关于开发区人大工作的几点思考

徐建锋

近年来，各地经济技术开发区特别是国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区不断发展壮大，在推进地方经济建设和城市化进程中发挥了重要作用。开发区已经成为各地最具增长活力的区域之一。有关数据表明，截至目前，全国各级各类开发区已达数万个，其中国家级经济技术开发区219个，国家级高新技术产业开发区114个。

众所周知，人民代表大会制度是我国宪法所确立的根本政治制度，是国家机构和国家政治生活的基础，其核心是国家的一切权力属于人民。人民代表大会制度理应在我国开发区实现全覆盖。然而，据全国开发区人大研究会统计，我国目前已建立人大组织的国家级开发区（主要是国家高新技术产业开发区和国家经济技术产业开发区）仅有60余家，省一级的开发区人大组织数量也较少。不难看出，开发区的人大工作普遍比较薄弱，在开发区探索、研究设立人大工作委员会，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力是一项亟待重视和加强的工作。2016年6月，全国人大常委会研究室原主任、中国法学会宪法学会副会长、全国开发区人大研究会顾问程湘清在江苏淮安召开的第六届全国开发区人大工作联席会议上表示，从开发区人大组织建立的时间和数量上来看，开发区人大工作才刚刚起步，开发区人大建设仍然任重而道远。

一、开发区人大工作的多样性与无序性现状

从开发区的人大工作现实状况来看，只要具备一定的土地面积、拥有一定的人口数量的开发区，一般都有人大代表和代表小组，但有些开发区的人大代表却不能像行政区的人大代表那样行使代表权利，履行工作职责。当前，不同类型和级别的开发区由于体制机制不同，带来开发区人大工作的多样性。

有的开发区数十万人民群众却不能产生自己的代表，每年开发区的人大代表参加其他行政区的人代会，只能围绕着其他地区的工作报告发表审议意见，提出意见和建议。例如，苏中某市经济技术开发区是国家级经济技术开发区，为市政府派出机构，副厅级建制，其人大工作是由市人大常委会的开发区联络处负责开展，其区内的市、区两级人大代表的选举和履职依托处级建制的临近行政区开展，开发区的区人大代表每年参加临近区的人代会，审议临近区人代会的人大报告和政府报告。代表们也围绕临近区的工作来提批评、意见和建议，涉及开发区的建议一般是“哪里来哪里去”，回开发区办理。

有的开发区虽然有人大机构，但职能只限于联系人大代表，组织代表活动，不能审查批准财政预决算，更谈不上实施有效的法律监督和工作监督。例如，苏中某市某国家级高新技术产业开发区是由原来副处级的县级经济技术开发区升格副厅级而来，其升格以后，各项工作由县级区代管。人大工作机构由于其是由镇级人大过渡而来。因此，人大工作机构也由镇级人大也顺理成章地转换为该县级区人大常委会的高新区人大工作委员会，高新区的人大代表为该县级区人大代表，参加该县级区人代会，审议各项报告，履行代表职责。但开发区地方财政收支数额巨大，政府举债普遍存在。数十亿甚至数百亿元的资金监督出现空档，钱怎么来的，又用到哪里去了？人民群众和人大代表都不太知情，甚至连形式上的监督也体现不出来。

还有一种类型的开发区由于没有开发区一级的人大机构，只有乡镇一级的人大机构。开发区没有人大工作委员会，不仅管委会的主要领导无需人大任免，而且不能起到“联系代表、反映民意、促进发展”的作用，也不能在法律规定范围内开展代表活动，发挥代表作用。例如，苏中某市的江海联动开发示范区，处级建制，高配副厅级领导。其由原来R县D镇和H县（县级市）Z镇部分村居以及T县（市辖区）S镇合并而来，其中S镇的面积和人口在示范区占了绝大多数，因此其人大工作基本由原来的S镇人大主席团来组织，示范区内的人大代表的构成和活动相当复杂，县、镇两级人大代表由R县、H县、T区三地的构成。每年S镇的原T区的县级人大代表参加人代会，审议T区的工作报告，提出的建议T区人大常委会既交办不到示范区，也不能监督其工作。R县D镇和H县Z镇的原两地县（市）、镇两级人大代表分别参加各自的人代会。

这三种类型的开发区虽然都有自己不同层级的人大机构和人大代表，但都没有自己的“人代会”，人大代表的选举和履职依附在其他县市区进行，开展活动不能正常和规范进行，能否为当地的经济社会发展开展监督以及为选民代言是一个值得怀疑的问题，对其进行法律和工作监督就难以实施和操作。同时，对预算的监督理应是人大的一项重要职能，但由于开发区管委会不是一级政权机构，其财政预决算没有像其他区政府一样向区人大报告，也没有向市人大报告，人大对政府经济工作的监督，在开发区就出现了缺位。从一个层面和角度看，各地开发区人大工作存在的问题，正是需要正视和研究的新问题、新情况、新矛盾。

二、开发区人大工作的矛盾性与盲目性并存

由于当前开发区人大工作存在的多样性，实际反映出开发区人大工作的无序性，从中也不难看出开发区人大工作的矛盾性，以及其工作开展上存在的盲目性。全国人大代表车光铁认为，从开发区人大的工作模式上看，由上级人大常委会派出机构的做法较为普遍地存在职责不清、体制不顺、力度不够等问题，导致全国各地开发区人大工作基本处于盲区或半盲区状态。开发区人大工作的存在问题集中体现在机构设置不合理、职责界定不清晰以及监督活动不到位等三个方面。

一是机构设置不规范。开发区自从建区开始一直以招商引资和项目建设作为经济发展的重头戏，然而，随着多年的发展，刚开始建立的体制机制已经不能完全适应开发区发展的需要，出现了人大工作发展滞后等诸多问题，突出表现在各地开发区体制机制多样性和不规范性：有些开发区人大作为上一级人大的派出机构，有些开发区人大设在开发区党委工作机构中，有些开发区人大只是设一个联络处，有些开发区人大同时管理数个开发区的人大工作，有些开发区人大已经挂牌成立，但缺少相应的“委和室”配备，等等。还有一些开发区尚无人大工作机构，人大工作放在党工委办公室代管，显得“名不正、言不顺”，难以扎实有效开展人大工作。这就需要通过开发区人大制度的建立和完善来解决。

二是职责界定不清晰。由于开发区人大工委的职责来源于上级人大常委会的授权，开发区管委会的职能来源于上级政府，是一种并行的条线关系。开发区行政架构与所在行政区域人大工作关联性不大，体制不顺，造成人大机关虽有区域管辖权，但对开发区人大工作难以组织，“不出手”代表有意见，“出手”又师出无名，陷入两难境地。人大职能无法行使，不同程度地影响了开发区的民主建设和法律监督。于是，大多数开发区的人大机构都出现了不同程度的职责不够清晰等问题。也有一些开发区人大工作人员被指派到项目拆迁、招商引资等经济建设工作中，职能严重错位，影响了开发区人大工作的正常开展，带来了开发区管理地方事务的秩序混乱，也扰乱了人大工作职能的发挥。

三是监督活动不到位。目前，虽然一些开发区人大在立足区情的基础上开展了一些代表工作，但活动形式单一，内容不够丰富，往往是“点到为止”。一种情况是，会议期间，代表参加其他行政区的人代会，听取和审议的是其他行政区的工作报告，同开发区关系不大，且对其基本情况不熟，难以提出好的议案和建议。闭会期间，代表参加行政区镇、街人大活动，情况不了解，有“作客”之感。想为选民代言，说的又是开发区的事，但行政区又无法解决。令代表想发挥作用而不能，代表也是“心有余而力不足”，很是尴尬。另一种情况是，由于开发区人大机构建设不到位，职能不清，同时也缺少专门的法律法规作为基础，有时候不能理直气壮的开展活动，导致开发区人大代表视察、调研、联系选民等活动无法开展或者活动效果难以保证。一些开发区人大组织职能做做上传下达的事，平时很少活动。有些开发区还存在着开发区政府很少向人大汇报工作、基本不受监督的情况。

从人大工作本身来看，开发区人大机构不规范、职责不清，也不利于开发区区域内选民行使当家作主的权利，不利于开发区实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。同时，有的开发区虽安排一名兼职人员从事人大工作，但由于兼职太多，无暇顾及，加之人大工作法律性、政策性、专业性很强，工作难以做到系统性和规范性，成效也难以体现。

三、开发区人大工作的必要性与规范性初探

理论界认为，在开发区形式诞生29年，全国人大会议制度建立56年后，2010年第一届全国开发区人大工作联席会议召开，开发区人大工作引起高层关注和重视，视为全国人大工作理论界对开发区人大工作关注之元年。2014年召开的党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。对全面推进依法治区，发挥开发区人大职能提供了广阔平台，也是对开发区人大工作提出的新要求。从法律依据、发展需求和代表愿望等三个方面来看，开发区人大工作建设与规范势在必行。

一是法律有依据。目前，虽然没有专门针对开发区人大的法律条文，地方上也没有相关的条例，但是根据宪法、地方组织法的精神和党的有关会议要求，在开发区设立人大机构、开展开发区人大工作是完全符合法律规定和政策要求的。

宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方组织法规定：“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”“开发区人大工作委员会可作为完善和发展人大代表联系人民制度，地方人大常委会组织制度建设的派出工作机构。”在开发区设立人大工作机构完全符合这一法律规定。地方组织法（第四十四条第六款）还规定各级人大机构的职责是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉的意见”等。

开发区管委会作为人民政府的派出工作机构，是上级人民政府的一部分，必须接受同级人民代表大会及其常务委员会的法律监督和工作监督。开发区人大工委受上级人民代表大会及其常务委员会的委托，对开发区管委及其职能部门以及企事业单位、社区、居民委员会执行法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定，国家行政机关发布的决定、命令、规定、行政措施等情况进行监督，就可以保障法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行。同时，也使上级人大常委会在开发区扎实有效地推进人大工作、开展代表活动有了依据，人大代表和人民群众的申诉及建议、批评、意见有了一条固定的、合法的、通畅的渠道。

二是发展有需求。从体制机制方面看，随着改革开放的不断深入和开发区的区域面积不断扩展，开发区的行政工作任务也不断增加，开发区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制也呈现出从派出机构代行职能的“准政府”向一级行政区的新型行政体制转型的趋势。开发区要提升开放型经济水平，推进社会进步，需要设立开发区人大工作委员会，建立和完善与此相适应的法律监督与工作监督新体制，在区域内实现政权生活、经济生活、社会生活有机统一。

从城市发展方面看，改革开放以来许多开发区快速发展，经济大力提升，人口加快集聚。以经济发展为主的开发区渐变成为城市的新城区，区域发展构成与其他行政区划渐为趋同。特别是近年来房地产业在经济开发区的快速铺开，开发区面积不断扩大，居民人口数量急剧增加，导致新的社会阶层和社会组织形式不断增多，而代表着不同利益的团体或组织之间的矛盾日益突出，使得开发区的管理步入困境，其深层意义上表明了开发区已有的上层建筑已不适应开发区快速发展的经济基础。而在开发区设立人大工作委员会，就可以有效收集和办理人民的诉求，使问题得到及时有效解决。这样既有利于开发区职能作用的发挥，又有利于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

从民主法治方面看，开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，职权内容涉及经济社会发展的多个领域，各类上级政府部门派驻和派出机构逐步建立健全，许多开发区还设立了审判机构和检察机构。在这种发展形势下，人大工作尤其不能缺位，这是坚持和完善人民代表大会制度赋予的神圣使命，也是加强社会主义民主法治建设的题中之意；满足了开发区各阶层群众参与政治的热情，以及实现对本区域的经济、政治、文化各项事务的知情权、参与权、表达权、监督权的愿望。在这种情况下，开发区要科学发展就应该考虑建立和完善人大机构，依法开展人大工作。

人民民主是社会主义的生命。作为一个已经发展到相当成熟程度的开发区，如果没有一套比较符合实际、有科学健全的民主制度，没有生动活泼的民主政治生活，即使经济再发展，科技再发达，也不符合经济社会发展的客观规律。

三是代表有愿望。近年来，尤其是党的十八大以来，人民代表大会制度进一步健全和完善，县（市、区）、乡（镇）、城市街道办事处的人大工作、人大代表工作得到不断加强。但是，开发区人大工作、人大代表工作，因诸多原因，一直没有常设的工作机构和办事机构，导致了开发区内的各级各类人大代表履职权益难以保证，法律监督和工作监督的力度不够；地方人大常委会与开发区管委会联系不多，影响了人大代表作用的发挥。平时没有专门工作机构、办事机构和工作人员联络与组织，人大代表和人民群众的建议、批评和意见不能得到有效倾听，不能及时收集和回应，对上级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定在基层的落实情况也缺乏跟踪和了解，致使人大代表的作用发挥不够充分，在一定程度上也阻碍了人民当家作主权力的行使。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民民主的根本途径，这同样适用于开发区。开发区人大工作的重要内容之一就是架好代表密切联系选民的桥梁，使代表能及时反映群众呼声，帮助解决群众困难。一方面，通过加强开发区人大工作，积极贯彻人民代表大会制度，有利于促进决策的民主化和科学化，有利于人民群众的意见和要求得到及时准确的反映和表达。同时，也有利于加强对开发区管委会的法律监督和工作监督，有效推进民主和法治建设，从而实现开发区科学发展、和谐发展。另一方面，代表活动的开展、代表作用的发挥以及情况日益复杂的人大选举，也需要严密的组织来保证，设立开发区人大工作机构可以较好地解决这些问题。

从保障人大代表依法履职的角度来看，开发区人大还有很多事要做：其一就是举行人大工作委员会会议、主任会议或代表团（组）长联席会议，拟定有关议案和代表工作报告，这是开发区人大工委的基本工作方式。其二就是围绕党的中心工作和上级人民代表大会及其常务委员会、本级人大工作委员会的重要工作进行调查研究，反映呼声，发现问题，提出建议、批评和意见，交由管委会及其有关部门办理；对其中一些涉及全局的重大、热点问题，及时向上级或同级人民代表大会及其常务委员会报告情况。其三就是闭会期间组织人大代表联系选民、宣传法律、法规和党的方针、政策，推进“一府两院”工作。其四就是督办人大代表建议、批评和意见，接待处理人民来信来访。其五就是利用多种形式，强化党的路线方针政策推行，法律法规知识普及，提高人民群众的政策法制观念，等等。

因此，只有设立开发区人大工作委员会，才能进一步强化依法行政理念，实施法律监督和工作监督，才能丰富人大代表活动，进一步完善和发展开发区的人民代表大会制度。

四、开发区人大工作的实践性与创新性思考

实践证明，经济越发展，人大监督工作越重要。开发区是改革开放的产物，为地方经济发展作出了积极贡献。无论是国家级经济技术开发区还是国家级高新技术产业开发区，或是省级开发区和各类专业开发区，都是各地区的经济高地、产业高地，但由于开发区人大工作起步迟、发展慢，不少开发区成了经济技术上的“巨人”、民主政治的“矮子”、人大工作的“盲区”。因此，适应形势，与时俱进，切实加快开发区人大制度建设并逐步建立和完善开发区人大工作机构，不断加强社会主义民主政治制度建设刻不容缓。不过，也要认可开发区人大在工作上没有示范和样子可以模仿，同样要经历一段“先发展后规范”的客观事实。

一要强化理论遵从。开发区人大工作机构的建设是推进基层治理体系现代化的重要内容，是推进人大工作和制度建设、推进基层民主建设的必然要求。因此，要充分认识加强开发区人大工作的重要意义，进一步强化理论遵从。

从理论角度说，在开发区建立健全国家权力机关符合马克思主义“生产关系必须适应生产力发展的水平和要求”的基本原理，如果生产关系不适应生产力发展的水平和要求，就须改革那些不相适应的生产关系和上层建筑。那么，目前各种经济社会的体制发展一直处在生产关系和上层建筑相促相长的过程中，政治体制改革和经济体制改革也基本上是适应生产力发展的。但具体来看，生产关系和上层建筑在某些地方并不完全适应生产力和经济基础的情况也是存在的。各地开发区经济发展这么快，但作为民主政治建设主要内容的人民代表大会制度建设却跟不上，就是一个证明。

从人大制度讲，作为我国的根本政治制度，其适用范围涵盖全国各地各级行政区域，开发区也不例外。然而，目前开发区人民代表大会制度还是不完善的，许多开发区还没有完全地意识到人民代表大会制度这一根本政治制度对开发区发展的重要意义，所以开发区人民代表大会制度还没有在开发区相应地建立起来，这在一定程度上影响了开发区的科学发展。

从地方管理看，地方组织法规定，开发区受所在区域内人民政府领导，而作为人民政府的派出机构，开发区依据人民政府的授权，行使基层政权的部分权力，管辖本辖区的行政工作。但是，由于开发区基本上没有建立相应权力机关的工作机构、办事机构，使人民代表大会制度没有从上而下形成的整体网络，缺少了地方国家权力机关的重要支撑。因而，不能够满足强化社会主义民主和法治建设的要求，不能够满足加强社会主义经济、政治、文化、社会、生态等“五个文明”建设的需要，也不能对开发区实施有效有力地法律监督和工作监督，以推动开发区的经济发展和社会进步。

因此，如果能从思想上认识到加强开发区人大工作的重要性和重要意义，就不难从理论上遵从在开发区设立人大工作委员会的必要性。

二要强化制度规范。对开发区人大工作可操作性的指导而言，宪法太大，乡镇人大条例稍偏，因此，急需出台一部针对开发区人大工作的规范性和指导性的政策和文件，甚至是法律。但是，国家级的开发区条例至今仍未正式出台，省级条例也较为鲜见，可以说，各地开发区人大在监督社会事务方面的管理主体地位还未以立法的形式加以明确和规范。

积极开展人大各项工作，推进开发区民主政治建设和人民代表大会制度的贯彻实施是当务之急。从全国总体情况来看，开发区人大工作还处于起步和发展阶段，尚存在许多困难和问题。解决这些的根本之策是国家应当尽早制定有关开发区人大工作的相关法律，规范开发区人大组织的地位、性质、职权和运作制度，逐步实现开发区人民参与社会生活和政治生活的有序化、制度化，维护和实现开发区人民的利益和意志。为此，有专家建议，有条件的省、市人大应积极探索出台开发区人大工作条例。江苏等省的开发区人大工作走在全国前列，连续两年在无锡和淮安两个地市成功承办全国开发区人大联席会议，而且在开发区人大工作研究与制度建设方面积累一定经验，具备了一定的工作经验和理论基础。下一步，可以在《江苏省乡镇人大工作条例》2016年9月正式实施的基础上，加强实践与探索，积极研究制定开发区人大工作条例或暂行办法。

当前，在全国上下高度重视县乡人大工作的背景下，各地应该抓住这一大好时机，加快推进开发区人大建设，尽快地建立、健全开发区人大工作体制机制。第一，完善组织架构。根据目前现状，可以设置市人大常委会派出机构，即开发区人大工作委员会，全面履行人大职能。第二，解决人员配备问题。本着“精简、效能”的原则，给予开发区人大工作机构一定的级别建制。明确开发区人大工委内设机构和工作人员，开展开发区人大工作。第三，明确职能定位。依法加强对开发区人大工作的法律监督和工作监督，依法审议决定开发区的重大事项；负责所在行政区的区级人大代表选举及代表履职服务工作，组织区人大代表参加区人大会议；组织辖区内的市、区人大代表开展闭会期间的学习培训、视察调研等活动；协助市人大常委会对人大工作进行规范化建设；完成市人大常委会委托办理的工作任务，做好上级人大及其常委会决议、决定的实施；做好代表议案建议和人民来信来访的办理工作，并按法定时间进行交办、催办和督办等。

实践中，由于开发区的双重领导体制，在条线上和地方管理上均存在体制机制的多样性，所以开发区人大工作顺利开展也需要求得科技部门、商务部门等相关部门的支持与配合。如果说人大常委会是从法律和制度上给予开发区人大支持的话，那么，科技部门和商务部门则应在开发区人大具体工作上给予帮助和指导。

三要强化实践推进。实践出真知，实践长才干。开发区作为特殊的区域，又是特殊时期的特殊产物，有其明显的特殊性。人大工作的运作，没有固定模式可遵循，只有在法律框架内，勇于探索，大胆创新，用新思维、新思路、新方法开展工作，才能实现开发区发展与人大监督的良性互动。

以江苏省为例，省委、省人大高度重视开发区人大工作。2015年，省委出台的《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（苏发〔2015〕26号）文件，对省级及以上开发区人大机构的设置和工作作出了明确的规定和要求。在省委和省人大的积极推动之下，全省开发区人大工作有序推进、成效显著。2015年4月，省人大常委会常务副主任张卫国在无锡、苏州调研开发区人大工作时说，“我省各类开发区人大工委结合实际，认真开展工作，在汇集民意、集中民智、改善民生、推进经济转型发展等方面发挥了重要作用，为新形势下加强和完善开发区人大工作积累了宝贵经验”。据不完全统计，截至2015年底，全省已有26个省级及以上开发区建立了人大工作机构，并正在积极完善之中。

实践中，开发区人大工委与开发区管委会是一种工作联系的关系。开发区人大工委要积极探索加强相互间工作联系的途径和渠道，营造和搭建联系平台，为建立起经常性的工作联系提供支撑；及时沟通和通报有关工作情况，保障和促进相关法律法规及人大常委会各项决议、决定在开发区得到贯彻落实；加强制度建设，研究建立定期的工作联系制度，促进工作联系的规范化、制度化。

工作中，开发区人大工作要体现特点。第一，要紧贴中心。开发区人大工作必须与开发区的中心工作相适应，即在依法开展各项人大工作的基础上，与区域内的招商引资、项目建设、社会管理、民生工程等中心工作和重点工作紧密结合起来。第二，要围绕中心。始终置人大工作于党工委领导之下，与党组织同心同向，与管委会同步同力，凝心聚力，共谋发展。第三，要集合民意。及时反映社情民意，通过有效办理代表建议、意见等，依法处理群众来信来访，切实帮助解决人民群众最关心、最直接、最现实的重点、难点问题。第四，要紧扣法治。深入宣传贯彻宪法等法律法规，加强民主法治建设，深化依法治区工作，维护企业、法人、团体和人民群众的合法权益。

就开发区人大工委自身而言，也要强化各项制度建设。凡是重大活动、重要事项等工作，都要向开发区党工委请示汇报，经同意后再实施。健全会议制度，制订工作计划，以及督办代表议案建议等工作规则。建立完善代表工作制度，做好会议期间代表工作和闭会期间代表活动的组织工作等。加强与上级人大常委会的工作联系，保证开发区人大工作与上级人大常委会工作同向同步，实现“无缝”对接。建立人大代表建议意见交办、督办制度，对开发区内各级人大代表提出的涉及开发区的建议和意见，要按法定时间进行交办、督办，提高办理质效。建立与相关县区、乡镇、街道人大工作协调制度。充分整合人大资源，在开展日常工作和人大代表换届选举中，搞好沟通衔接，促进开发区人大工作协调发展。

综上所述，正视开发区人大工作现状，建立健全开发区人大工作制度，不断规范和完善开发区人大工作，是对人民代表大会制度的完善和发展，也是对地方经济建设的监督和推进，更是支持和保证人民群众通过人民代表大会行使国家权力的迫切需要。

（作者单位：南通市通州区人大）