关于充分发挥人大代表专业组作用的实践与思考

无锡市人大常委会教科文卫工委

人大代表专业组，顾名思义，就是按照人大代表专业类别，根据相对统一、接近的原则，组建而成的代表活动小组。是人大代表依法履行职权，开展调研、视察、审议等活动，用以知政论政、表达民意的一种方式，也是人大代表在人代会闭会期间充分发挥作用的重要形式。早在2003年，深圳市人大在全国率先将人大代表分类组成11个代表专业小组，在人代会闭会期间，充分利用代表专业小组的专业知识和特长，积极开展视察、审议和监督活动，有效提高了人大行使权力的质量和效率。深圳人大的创举在全国推广后，无锡市第十三届人大常委会于2005年开始尝试这一做法，当年即取得了明显成效。第十四届人大常委会延续了这一做法。第十五届人大常委会组建以来，按照人大工作与时俱进的要求，十分重视人大代表专业组的建设，在人大代表中组建了7个专业组，精心指导专业组积极开展履职活动，充分发挥专业组在人大行使职权中的参谋和智囊作用。2014年底，市人大代表农村经济专业组和教科文卫专业组分别被表彰为先进小组。本文仅结合无锡人大和教科文卫专业组的实践，谈谈对充分发挥人大代表专业组作用的一些思考。

一、发挥人大代表专业组的作用，首先要充分认识组建专业组的必要性和重要性

十五届人大代表教科文卫专业组组建于2012年下半年，成员来自教育、科技、文化、卫生、体育等领域的人大代表。四年多来，共组织开展活动30多次，平均每年活动8次左右。专业组成员通过参加视察调研、会议审议、监督检查等一系列活动，为人大常委会行使教科文卫工作方面的职权发挥了很好的参谋和智囊作用。从教科文卫专业组的实践看，要发挥好专业组的作用，首先对组建专业组并积极开展活动的必要性和重要性要有比较清楚的认识。早在教科文卫专业组组建初期，就注意组织全体成员认真学习《代表法》等有关法律法规，统一以下四个方面思想认识：一是组建代表专业组有明确的法律依据。《代表法》第20条明确：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”第21条指出：“县级以上的各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。”第33条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团安排的代表活动。”《代表法》的这些规定，为组建专业小组并开展活动提供了法律依据。二是组建代表专业组是发挥代表专业优势的需要。代表专业组的代表熟悉本专业、本行业的情况和规律，对所在领域的问题有比较深入的研究，能够提出切实可行的解决问题的方法，增强了对专业问题审议意见的针对性和可操作性，提高了人大立法和监督工作的质量。三是组建代表专业组是弥补地市级人大机关力量不足的明智选择。一般情况下，省以上人大常委会都设有专门委员会，具有相当力量开展工作。而地级市人大常委会通常只设工作委员会，编制人员比较少。如我市人大常委会教科文卫工委仅有4个同志，其中2人所学专业或工作经历与教科文卫工作有一定关系，2人纯系“门外汉”，不仅人数较少，专业知识也明显不够。且由于教科文卫工作与民生福祉关系密切，近年来工作量越来越大，工作力量愈显不足。组建代表专业组，让其更多地参与常委会的相关工作，有效解决了人大常委会内设机构专业知识和力量不够的困难。四是组建专业组是密切人大常委会与人大代表联系的有效举措。一定数量的专业组成员，经常与人大常委会主任及委员在一起开展调研、视察、监督等活动，增加了代表闭会期间参政议政的机会，使人大常委会多了一个与代表密切联系的平台。同时，代表专业组的代表多来自相关行业的不同层面，掌握相关行业难点问题和广大群众对相关行业关注的热点，便于他们充分反映民情、体现民意、集中民智，能够较好地搭起政府联系群众的桥梁。也使人大常委会及工作委员会能够通过专业组成员，更好地了解民意，反映民声，更好地维护人民群众的切身利益。同时，也可以进一步增强代表们的归属感和责任感。思想认识的提高和统一，增强了专业组成员参加活动的责任感和自觉性，为专业组充分发挥作用打下了良好的基础。

二、发挥人大代表专业组的作用，应当选择和配置好专业组成员

人大代表专业组能否发挥作用，与专业组成员的构成有很大关系。从实践来看，专业组成员选择配置得好，专业组发挥作用就比较明显。从各地情况来看，在专业组组建方面，主要存在三个方面的考虑：一是人多一点好还是少一点好。就全国范围来讲，有的地市级以下人大在闭会期间，将全部代表按类组团，建成若干专业小组开展活动；有的地方选择10—15名代表组建成专业组。我们认为，鉴于人代会会议期间，人大代表小组是以选举单位和地区为基础组成的。人代会闭会期间，也是继续以这样的组织形式开展活动的。如果在组建专业组时，把所有代表都按照不同专业、行业编入专业组，不利于发挥选举单位或地区对人大代表的监督作用。所以，选择部分具有专业特长的代表组成专业组，参加视察、审议和监督等活动，发挥人大常委会参谋智囊作用，比较合适。我市人大常委会在组建人大代表专业组时，考虑到教科文卫专业组所联系的政府部门比较多的情况，一开始就安排12名人大代表参加专业组，后来通过实践，感到专业组人员太少，又增加至14人。二是用什么标准选人。在专业组成员的选择上，教科文卫专业组重点突出了三个方面：（1）代表性。即从教育、科技、文化、卫生、体育等不同行业的代表中选择专业组成员，使之真正能够起到代表不同行业的作用。（2）专业性。即所选代表具有一定的专业知识水平或相当的参政议政能力，能够配合人大常委会较好完成视察、审议、监督等工作任务。（3）积极性。即对参加专业组活动比较热心，除了特殊情况以外，始终能够坚持参加活动的代表。三是专业组建立后是否要适时调整。有的地级市人大组建代表专业组后，对一些不能充分发挥作用的成员，由于碍于情面，在届中不再进行调整，或对专业组结构不科学合理的方面不能及时纠正，最终影响了专业组作用的发挥。我市人大常委会为充分发挥人大代表专业组作用，注意在届中安排调整一次。如教科文卫专业组通过两年实践，从更好发挥作用的角度出发，对个别专业组成员进行了调整，同时，考虑到专业组人员配置上，对熟悉科技工作和文化产业工作的代表配置比较薄弱，故重点增加了这方面的代表，专业代表小组成员也由原先的12人增至14人，从而为更好地开展代表专业组工作奠定了扎实的组织基础。

三、发挥人大代表专业组的作用，必须围绕提高能力重视专业组成员学习

由于人大代表专业组成员都是兼职人大代表，对人大工作内容及流程有一个熟悉的过程，加上受专业素养、工作和生活经验等因素的影响，对代表专业组所开展的某些方面的工作可能不够熟悉，如教科文卫专业组成员中，来自教育行业的代表对卫生、文化可能了解不多，而来自卫生行业的代表又对体育、科技等了解不多等，这对代表专业组履行立法、监督等职责，发挥专业作用，都会产生一定的影响。因此，要充分发挥代表专业组作用，就必须重视代表专业组的业务建设，加强学习培训，提高履职能力。在这方面，人大代表教科文卫专业组在近年的工作中作了一些思考与改进，取得了良好成效。一是组建初期抓好代表专业组成员的理论学习。即组织专业组成员系统学习代表法、监督法等法律、法规和人大理论，加强对代表工作制度、代表履职方式等内容的学习研讨，提高代表主动履职意识和专业素养，使专业组成员对履职方式、履职内容等有了更全面的了解，有效激发了各位专业成员参与活动的积极性。二是结合代表专业组活动抓好专业学习。每次专业组活动前，教科文卫工委都提前一到两周，把与活动相关的文件材料寄给拟参加活动的专业组成员，供专业组成员事先学习，做好相关知识的储备，而后再参加专业组活动。如在调研学校体育卫生工作情况前，教科文卫工委向专业组成员寄发《学校卫生工作条例》、《学校体育工作条例》、《江苏省学生体质健康促进条例》、调研方案等材料。在专业组成员集中前往调研单位时，再次进行辅导提示。这些工作为专业组成员在活动中主动提问、踊跃发言、专业建言，起到了很好作用。三是适时组织代表专业组成员外出考察学习。为拓宽专业组成员视野，针对监督工作中遇到的一些疑难问题，教科文卫工委经人大常委会同意，适时组织专业组成员赴外地考察学习，借鉴外地好的经验和做法。如为寻求做好学校体育卫生工作和无锡惠山祠堂群申遗工作的路径，教科文卫工委在赴外地先进省市考察学习学校体育卫生工作和申遗工作经验时，专门安排部分专业组成员共同参与，受到专业组成员的好评。

四、发挥人大代表专业组的作用，关键要精心组织专业组成员开展履职活动

几年来的实践使我们体会到：专业组的作用要通过开展活动来发挥；精心组织开展专业组的活动，有利于充分发挥专业组的作用。而一些专业组开展活动情况不够理想，不难发现是与对组织专业组活动重视程度不够有关，往往存在以下几种现象：一是确定活动内容不够慎重，随意性较大，甚至主要靠临时指定；二是活动形式比较单调，强调集中统一多，考虑个人专业特长和兴趣不够；三是活动准备不充分，且不太注意有效利用和扩大活动成果，存在仓促上阵，流于形式的情况。为防止和克服这些现象，教科文卫专业组注意做到三点：一是精心制订活动计划。本届人大代表教科文卫专业组自成立以来，每年年初都坚持召开会议，组织专业组成员围绕市人大常委会年度工作重点、教科文卫工委年度工作计划和教科文卫业务范围内群众关注的热点难点问题和专业组的主要职责，集思广益，共同研究活动议题，拟订年度计划。计划中，把重要议题，作为“规定动作”，要求全体成员必须参加（一年两至三次）；把其他议题，作为“自选动作”，让大家根据各自的专业特长和兴趣爱好，选择2—3个议题报名参加；把计划执行中临时出现的议题，作为“附加动作”，推送专业组成员自愿报名参加。这样做既可以把活动的议题选得更准一点，增强活动的针对性；又能够使大家形成共识，提高参加专业组活动的积极性。几年来，平均每个专业组成员每年参加教科文卫工委活动3至4次，多的达6次左右。二是采用丰富多样的活动形式。组织专业组成员开展多种形式的活动，有利于增强专业组成员参加活动的兴趣。几年来，教科文卫专业组围绕制定义务教育均等化条例、修订社会医疗机构管理条例、视察职业教育发展、惠山祠堂群申遗、调研高科技人才创业发展、群众性文化和体育、学校体育卫生、0—3岁婴幼儿早期教养、外送快餐食品卫生管理、众创空间建设、发展文化产业等问题，组织大家积极开展视察、调研、执法检查，同时，还注意拓展活动形式，组织大家在人代会上联名提案、参加立法活动、列席人大常委会、拍摄人大之声专题片、赴外地学习考察等，使大家既拓宽眼界，学到知识，又能发挥各自的专业特长，为常委会工作贡献智慧和力量，进一步激发了大家参与专业组活动的积极性。三是过细做好服务保障工作。人大代表专业组活动的成效，与活动的准备保障工作做得是否到位有很大关系。尤其是专业组成员平时工作比较繁忙，大部分情况下来不及做“功课”就参加专业组履职活动了，有时甚至忙得把参加活动的时间地点都记岔了。因此，提高专业组成员参加活动的质量，作为承担服务保障工作的教科文卫工委及专业组联络员十分重要。这几年，教科文卫工委每次专业组活动之前，都坚持根据活动议题，积极与政府相关部门搞好衔接，就活动线路、考察点位、汇报内容、座谈人员等进行具体细致的商讨，制定出书面方案，保证专业组活动有计划地开展。同时，坚持把专业组集中视察活动的内容、时间和相关要求，提前通报给每位专业组成员，进行“安民告示”，让大家有个思想准备，要求每位成员事先安排好其他会议、工作等，保证出席集中视察活动。无特殊理由，不得请假。还注意根据活动议题收寻资料，提供给大家学习研究，以便更加自觉地、有针对性地参加活动，提高建言献策的质量。尤其是专业组联络员在每次活动时坚持做到“三个提前”，即：提前一星期下发书面通知、提前一天发一次短信提醒、提前一小时打电话联系，确保专业组成员能够准时参加活动。每次专业组活动结束后，教科文卫工委根据活动情况，及时写出简讯在市人大微信平台发布，并起草调研报告，通过人大的刊物，及时把专业组活动成果传播出去。本届以来，教科文卫工委共撰写调研报告20余篇，有多篇成果被市委、市政府领导批示后转发相关部门参考。

五、发挥人大代表专业组的作用，还应加强教育监督提高专业组成员参与活动的参到率

实践中往往出现这样的现象：由于专业组成员全部是某一领域的佼佼者，在原单位承担的日常工作任务比较繁重，出现有参加专业组活动的愿望，而实际参加活动次数却不多的现象。因此，解决专业组活动的参到率，成为发挥人大代表专业组作用必须解决的基础性问题。为提高专业组成员参与专业组活动的参到率，近几年来，教科文卫专业组主要采取了三个办法：一是加强教育，提高专业组人员的自觉性。在刚组建专业组和届中调整专业组后，先后两次组织专业组成员开会，讲明专业组的责任与任务，激发大家的荣誉感和责任感，增强自觉参与专业组活动的自觉性。二是适时通报参与专业组活动情况，提醒参与率低的成员引起注意。教科文卫专业组组建以来，坚持每年对专业组成员参加活动的情况进行通报，使参与活动次数少的成员从中受到警示，增强了参加活动的自觉性。三是多种方式鼓励，调动专业组成员参与活动的积极性。近年来，教科文卫工委每年协助拍摄4—5期《人大之声》专题节目；每年组织外出学习考察；有时推荐专业人员参加人大常委会会议。每遇到这样的机会，我们就邀请专业组成员参加，让他们从中受到鼓励。尤其是2014年底，教科文卫专业组被市人大常委会表彰为先进专业组后，我们及时召开专业组会议，向全体成员进行通报，鼓励大家珍惜荣誉，再接再厉，更好的发挥专业组的作用，为人大履行职责作出更大贡献。