发展的大事，人大常委会应善于围绕党委的中心工作，把党委对本行政区域的重大问题的决策，通过人大法定程序作出决议决定，变成国家意志和人民的自觉行动。

3.以人为本原则

人大的性质决定了人大及其常委会决定权的行使必须坚持以人为本。涉及群众利益的公共服务、公共管理中的重大决策和改革举措，特别是人民群众普遍关心、迫切要求而确需解决的重大民生问题，一般都应列入重大事项。

4.因地制宜原则

重大事项是由本行政区域内的经济、政治、文化、社会、生态等现状、历史原因、地理位置、民族风俗等情况决定的，是个动态的概念，不同地区不同条件下，其范围和内容不一样，具有阶段性和区域性的特点，不能设置统一的具体量化标准。因此，判断重大事项只能从本行政区域的实际情况出发，坚持动态跟进原则，立足实际，审时度势，因地制宜，既应从本行政区域的实际出发来确定重大事项，又应随着形势的发展变化适时确定重大事项。

（二）部分地方对行使重大事项决定权进行了有益的新探索

党的十八届三中全会提出“健全人大讨论决定重大事项制度”，对地方人大及其常委会提出了新的更高的要求。部分地区积极响应，先行先试，或是重新制定讨论决定重大事项的规定，或是修订之前的规定，对完善地方人大及其常委会行使重大事项决定权的制度设计进行了有益的探索，提出了许多创新的举措，为其他地方出台文件提供了借鉴。广西壮族自治区十二届人大常委会第十一次会议审议通过了修订后的《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，是党的十八大召开以来省级人大出台的第一部有关人大常委会讨论决定重大事项制度的地方性法规。杭州市人大常委会对《杭州市人民代表大会及其常务委员会讨论决定重大事项的规定》进行修订，是首次对地方人民代表大会行使重大事项决定权作出规范。此外，深圳、南京、黄山、南平、红河等地区都修订或新出台了相关文件。纵观这些文件，对重大事项的规定一般分两种，一种是概括式规定，根据地方组织法，从政治、经济、教育等方面进行规定，如《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》规定，“市人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、侨务等工作的重大事项适用本规定”；一种是定义方式进行规定，如《南平市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》规定，“本规定所称重大事项，是指本行政区域内经济、政治、文化、社会和生态文明建设中具有全局性、长远性、根本性的，关系改革发展稳定大局和重大公共利益、社会普遍关注的，须经市人大常委会讨论决定，以及应当向市人大常委会报告、备案报告的事项”。对重大事项的具体列举一般分三种情况：一是应当提请人大常委会审议，由人大常委会作出决议、决定的重大事项；二是应当向人大常委会报告，必要时，由人大常委会作出决议、决定的重大事项；三是应当向人大常委会备案的重大事项。有的地方规定了前两种，有的地方规定了第一种。此外，重大事项的列举完毕后，一般设有兜底条款。

（三）科学界定重大事项决定权范围的建议

如何界定并行使重大事项决定权，是长期争论、迄今仍无定论的理论问题，也是亟待解决的现实问题。但是，难以界定，不等于不可能界定。尽管事物不断发展变化，只要是客观存在，只要是遵循宪法、法律的规定和精神，并对本行政区域内的事项有了全面深入的理解和正确的把握，就完全有可能对一定时期内的重大事项加以准确界定。必须澄清，“重大事项”是一个相对的、动态的概念。一方面，在一定的历史条件下，重大事项的根本性质和特征是确定的。重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。另一方面，在经济社会发展的不同时期，重大事项又有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其判断标准又随着客观条件的变化而变化。想一劳永逸地把重大事项一件件列举出来是不可能的。在现行的宪政框架下，地方各级人大及其常委会对于重大事项，只能根据法律的明确规定、法律的精神或法律赋予自己的职权范围，本着重大、根本、全局性原则，结合本地、本时期的实际来认定。因为不管怎么变化，重大事项有几个根本的特点是改变不了的：重大事项必须是国家公共事务（泛指由国家管理的事务和国家自身的事务），而不是国家机关以外的社会成员的私务。重大事项必须是法律所规定的人大职权范围以内的事项，法律规定人大职权范围以外的事项均不属于这里所谓的重大事项。重大事项必须是带有根本性、全局性、长远性的具有重大意义和重大影响的事项。重大事项是专指人大除立法、监督、选举任免等职权事项以外的事项。明确了重大事项的本质属性和主要特征，就可以据此对某个事项是否为重大事项作出判断，如果它同时兼具这四种属性和特征，那它就是人大重大事项决定权所指向或管辖的重大事项，否则就不是。重大事项决定权的行使范围，可以分三个层次来界定：一是议而必决的重大事项，主要指宪法、法律规定应当提请人大及其常委会讨论决定的事项。二是议而可决的重大事项，指依照法律确定的原则精神，应当向人大常委会报告，经过人大常委会讨论提出意见、建议，必要时也可以作出决定的重大事项。三是议而不决的重大事项，依照法律确定的原则精神，应当向常委会报告，由人大讨论、提出意见、建议，但并不能作出决定的事项。

三、完善行使重大事项决定权的制度设计

制度化的程序是贯穿所有国家机构运作过程的基本要素。地方人大讨论、决定重大事项，是一个依法决策的过程、民主决策的过程，必须有一个健全的制度和严格的程序作为保障。一个完备的重大事项决定和执行的程序体系，应该包括议题确定程序、讨论决定程序、落实执行程序和监督检查程序等层面。地方人大及其常委会讨论决定重大事项，必须在现有工作机制上勇于突破，注重实效，在程序设计上创新办法。

（一）完善提出阶段的制度设计

1.改进重大事项议题的来源

政府报请是人大及其常委会行使重大事项决定权的重要来源，但是不能形成依赖，不能坐等政府提出，应扩大重大事项决定议题的来源。人大及其常委会应积极拓宽履职思路，探索把行使重大事项决定权与行使监督权有机结合起来，通过听取审议专项工作报告，及时作出决议决定。从实践来看，人大常委会安排听取审议的专项工作报告，大多是关系本行政区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。在听取审议报告前，也都按照法律规定开展了调查研究，对存在的问题和需要改进的事项有了比较客观的了解。在经过组成人员审议形成共识后，已经具备作出决议决定的基本条件。这种做法还可以延伸到执法检查。通过执法检查和听取审议执法检查报告，在必要时作出决议决定。此外，还应借鉴监督法关于监督议题来源的规定，扩大重大事项决定议题的来源。特别是应把代表议案和书面意见中反映较为普遍的重大问题、人大常委会听取和审议专项报告中发现的重大问题作为决定议题的重要来源。

2.拓宽重大事项议案提出的主体

地方党委是重大事项的主要动议者和决定者，但它不是法定议案的提出主体。党委对重大事项的决策意图，可以通过授意由地方人大常委会主任会议提出，也可以授意同级人民政府或者“两院”提出。地方人大常委会主任会议、人大专门委员会、人大常委会组成人员5人以上联名，可以提出有关重大事项的议案，也可以要求“一府两院”向人大常委会报告有关事项。“一府两院”可以提出有关重大事项的议案，也可以主动向人大常委会提出有关重大事项的报告。

3.规范重大事项议案的提出程序

对重大事项议案的提请程序，具体到操作中，主要有以下两方面需要细化和明确：一是提请时间。拟提请人大常委会审议并作出决定、决议或者向人大常委会报告的重大事项的议题，一般应当在每年年初向人大常委会主任会议提出，经主任会议确定后，列入人大常委会年度工作计划。按照年度工作计划的安排，在规定时间内向人大常委会提请或报告。如果在工作中认为需要调整提请或报告时间的，应提早向人大常委会主任会议说明，经主任会议确定后再予以调整。未列入人大常委会年度工作计划，需要提请审议并作出决定、决议或者向人大常委会报告的，可以向主任会议临时提出，由主任会议确定。二是提请内容要求。需要人大常委会决定的事项，一般以议案的形式提出，议案内容应包括：重大事项的基本情况及有关资料；重大事项的决策方案及说明；有关的统计数据、调查分析等资料；有关法律、法规、规章以及政策依据；在实施与办理过程中遇到的问题以及采取的相应措施；人大常委会认为应当提供的其他材料。应当向人大常委会报告，听取意见和建议，必要时人大常委会可以作出决定、决议的事项，一般以建议书或报告的形式提出。与议案相比，内容可以适当简单。

（二）完善决定阶段的制度设计

1.认真调研

为了使作出的决议、决定更加具有针对性和可行性，人大应在审议前和审议中组织有关人员进行深入细致的调查研究，广泛听取代表和社会各方面的意见和建议，最大限度地掌握社情民意，力求了解客观情况。为此应对调查研究的组成人员、调查研究采取的形式、调研报告的形成以及相关内容要求等进行具体的规定。构建独立的调查论证机制，将调研列为必经程序，在作出决定前通过广泛调研集中民智民意。成立以人大常委会为主导，吸收人大代表、适当扩大到专业人士、公民参与组成专题调研机构，以增进决定的全局性和针对性。

2.充分论证

地方人大及其常委会审议决定重大事项，理应产生有约束力的决议决定，以巩固会议的权威性和刚性，而不能仅仅提几条原则性的建议。因此，对提请审议的议案和报告，应严格考究其法律和政策依据，论证其现实的可行性和必要性，做到有的放矢，事半功倍。讨论时要坚持民主集中原则，集体行使职权，鼓励常委会组成人员畅所欲言，坦陈己见，甚至采取逐条逐项辩论的方式，讨论形成决定，真正做到民主决策、科学决策。如果重大事项决定的形成是公众参与的产物，就会在最大程度上体现公众的意志和利益，就会得到公众的支持和认可，就会得到较好的执行。对于一些专业性较强的重大事项，在调查和论证中，要善于借助专家、学者的智慧，对相关决策的合法性、科学性、可行性进行论证，确保重大事项能符合经济社会发展规律，符合本行政区域实际情况。

3.民主表决

重大事项议案调研、论证结束后，人大专门委员会或常委会有关工作机构将调查情况提交主任会议审查，经主任会议决定后与议案或者建议书、报告一并提请人大常委会审议。对议案经过审议，人大常委会认为要作出决定的，须经全体常委会组成人员过半数通过，并向社会公开；经过审议，认为需要提交人民代表大会讨论、决定的，应当依照法定程序提交人民代表大会讨论、决定。

（三）完善落实阶段的制度设计

人大常委会所作出的决议、决定，具有法定的约束力，本行政区域内的各个国家机关、政党团体、企事业组织和公民个人，都必须遵守和执行，人大应当建立健全相应的监督机制，来保证决定事项落到实处。

1.探索决定实施机制

在表决通过重大事项决定同时或之后，人大及其常委会应及时审议通过决定的具体实施方案，对决定的实际内容、目标、进度和保障措施等作出规定。建立落实情况汇报制度，人大常委会应把有关决议、决定的落实情况列入常委会会议议程，通过主任会议，常委会会议，听取和审议有关部门执行情况的专题汇报。

2.健全决定督办机制

建立对口联系督办工作机制，组织人大代表和常委会组成人员对重大事项的落实情况进行适时视察、检查、走访，及时了解掌握实施情况。加强跟踪监督，注重沟通联系，督促有关部门认真解决决议、决定贯彻执行中遇到的矛盾和问题。定期通过报纸、互联网等公共媒介向公众发布相关讯息，强化舆论对重大事项决定的监督。

3.落实责任追究机制

对不按规定向人大常委会报告重大事项，对人大常委会的决议、决定执行不力或拒不执行的，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害的，可以运用质询、特定问题调查、罢免等刚性手段，切实保障权力机关决定的贯彻实施。

四、提升人大工作者履职的能力和水平

重大事项的内容涉及社会事务方方面面，关系民生发展问题，政策性、业务性强，人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，能否有效地行使决定权与人大常委会组成人员的素质高低有着直接的关系。因此，要不断加强人大常委会组成人员的思想建设、组织建设、作风建设和业务建设，提升其决策能力和水平。

（一）加强学习

为了更好地使用重大事项决定权，地方人大及其常委会应加强对代表和常委会组成人员的履职培训，为他们学习提供必要的条件，引导他们坚定做好人大工作的信心和决心，增强从事人大工作的责任感和使命感。人大常委会组成人员和人大代表，不仅要认真学习党的思想理论、政策、政治知识，而且对经济、法律、科技等与人大行使职权相关的业务知识也要熟知，努力提高自身的理论素质和业务水平，增强决定权行使的科学性和有效性，保证人大的决议、决定符合党的路线、方针和政策。

（二）优化结构

人大的地位和作用要求它的组成人员必须有良好的素质，包括政治素质、道德素质、参政能力、文化素质、身体素质等。这就需要把好选举关，在选举中优化组成人员结构。严格掌握代表的素质和能力。在调整组成人员人选时，实行老中青结合，形成年龄的梯次结构，使各个年龄层次的同志都能发挥长处，注重选配比较年轻的同志作为常委会专职组成人员，确保人大工作的连续性和稳定性。优化专业结构，适当增加专职组成人员的数量，只有组成人员专职化程度高了，常委会才能客观上承担更多的行使决定权的职责，才能有充足的时间和精力履行职责，深入系统研究审议重大事项的议案，才能保证重大事项决定的正确性、科学性、合理性。

（三）改善作风

听取民声、反映民意、集中民智、为民代言是对人大及其常委会依法行使职权的最基本要求，行使重大民生事项的决定权更要关注民生、尊重民意，这是根本。人民代表大会是由人民选举产生的，其权力是人民赋予的。所以，各级人大及其常委会应将其建设成为同人民保持密切联系的代表机关。要建立和完善人大常委会组成人员与人大代表、人大代表与人民群众之间相互联系的通道，大兴密切联系群众之风，畅通信息渠道，让实体性重大事项决定权更好地贴近百姓，反映民意，为切实履行好重大事项决定权提供保证。

（作者单位：淮安市人大）