张 永
人大代表在人民代表大会和闭会期间依法向国家机关提出关于各方面工作的建议、批评和意见，是代表人民管理国家事务、行使民主权利的重要形式。近年来，邳州市人大常委会积极倡导和践行“有作为、有创新、有典型、有特色”的四有要求，并代表江苏省县级人大参加了全国基层人大工作经验交流会，其中代表建议督办经验作为创新工作之一在会议上作了典型发言，得到与会领导和同志们的肯定。今年5月5日，《新华日报》也刊发了邳州市人大规范基层人大代表建议督办工作的经验做法。回顾邳州市人大代表建议办理工作，其中反映的问题和努力作为取得的经验值得总结与思考。
一、代表建议和办理工作中的突出问题
通过对代表提出建议的数量、质量和办理过程与实效分析，代表建议和办理工作中存在的问题主要反映在两个方面：代表提出建议中存在的问题和建议办理中存在的问题。
（一）代表提出建议中存在“四不四偏”问题
1.履职热情不高，建议数量偏少。邳州市人大2012年初换届后，实有代表427名，在当年的人代会上代表十人以上联名提出建议70件，代表个人提出建议78件，共计148件。接下来的几年建议数量逐年增加，2016年建议总数230件，创历史新高。闭会期间代表专门提出建议一般在20件到50件不等。通过以上数据显示，全市人大代表420多名，每年平均2—3名代表提出1件建议。
2.调查研究不够，建议质量偏低。一是代表提出建议中“一句话”类型的建议每年大约10多件，约占1／10。比如，“市区很多商铺为宣传本店产品，设有户外音响，全天开放音量很大，建议加强管理”。该建议没有具体指出哪些街道问题突出，不详实明确，缺乏针对性。二是只提出需要解决的问题，没有解决问题的方案，占到建议的65%左右。比如，“我市湿地众多，但湿地资源没有得到有效保护和开发，一些湿地污染严重，建议加强湿地环境保护和资源开发力度”。这一建议既没有列举受到污染严重的湿地，也没有如何保护和开发湿地的具体建议，只是感性表达，缺乏调查研究，难以引起承办部门的重视。
3.全局意识不强，建议思路偏窄。大多数代表建议局限于一时一域一事，缺乏全局观念，提出的建议社会影响面小。比如，“关于解决西坊学校放学时堵车的建议”等诸如此类，虽然能够解决具体问题，但思路不够开阔，没有在调研的基础上，对问题进行统筹提出。相反的例子是，有代表提出“重视学生出行安全，在全市中小学门前设立减速带的建议”，由于该建议全局观念强，调研充分，对全市各中小学位置、门前道路及是否已设置减速带等情况描述详实，提出的解决方案可行，市公安局、交通局在遵循有关法规的基础上，在全市范围内进行了迅速、全面办理，赶在学生开学之前全部办结，收到了良好的社会效果。
4.自主意识不足，附议代表偏多。在大多数建议中，主提建议人1—2位，大多数都是附议代表，这在建议工作中是普遍现象。比如邳州市2014年代表建议总数182件，其中十人以上联名95件，超过建议总数的一半。这一方面反映出代表参与建议的热情，另一方面也反映出相当比例的代表缺乏自主提出建议、积极履职的意识。有些代表一届结束没有自主提出一件建议。
（二）代表建议办理中存在三个“不对称”的问题
1.虚高的满意率和偏低的办成率不对称。建议办理“文来文往”，被满意现象突出。在代表建议办理和答复中，存在以下类型：一是工作报告笼统型。就是承办部门把自己的工作总结摘要当作建议办理并给予答复，十分笼统，虽然有一定的相关性，但代表提出的具体建议并没有得到落实。二是建议办理计划型。把代表建议列入未来的工作计划或规划，后续缺乏跟进跟踪。三是答复态度满意型。就是建议办理不好，但答复的态度诚恳，代表碍于情面给予“基本满意”甚至“满意”的反馈。
2.人代会上建议和闭会期间建议办理不对称。人代会闭会期间人大代表依然具有同等法律效力的建议权，但从实践来看，代表闭会期间提出建议的数量少得多。这一方面是代表对该权利认识上存在偏差，忽视了闭会期间随时都可以行使建议权；另一方面，在闭会期间代表提出的建议在交办、督办程序上存在薄弱环节，政府部门有重视大会建议、轻忽闭会建议的现象。
3.增量建议的重视和存量建议的忽视不对称。对于当年度人代会上代表提出的建议，人大常委会、政府和承办单位都比较重视，在一定时间内都能给代表及时答复。在建议办理中有一部分是正在办理、需要跨年结办的，还有一部分是列入计划、按计划安排推进的，这些建议在下一个年度就属于上年度的存量，往往没有一如既往地给予重视。
二、存在问题的主要原因
1.代表被动当选，缺乏履职积极性。从代表的角度而言，代表提出建议偏少与代表缺乏履职意识有很大的关系。当代表就要站在选区选民甚至全局的高度提出合理化建议、意见，这是代表履职的应有之义。那么，为什么出现平均多名代表才提出一件建议的情况呢？深层次分析，代表的产生往往受代表类型因素的制约，想当代表的当不上，没想当的被推荐上了。被推荐上的代表为选民服务和履职的意识不足，缺乏建言献策的积极性、主动性，有的当了几年“哑巴”代表。
2.把代表当荣誉，当上代表不履职。比如有些企业家代表，把代表职务当成个人和企业的荣誉，为提高个人和企业的社会影响力、美誉度添力，当上代表以后往往在培训、视察、检查等活动中很少见到身影，甚至人代会都不能够正常出席。有些代表不把建议工作放在心上，很少提出建议；即使提出建议，也往往缺乏调查研究和解决问题的建议举措，在人代会上一时兴起举笔建言的多，而会前充分调研的少。
3.代表培训偏少，履职能力不足。由于代表人数众多，作为人大常委会每年集中或结合代表座谈会之机搞1—2次培训是正常的，但相对于代表工作中涉及的法律来讲是不够的。代表在视察、检查、建议等工作中往往怕说外行话、怕说不到点子上。与具体执行相应法律的政府职能部门相比，代表显示出弱势地位。政府部门人员显得更专业、更自信，而代表显得外行和无措。
4.缺乏刚性约束，办理没有定规。代表履职、提出建议，这是法律赋予代表的权利，也是代表应尽的义务，但对于代表提出建议的办理效果法律上并没有具体的规定，是个软尺子。从工作实践看，作为重点建议进行督办的，办理效果就好得多；没督办的，效果就差得多，说明督办的力度和硬性要求对办理效果影响还是很大的。
三、提高代表建议工作水平的对策
1.充分发扬民主，把好代表入口关。在代表候选人酝酿产生的过程中要充分发扬民主，切实把好代表素质关，把真正想当代表、为民建言、为政府献策的人选举出来，提高代表群体素质。
2.加强代表培训，提高履职能力。积极加强代表履职的基本法律培训，同时结合视察检查工作所涉及的法律提前进行学习，使代表心中有底，从而敢于提出建议、意见。邳州市人大常委会在人代会例会召开前一个月，就提高代表建议质量进行专题培训，并将代表提出建议的数量和质量作为激励和考核代表组工作的指标，每年评选出10件优秀建议，在人大工作会议上进行表彰。
3.完善工作制度，形成督办合力。邳州市人大常委会于2013年重新修订了《关于办理市人大代表建议、批评和意见工作的办法》，督促市政府修订实施了《邳州市人大代表建议办理工作暂行规定》，部门层面也都建立了专项制度，从制度上明确和形成了市政府分管领导分头领办，市人大常委会领导分工督办，责任单位具体承办，市政府督查室检查催办，市人大常委会各委室跟踪促办的“五办”工作格局，大大增强了建议办理的实效性。
4.建立滚动机制，跟踪办理结果。实行代表建议存量跨年结转，增量滚动办理。为切实保证办理工作实效，防止承办单位虎头蛇尾，要求政府在向人大常委会和人代会报告当年度代表建议办理工作时，要同时向人大常委会组成人员和代表说明上一年度正在办理的存量代表建议的办理落实情况。对上一年度尚未办结的代表建议要接转进入新的年度继续滚动办理，形成动态办理和持续办理的新格局，做到有始有终。
5.完善和强化闭会期间建议交办工作。人代会闭会期间各代表组可以将代表建议汇总后及时递交人大常委会人事代表联络工委，代表也可以持证视察和调研，直接将有关建议交给人大常委会人事代表联络工委，经登记后报经人大常委会领导签批进行交办，并由人大常委会相关委室跟踪促办。完善形成代表建议会上会下都能提出、集中单独都能交办和催办促办都能参与的生动局面。
6.探索刚性约束，提高办理水平。近年来，邳州市人大常委会主任会议每年都确定重点建议，在报纸、电视台上公开责任人、承办人、领办人和督办人，全面接受社会监督。同时，市人大常委会对重点建议办理实行“一年三问”制度，即：问计划、问进度、问结果，并在人大常委会会议上进行办理满意度测评。另外，实行建议办理大会报告制度，将上一年度代表建议办理情况及每件建议代表反馈意见，形成书面材料，在人代会上向参会代表报告。
（作者单位：邳州市人大）
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